基于政府和社会资本双重视角的陕西PPP风险管控研究
●王 楣 郭世辉
摘要： 本文通过对17个PPP失败案例的疏理，总结出PPP项目主要面临的风险。运用问卷调查等方法本文总得出政府层面面临的风险排名前三的为执行风险、招标风险、合作风险，社会资本方面临的风险排名前三的为法律风险、政治风险、运营风险。本文详细分析了相关风险的形成机理并结合陕西PPP项目的实际运行状况为社会资本与政府分别提出了风险管控措施。
关键词： PPP 风险识别 风险管控
一、引言
2013年中共十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营，让市场在资源配置中发挥决定性作用。在2014年深化经济体制改革重点任务的意见中，提出加快发展混合所有制经济，建立政府和社会资本合作机制。此背景下，政府和社会资本合作模式（PPP）在全国迅速开展，但在PPP项目开展过程中也出现了各种问题，财政部于2017年11月发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，各地开始对PPP项目的清理工作，大量项目被清退出全国PPP项目库。被清退的项目主要由于在项目的筹备、建设、运营过程中存在各式各样的风险，且并未及时采取风险控制措施。文章总结出PPP项目中容易出现的风险，从政府和社会资本投资者两个角度出发，分析双方在PPP项目中面临的风险以及形成的机理，并提出PPP项目风险管控措施。
二、陕西省PPP现状分析
陕西省发改委2015年颁布了《陕西省政府和社会资本合作（PPP）项目库管理暂行办法》，规定陕西省政府和社会资本合作项目库是对陕西省内采取PPP模式的项目进行统一管理、统筹推进的综合管理平台。陕西财政厅对PPP项目的管理重心主要集中于陕西PPP示范项目之上。陕西财政厅在2018年6月发布的文件中指出各市级财政部门是辖内中省示范项目管理的第一责任人。截止2018年11月，陕西省PPP服务平台中入库项目共1599个，入库金额10319亿元。全国PPP项目管理库陕西省入库项目为251个，入库金额3423亿元。在陕西省PPP项目高速发展的背景下，众多PPP项目建设中的问题被忽视。2018年4月，财政部发布《关于进一步加强PPP示范项目规范管理的通知》，其中退库与限期整改的119个项目中有6个来自陕西的项目。陕西省财政厅在2018年7月将10个项目调出省级示范项目名单。后文将明确PPP项目中可能会出现的风险并分析风险的形成机理，总结风险管控措施，从而解决目前陕西省PPP项目出现问题概率较高的情况。
3)基于惯导与地磁融合的组合惯导信号不会被防爆外壳屏蔽，通过惯导与地磁融合克服了惯导航向角随时间产生累积误差的难题。
三、陕西省PPP项目风险识别及机理分析
（一）PPP项目存在的风险
本文在2018年财政部整改项目清单以及近些年停滞的PPP项目中选取了较为典型的17个PPP项目。这17个PPP项目为：包头市交通综合枢纽项目、温岭市智慧城市项目、洛阳孟津县平乐正骨医院、西咸国际沙河海绵型生态修复项目、天津双港垃圾焚烧发电厂、喀什垃圾分类处理焚烧项目、喀什5A级景区立体停车库项目、铜川市印台区煤矿工业遗址公园项目、西安市未央区徐家湾地区综合改造项目、安康机场迁建、吉林省国电江北热源项目、洛阳市故县水库引水工程、镇安妇幼医院迁建工程、韩城单轨交通机场至古城段、重庆水务集团项目、兰州自来水股权转让项目、天津威立雅水务项目。这17个PPP项目出现的问题主要包括项目运作不规范、融资困难、无适宜运营方、项目选址拆迁困难、未按规定开展财政承受能力论证、项目资本金不到位、环评不过关、一年内无社会资本参与等。
通过对这17个案例进行的总结将风险为三大层级：国家层级、市场层级、项目层级。为了衡量各类风险对陕西省政府及社会资本方的影响程度，本文编制了问卷，并邀请PPP领域学者依据陕西省的实际情况对陕西省PPP项目实施中的现状进行打分。问卷通过四个等级来衡量社会与政府双方所面临相关风险的重要程度，并以1至4进行赋值。根据加权平均法得出三大层级风险的重要度，以每一层级风险的占比对十个细分风险因素分别进行赋权，最终得到以数值表示的每一风险因素的重要度，有效问卷共68份。
图1 PPP项目中政府与社会资本方所面临的风险框架
（二）陕西省政府在项目实施中面临的风险及形成机理
通过专家打分以及后续计算，本文计算出陕西省政府所面临的各层级风险的重要度为国家层级风险＞项目层级风险＞市场层级风险。对三大层级风险进行细分，政府层级所面临的风险重要度排序为执行风险＞招标风险＞合作风险＞融资风险＞市场风险＞法律风险＞第三方风险＞运营风险＞建设风险＞政治风险＞金融风险＞不可抗风险（见表1）。
1．陕西省政府面临的风险。
表1 政府面临各风险的重要度
2．社会资本方主要风险的形成机理分析。
1．社会资本方面临的风险。
（2）政治风险
（2）招标风险
上帝回答：“犄角就代表孩子的特质，有些孩子的犄角被呵护得闪闪发亮，而有的犄角却被迫盖上了遮羞布，这就是父母与父母的区别。”
招标风险主要表现为招标竞争不充分的风险。由于在招标过程中招投标程序不合理、招标项目信息不充分、竞标者不足等使得无法通过招标选择有能力的竞标人，导致招标缺乏有效竞争、中标价格不合理、项目收费不合理的现象。在PPP项目前期，政府与投资人通常会有较为频繁的接触，但如果投资人与政府的关系过于紧密，将直接导致项目招标无法充分竞争，政府部门在谈判和项目实施过程中非但不能发挥充分的监管能力和相应的制衡能力，反而处于劣势地位。
（3）合作风险
比如说，在教学“以此函数的图像和性质”时，教师要做好启发的准备，要让学生去走进实际知识中。教师可以为学生准备这样的一个题目，x=（n-1）y-2n是x关于y的一次函数，你可以添加一个适当的条件求出它的解析式吗？在提问后，教师可以先告诉学生，这个答案是不限制一个的，你们可以尝试多求出几个答案。学生在分析这道题中，其思维可以得到有效的释放，由于答案不限制一项，就算是某些学生算的比较快，其他学生也都能投入到计算中。同时随着学生们纷纷说出自己的答案，课堂的导向也从教师转变为学生，学生主体性得到有效的展现，不仅活跃了课堂的氛围，学生的思维也得到了有效的发散。
PPP模式的实质是政府与社会资本围绕某一个公共项目形成的合作关系。融洽的合作关系可以使项目顺利进行。然而项目的参与方较多且背景与立场多样，牵扯利益关系复杂。政府部门渴望利用社会资本方的技术优势以及管理优势实现基础设施建设的需求，反观社会资本则希望通过参与项目获取尽可能多的利润。合作双方利益诉求产生分歧就会导致双方沟通、组织方面的障碍，双方易陷入为了解决分歧而展开的无休止的再谈判中，增加了项目失败的可能。
我原以为，现代科技那么发达，办公都电子化了，一定会大大提高效率，节省很多时间，人们理应更放松些，其实不然。就说我所在的高校，仅每年职称、项目的申报提交就不知要来回折腾多少次，图、文稍有点差错，或形式审查有点什么问题，都必须推倒重来，原有的纸件统统作废，给人们精力、时间和资源上造成很大的浪费。其原因是如今的一些部门、一些人太注重外表的光鲜了，内涵如何，反而不怎么管。
（三）社会资本方在项目实施中面临的风险及形成机理
（1）执行风险
设n个有序样本，各有m项评价指标，xij即为第i个样本的第j个指标特征值，构造指标特征值矩阵X。采用（1）式对各指标无量纲化，得标准矩阵X′：
通过专家打分与计算，本文得出社会资本方所面临的各层级风险的重要度，在三大层级风险中国家层级风险＞市场层级风险＞项目层级风险。对三大层级风险进行细分，社会资本方面临风险的重要性排序：法律风险＞政治风险＞运营风险＞市场风险＞金融风险＞合作风险＞融资风险＞不可抗力风险＞设计风险＞建设风险＞第三方风险（见表2）。
表2 社会资本方各细分风险的重要度
2．陕西省政府面临风险的形成机理分析。
（1）法律风险
政治风险是指项目所在地的政治环境和政府的政策行为引起的风险事件。对于PPP项目来说，政治环境对项目良好运行至关重要，导致政治风险的因素主要包括政策变动风险、政府干预、政府官员腐败险等。其中，政策变动风险是指由于最初设立政策要解决的问题已经转变，需要调整相应的政策，因此会出现政策变动的情况。政府腐败风险指的是政府部分人员为了政绩或个人利益，不顾项目的科学发展，最终影响了项目的正常推进。
法律风险是指由于法律法规的不健全、变更等导致项目的合法性、产品服务标准等因素发生变化，从而对项目的建设带来负面影响。截至目前各部委颁行的规范文件多为原则性的指导文件，并未就PPP模式出台国家层面的立法文件。同时中PPP项目具体的指引并未明确颁布。因此，在我国PPP项目的开展过程中可能发生法律风险。法律风险出现时社会资本由于缺乏政治保护处于弱势地位，所以法律相关风险如果无法得到解决和控制，将会极大的影响社会资本方的参与积极性。
执行风险产生在PPP项目的实施阶段，由于社会资本方的技术水平不高、工程承包商的能力不足等原因导致项目设计不合理、项目不能按时完工。其主要包括合同文件不完备风险、技术水平较低风险等。这一风险表面是由社会资本方造成，但很多执行风险实质上都是由政府层面所引发。政府由于缺乏经验或考察不到位，选择了能力有限的社会资本方；或在合同设定阶段，政府工作人员缺乏PPP相关知识，造成合同制定过程中的漏洞与疏忽，为后续项目的执行留下风险。
(3)氧化锌回收技术仍需改进，火法回收应注重解决生产过程中能耗高且氧化锌纯度较低等问题，还应注重解决回转窑内结圈问题。酸法回收过程产生的废酸回收处理有待研究，氨法回收过程中产生的氨气直接排放造成大气污染，因此回收并处理氨气也是氨法回收氧化锌的重要研究内容
（3）运营风险
福建省局各相关业务处室、行政服务中心、认证审评中心加强了对对下放设区市局和授权福建自贸试验区福州、厦门、平潭片区管委会实施的审批项目的业务指导和培训，提高了基层业务人员的行政审批和服务工作水平，优化了监管人才队伍结构，并提高了生物医药监管人才队伍的自律意识，保证监管人员在监管过程中依法使用自由裁量权，切断罚款与监管的利益关系，杜绝收贿受贿现象。
运营风险是指项目运营过程中由于管理方管理不到位、不专业导致项目运营阶段出现种种状况。运营风险主要包括运营安全风险、更新成本过高风险、运营效率低下风险、运营收入不足风险等。运营安全风险包括环境污染风险、生产事故风险等，现有的PPP运行案例中，环境污染是最为人诟病的风险，环境污染事故主要出现于污水处理、垃圾焚烧类项目中。运营效率低下是指在项目进行过程中由于内部管理混乱，或人员权责不明晰导致项目无法到达预期的运营效果。
为及时对文件进行宣贯，本实验室在每个文件的页眉均设计了“发布日期”“修订日期”“实施日期”；且在“发布日期”“修订日期”“实施日期”之间存在一个时间缓冲期，这是文件的宣贯时间。文件在流程中被批准后，由质量管理部门的管理者传阅给文件适用部门，对相关人员进行宣贯，为文件的执行做好准备。
四、陕西省PPP项目风险管控措施
（一）陕西省地方政府的风险控制措施
1．出台相关政策、完善监管机制。陕西省应加快建立包括地方性法规、政策、指南，跟进完善财税优惠、融资支持、资本退出等配套制度，充分引入项目风险管理机制，针对非盈利性和盈利性两类不同项目分别出台相应的标准规范进行分类管理，确保PPP项目建设方案明确、程序清晰、节点可控，具有可操作性。
2．规范项目库建设。一是按照财政厅与发改委的指导，定期对项目库中项目进行排查与整理。二是严把项目入口关，对于前期调研不到位的、未建立按效付费机制的项目坚决禁止入库；对纯政府付费的项目控制数量、谨慎入库；对未建立相应风险控预案的项目，在项目进行方案补充后重新审核入库。
3．加强PPP咨询机构管理。完善陕西省PPP咨询机构库，建立健全咨询机构的信用评价体系，完善咨询机构考核、退出机制。规范陕西省PPP项目咨询服务，提升咨询服务机构专业水平。与陕西高校合作成立PPP研究中心，提升陕西省探索PPP理论研究的深度和广度，为PPP项目持续健康发展提供支持。
（二）社会资本方的风险控制措施
1．加强PPP业务人员培训学习。社会资本方应加强对业务人员素质培训。首先，社会资本方应该邀请PPP领域内的专家进行讲座或培训等活动，防止由于政府方相关知识欠缺导致项目进展缓慢。其次，应该开展同业交流活动，分析成功案例并学习相关经验。最后，应组织人员学习相关政策与文件，做到PPP项目各阶段合规运行。
2．明晰项目中的权责利。针对技术风险，社会方应与技术投资方签订合同，如果出现技术风险由技术投资方承担。对于设计风险，社会方应选择综合实力较强的设计院，并与其签订责任条款，出现设计问题设计院应全权承担损失。为了防范工期延误、成本超支等问题，社会方应选择资信好，实力强的施工单位并与其订立相关合同，在合同中明确项目中社会资本方与相关合作单位各自的权利与义务。
3．开拓多元融资渠道。PPP项目多为公益性或准公益性，是政府支持的方向。社会资本方可争取政策性银行的支持，发挥政策性银行的中长期融资优势，取得银行为PPP项目提供的投资、贷款、债券等综合金融服务，拓宽PPP项目的融资渠道，降低项目的融资成本。社会资本方也可以争取与陕西省众多金融机构合作，利用信托、证券等行业的优势，获得融资。
五、研究结论
本文在对PPP开展背景以及陕西PPP项目现状分析后，对17个问题PPP项目进行分析。得出PPP项目面临的三大层级风险：国家层级风险、市场层级风险、项目层级风险。通过运用问卷调查法、加权平均法得出得到了陕西省政府方与社会资本方面临风险重要程度的排序，政府面临的风险排名前三的为执行风险、招标风险、合作风险；社会资本方面临的风险排名前三的为法律风险、政治风险、运营风险。面对风险双方应采取不同措施对风险进行管控，政府应该出台相关政策、完善监管机制，规范项目库建设，加强PPP咨询机构管理；社会资本方应该加强PPP业务人员培训学习，明确项目中各方的权责利，开拓多元融资渠道。
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（作者单位：西北大学经济管理学院）
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