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中图分类号：F840.64 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2010)06-0114-04
灾害保险是以财产本身以及与之有关的经济利益为保险标的的保险，依据所保风险的不同，灾害保险具体规定有不同的险别，如地震保险、洪水保险、火灾保险、雹灾保险等。灾害保险是做好减灾防灾工作的重要手段，它除了可起到补偿灾害损失的作用外，还可以调动投保人进行减灾防灾的积极性。西方发达国家灾害保险发展时间长，灾害保险体系渐趋完善。我国每年灾害造成的经济损失巨大，且呈上升趋势，在减轻国家财政负担、提高全民抗灾防灾意识、提高灾害高风险区综合抗灾能力的意义上，西方发达国家的灾害保险对我国有重要的借鉴作用。
一、灾害保险的国内外实践
我国是世界上灾害发生较频繁、损失较严重的国家之一，如何有效地减免灾害造成的损失，历来是人们普遍关心的问题，当今世界防灾发展总的趋势，是由过去的单纯重视工程措施转向采取工程措施与非工程措施相结合的对策。灾害保险就是一项重要的非工程措施，它虽不能减小损失的具体值，却可以使部分地区一次性遭受的洪灾损失在较大范围和较长时间内进行分摊，使投保户受灾后能及时得到经济补偿，有利于尽快恢复生产、重建家园，维持社会生活的安定。
(一)洪水保险的国内外实践
在美国，洪水保险是从立法着手，从1956年国会通过了《联邦灾害保险法》，创设联邦洪水保险制度，1968年国会通过了《全国洪水保险法》，并据此制定了《国家洪水保险计划》，建立了国家洪水保险基金，国会授权住宅与城市建设部组建了联邦保险管理局(1979年后归联邦紧急事务管理局(FEMA)统一领导)，负责国家洪水保险计划的管理。FEMA定期通过招标委托有关公司绘制洪泛区洪水风险图、洪水保险费率图作为开展洪水保险的前提。国家洪水保险计划是由联邦政府管理和运作，保险公司在实施洪水保险时实际上是在执行FEMA的洪水保险计划，其保费收入上缴国家洪水保险基金，赔付也由国家洪水保险基金支付，是没有风险的，洪水保险的风险由联邦政府承担。保险公司主要是向洪泛区居民出售洪水保险，并在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续和垫付赔偿资金。洪水保险公司收入主要是由FEMA根据售出保单的情况返还一定比例的费用，FEMA对保险公司约返还保险保费的32.5％，保险公司从FEMA返还的费用中再返还10％-20％给下面的洪水保险咨询公司，这些费用都是从FEMA管理的洪水保险基金中支出。洪水保险不是赔付洪灾的实际损失，只是其中的一部分，如对于房屋赔偿约68％，并且限定最高赔偿标准，房屋最高赔偿标准为25万美元，屋内物品最高赔偿10万美元。联邦政府洪水保险计划不强迫社区参加洪水保险，但一般规定在100年一遇洪水淹没区以内必须购买洪水保险，高于100年一遇洪水区域不要求必须购买。在国家洪水保险计划实施过程中，州及地方政府肩负着重要职责，一是划定不同标准洪水淹没区域，指导洪泛区开发建设工作，制定洪泛区不同区域建筑物底部留出的洪水淹没高度。二是建立洪泛区建设许可制度。美国洪水保险是非盈利的，如果发生较大洪水，FEMA管理的洪水保险基金不够支付保险赔偿时，FEMA会及时向国家财政临时借款，日后再从洪水保险基金中还付。[1]目前这一运作模式，使联邦政府、当地社区和个人都有积极性，并最终提高了洪泛区的管理水平，减少了洪灾损失。
在英国，洪水保险属于自然灾害保险体系，基本以市场为基础，完全由私营保险公司经营，政府不参与经营和承担风险，政府与保险行业建立战略伙伴关系。保险行业自愿将洪水风险纳入标准家庭及小企业财产保单的责任范围之内，业主可以自愿在市场上选择保险公司投保，保险公司通过再保险进一步分散风险。英国的自然灾害保险是一种捆绑式的“强制”保险，捆绑是指将所有自然灾害风险捆绑到一个保单中，“强制”是指房屋所有人在购买财产保险时必须购买全部险种，包括自然灾害险，因为只有购买了全部险种才能提供抵押担保，这种“强制”性的洪水保险制度使洪水风险得以在所有财产投保人中进行分散，从而使单个家庭购买财产保险的保费大大降低，避免了完全按风险精算出的高风险地区保险费率无法承受的情况。英国按“君子协定”确定的洪水保险体系，经半个世纪的实践证明是成功的。英国存在洪水风险的财产比例约为10％，而家庭财产保险的市场渗透率基本保持在75％与95％之间，保证了洪水风险在较大范围分散、投保保费的较低水平和洪水保险的持续提供。[2]
日本也于1977年制定《综合治水对策》，在主要河段上都绘有洪水风险图，并在此基础上开展了洪水保险。[3]
在我国，经常发生的洪涝灾害不仅使国家耗费了巨额的救灾费用，而且使灾区群众的生产生活遭受了巨大的影响，因而全面实施洪水保险就显得尤为重要。目前我国的洪水保险却仍然依附于企业财产保险和家庭财产保险，洪水保险尚未独立出来，[4]即使已经试验的洪水保险，不但范围小，而且商业化的保险体系还远未形成。[5]
(二)地震保险的国内外实践
在日本，1923年关东大地震后，日本政府非常重视地震保险制度的研究，由于日本地震频率不高，但地震造成的损失巨大，日本地震保险于1966年6月1日经大藏省批准后正式开办，政府为此制定了一系列有关地震保险的法律，并逐渐形成了一套独特的地震保险制度。日本地震保险采取自愿方式，在投保了火灾保险的前提下，以附加险的形式投保，但是在地震预报发布至解除期间，保险公司一概停止签订由政府承担再保险的地震保险合同。地震保险的保险标的仅限于住宅用建筑物和室内财产，对于工厂、店铺、商业用建筑物只能按火险保额的15％-30％向商业保险公司投保地震保险的附加险，政府对此类业务不提供再保险，商业保险公司只能向国外分保。由于地震可能造成巨额损失难以预见，保险公司和政府不可能无限制的承担风险，为此政府和保险公司对每一次地震损失都规定了总赔偿限额，这一限额由法律规定，每年度都可以调整，现在一次地震的总赔偿限额为15000亿日元。地震保险的保险责任包括地震、火山爆发以及由此引起的海啸导致的火灾、埋没、流失的损失，如果仅投保了火灾保险，保险公司不负责赔偿由于地震所引起的火灾损失。保险金额按照火灾保险金额的30％-50％确定，住宅用建筑物的保额以1000万日元为限，宅内财产保额以500万日元为限，免赔额通常为保额的10％以上。保险费率按照建筑物和室内财产分别计算，费率的高低以建筑物的结构和地区等级确定，建筑物的费率高于室内财产的费率。建筑物遭受全损或半损时，分别支付建筑物半数或全数的赔款，如果室内的财产未达到全损，而建筑物遭受全损或半损，对室内财产只支付地震保险金额10％的赔款。日本地震保险以再保险制度为主，商业保险公司、再保险公司为辅的分层再保险。[6]从表1可以看出，日本的地震保险已经形成有效的风险分担机制，在巨额损失的地震中，政府将承担主导作用，这为商业保险公司开展业务提供了保障和激励作用。
在新西兰，地震风险应对体系由三部分构成，即地震委员会、保险公司和保险协会，分别属于政府机构、商业机构和社会机构。一旦巨灾发生，地震委员会负责法定保险的损失赔偿；保险公司依据保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿；而保险协会将启动应急计划。新西兰法定保险费按每户每年60新元收取，保费被纳入在保险公司收取的火险保费上，由保险公司代收后交给地震委员会。保险最高责任限额：房屋最高责任限额10万新元，房内财产最高责任限额2万新元，巨灾风险保障的费率为0.5％。如果房屋或房内财产的价值超过了地震委员会的最高责任限额，居民可以到保险公司投保超限额的部分。如果索赔金额在地震委员会最高责任限额之内，全部由地震委员会赔偿；如果索赔金额超出地震委员会最高责任限额，限额内的部分由地震委员会赔偿，超出限额的部分由保险公司依据保险合同的约定进行赔偿。[7]
我国在地震保险制度的研究上，近年来已取得积极进展。2003年，保监会联合相关部门以及部分保险企业，成立了地震保险专题工作组，制定了建立我国家庭财产地震保险制度的初步方案。该方案提出，本着“广覆盖、小保额、循序渐进、量力而行”的原则，拟建立地震保险基金，采取商业运作与政策支持相结合的运作模式。[8]由于目前尚未建立起成熟的、完备的巨灾保险保障体系，巨灾保险呈现出产品少、保障面窄、保障程度低、发展尚不充分等特点。对于不在可控范围内的地震风险，有的保险公司干脆采取“避而拒之”的做法。目前，虽然地震保险以财产险附加险的形式出现，但也仅限于企业才可投保附加地震险，针对个人的业务尚没有开展。而且，即使是企业，保险公司一般也不主动向客户推荐地震附加险，如果客户有投保要求，保险公司还要严格审批。[9]可以看出，我国的地震保险制度不完善，实践中也存在很多问题。
二、推行灾害保险基本条件的差异性分析
在我国保险市场的众多特点中，有两项与西方发达国家的保险市场截然不同，使得自然巨灾风险这一严峻的问题不容忽视：一个是8％左右的经济增长率，这一增长速度在过去已得到验证，同时预测未来的一段时期也极可能持续发展下去。由于我国保险行业密度明显未达到世界平均水平，因此保险市场远未饱和，保险额的大幅增长在预期之中；另一个是我国遭受超过平均水平的自然灾害，受到地震、台风及洪水等多种自然灾害的频频威胁。也就是说，一方面，经济发展，人口增加，建筑密集，财产增值，使得自然灾害风险累积趋于复杂；另一方面，保险意识的提高和保险需求的增加，对我国保险市场保障能力的要求大大提高。因此，中国保险业在未来面临的问题是，怎样满足未来大量增加的对于保险的需求，并分散由此而累积的灾害风险。[10]
下面我们以中美两国推行洪水保险的状况为例对灾害保险的差异性进行分析。中美都是大国，且每年大都会发生严重的洪水灾害。两国都需要增强工程防洪能力，同时积极推进非工程防洪措施的实施，以防在超标准洪水发生时尽可能减轻水灾的损失，都需要政府采取强有力的措施以避免盲目的开发行为而加重水灾损失。然而，具体到中美两国的现实国情，毕竟会存在很大的差异，即使在美国成功的做法，也未必全部适合在我国推广。美国以推进国家洪水保险计划作为限制洪泛区开发的重要手段，其背景是该国洪泛区的农作物、建筑等正处于被蚕食的过程中，加强管理可以收到非常显著的减灾效果。我国的洪泛区土地早已人满为患，我国蓄滞洪区的运用是防洪减灾的重要手段，但我国蓄滞洪区人口的增长速度远远超过全国人口的平均增长速度，严重威胁国家的可持续发展。[11]国家洪水保险计划如果设计合理，对改变这一被动局面可能发挥其特定的作用。从表2所示的异同点不难看出，我国推行国家洪水保险的阻力将远比美国已经遇到的困难和阻力更大更多。[12]
其它灾害种类也同样存在中国与西方发达国家的显著差异，因此我们在学习和借鉴其成熟经验的同时，必须结合我国的基本国情，循序渐进、逐步完善我国的各项灾害保险业务。
三、我国发展灾害保险的借鉴
我国现行的灾害补偿制度限于财力，不可能对灾害损失给予充分补偿，在5·12汶川大地震之后，巨额资金支援灾区，在一定程度上增强了国民对政府的依赖心理，为未来大面积推行灾害保险带来难度。在巨灾面前政府包揽不利于提高居民的防灾减灾意识，用灾害保险手段代替现行的灾害补偿制度则可以有效解决这些问题。
(一)建立灾害保险基金
建立灾害基金目前做得比较好的是日本和美国。以日本为例，他们建立了地震基金，在地震发生后，由各家保险公司向索赔保户支付地震赔款。参加地震基金的保险公司支付的赔款，最后会统一从地震基金中支取。美国的国家洪灾保险计划以社区为基础，规定只有那些已经制定出充分的洪灾管理规则的社区，才可以得到洪灾保险，从而推动了社区防洪设施的日常修建活动，降低了潜在风险的发生几率。我国通过建立国家灾害保险基金，为开展灾害保险的公司和参加灾害保险的客户提供共担风险，不仅可以减少国家对于灾区救济和灾后重建的巨额财政负担，缓解商业保险机构的经营压力，同时也有利于调动投保的积极性。
(二)建立和完善灾害保险法律法规
灾害保险作为一种灾害补偿方式，对相关法律的依赖程度较强。如美国的洪水保险制度是通过联邦立法建立的，联邦有关洪水保险的立法从1956年的《联邦洪水保险法》到1994年的《洪水保险改革法》，经过近40年的不断完善，最终形成了一套行之有效的法规与管理办法，对洪水保险在全国成功开展发挥了重要作用。我国可以通过全国人民代表大会制定《洪水保险法》、《地震保险法》等，为开展灾害保险提供依据和保障，同时给予监管机构相应的政策支持和强制要求对巨灾风险进行严格监管，为保险业灾害保险业务消除隐患，有利于中国保险业的发展。
(三)通过发行灾害保险债券等方法分散灾害保险风险
由于灾害风险与一般可保风险相比，不完全具备风险量大和风险同质等可保风险条件，因此，如何有效的分散风险，降低(再)保险公司的信用风险，扩大其承保能力，成为全球保险业面临的一道难题。近年来，国外保险公司曾成功地通过风险证券化等风险融资方式联结保险市场与资本市场，在资本市场上寻求投资者以分散洪灾等巨灾风险。例如：1997年6月美国USAA所发行的飓风债券被称为巨灾风险证券化成为历史上的一个分水岭。[13]我国可以通过发行灾害债券作为化解灾害风险的一种重要手段，与传统再保险相比，灾害保险债券这种融资方式突破了在原保险人、再保险人与被保险人之间转移和分摊风险的藩篱，而将风险在其他风险偏好者中加以转移和分担；灾害保险债券的定价和现金流的支付以潜在的随机变量为基础，投资者对这种形式的损失分摊无法完全控制或者施加重要影响，因此，灾害保险债券能够防范道德风险；灾害保险债券不存在信用风险，由于资金已经预先进入了债券发行者的手中，即使当灾害发生时，债券发行者不必向投资者支付本金和利息，因而不会产生信用风险。[14]积极探索其他的风险分散方式，例如通过合理渠道，利用财务再保险等非传统再保险方式进行风险分散，在进一步降低风险分散成本的基础上，更加充分地保证公司的经营成果。[15]
(四)绘制全国各种灾害的灾害风险图和保险费率图
我国可以根据不同灾害的特点，分别绘制灾害风险图和保险费率图，如洪水灾害风险图可以参照美国的标准绘制，以500年一遇洪水的淹没范围为洪泛区，确定参加洪水保险的对象：以100年一遇的洪水作为洪水保险费率区划的标准洪水，并标注行洪区与水位分布。由水位与地面高层可确定水深分布，进而可根据风险大小计算保险费率：原则上，行洪区内禁止修建房屋，已建的要拆迁，行洪区外的洪泛区内，建筑物基础要超过100年一遇水位。参加保险计划之前已有的建筑，要采取减灾措施。水毁的房屋，在利用保险赔偿重建时，必须满足100年一遇的防洪要求。[16]灾害风险图和保险费率图的绘制可以由保险公司、政府和专业的研究机构共同合作完成，如中科院成都山地灾害与环境研究所参与泥石流灾害风险图和保险费率图的绘制，这样可以发挥专业研究机构的优势，又可以结合中国的国情。
(五)灾害救济向参加灾害保险的客户倾斜
国家灾害保险制度的建立是对以往灾害救济制度的否定，是有偿性补偿制度对无偿性补偿制度的取代。这种否定和替代的过程，只有在以法律的强制力来约束和影响人们的决策时才能最终完成。1973年12月，美国国会通过《洪水灾害防御法》。该法授权联邦政府确定洪水风险区。有关社区必须申请参加国家洪水保险计划；否则，该社区将受到相应的处罚。该法还规定，如果财产所在社区没有参加国家洪水保险计划，或资助申请者没有购买洪水保险，联邦政府对因洪水而发生损失的财产所有者不提供洪灾补助、无偿救济和灾区所得税减免等各种形式的直接援助。这对位于洪水风险区域的社区和社区内的居民无疑具有很大的强制性。这就促使具有洪水风险的社区和居民家庭纷纷参加国家洪水保险计划和购买国家洪水保险，成为国家洪水保险计划得以顺利推行的不可或缺的重要因素。[16]笔者认为，我国不可能对没参加灾害保险的群众坐视不管，但可以通过对参加灾害保险的客户实行一定政策倾斜，不但可以提高群众防灾减灾意识，而且不违背一方有难、八方支援的社会主义优越性原则。
(六)政府加强灾害防治的能力建设
通过国际比较，我们可以看到灾害保险的实施，离不开政府的积极参与和支持，因此，加强政府灾害防治能力的建设依然是发展灾害保险的必备条件。政府必须与保险业保持建设性伙伴关系，这种关系对于保证灾害保险的供给至关重要，因为保险业愿意提供灾害保险的前提是政府能够对灾害进行防治，并达到一定标准，使灾害风险在我国具有一定的可保性。比如，大江大河的综合治理、城市建筑标准的高要求、自然灾害预警机制和监测预报体系的建设等。
政府必须以灾害保险为目标加快综合灾害风险管理体系建设，把灾害保险的政策、法规和基本框架以法律的形式确定下来，同时界定灾害保险业务过程中利益相关方的权利和义务，确定不同利益主体之间的灾害风险分担机制。建立统一高效的综合灾害风险管理机构，协调各方面的关系、整合灾害风险管理所需的资源，建立起灾害保险的领导权威，间接地引导和组织商业保险公司开展灾害保险。积极推动灾害风险教育，努力建成政府、企业、第三方机构和个人紧密结合的全社会的灾害风险管理体系。[18]此外，如何培养一批和灾害保险相匹配的灾害保险从业者和管理者以及如何提高民众对灾害保险的意识，也是政府需要面对的一个重要课题。