中国土地沙漠化的逆转与生态治理政策的战略转变，本文主要内容关键词为：中国论文,生态论文,土地论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：P941.73 文献标识码：A 文章编号：1002—9753（2006）06—0053—07
我国是世界上土地沙漠化分布广、面积大、危害严重的国家之一。到目前为止，我国东起山东、辽宁，西至西藏、新疆，北起内蒙古，南至海南，沙漠化土地面积达到173.97×10[4]km[2]，占国土总面积的18.12％[1]，其分布范围包括30个省（自治区、直辖市）的889个县（旗、区）。其中，新疆、内蒙古、西藏、青海、甘肃、河北、陕西、宁夏8省（自治区）的沙漠化土地面积为167.5×10[4]km[2]，占全国沙漠化土地总面积的96.28％[1]，这表明，我国北方的土地沙漠化是防治的重点。
人类活动的不断加剧导致土地沙漠化的快速发展，不但使土地生产力严重衰退[2—3]，还造成沙尘暴的发生频率愈来愈高，对我国的经济发展构成严重障碍[4—6]。我国每年因土地沙漠化而造成的经济损失高达5.4×10[10]元，相当于西北5省区1996年财政收入的3倍[7]。导致当地居民的生存质量下降和生存空间缩小，加重贫困化程度，致使农户流亡他乡，迫使我国的人口分布重心、政治经济重心向东南移动[8]。由此可见，土地沙漠化的危害十分严重。
一、土地沙漠化逆转的背景
（一）重大生态治理政策的实施
20世纪90年代末，中央领导在陕北视察生态建设时看到了“退耕还林（草）、封山禁牧”对保护生态的作用，于是，在国家层面上确立并实施了以生态建设为主的林业发展战略，做出了实施天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程等六大林业重点工程的重大决策，启动了内陆河流域综合治理与试验示范项目、草原保护和建设工程以及水土保持项目等一批有关防沙治沙的工程项目。与国家的政策相配套，地方政府在省（市、区）层面上实施了“禁牧、移民搬迁、结构调整”等生态治理政策，形成了“国家投资、地方实施、农户参与”的治理模式。这些政策的实施范围涉及到全国97％以上的县（市、区、旗），其中，内蒙古自治区的退耕还林涉及到96个旗、县，累计完成退耕还林任务3.5×10[7]亩。自工程试点和全面启动以来，我国已累计完成造林面积2009.75×10[4]hm[2]，累计完成投资946.70×10[8]元[9]，年均治理沙化土地面积达1.92×10[6]hm[2]，为实现沙化土地整体逆转发挥了重要作用[1]。
（二）法律和政策体系的不断完善
2001年，全国人大审议通过了《防沙治沙法》，形成了以《防沙治沙法》为主要内容的法律和政策体系，标志着我国的防沙治沙工作步入了法制化轨道。在实施《防沙治沙法》的同时，相继颁布了《环境影响评价法》，修订并完善了《草原法》，制定并实施了《退耕还林条例》。为进一步制止农户对草原的破坏，国务院于2000年下发了《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》[1]。内蒙古、宁夏、甘肃等地根据本地的实际情况，于2002年相继制定了《退牧还草》、《禁牧》和《结构调整》等政策措施，频繁下发了《关于禁止开荒的通知》。一系列关于治理土地沙漠化的法律和政策措施的实施，有力地保障了防沙治沙的顺利进行。
（三）农户观念的转变
长期以来，我国沙漠化地区远离经济中心，交通闭塞，农户缺少致富信息。在谋求改善生活的内驱力作用下，宁夏、甘肃等地的农户不顾草原的承载力，在过度放牧的同时，还把挖药材、搂发菜作为脱贫致富的捷径[10]。然而，近5年来，政府在加强对沙漠化地区土地利用管理和监督的同时，尤其是禁止在草地上滥挖、滥采等行为的发生过程中，农户的生态意识发生了很大变化，认识到其过度经济活动导致了生态的巨大破坏，并对当地的脱贫致富带来严重的障碍，在当地政府的正确引导下，基本上杜绝了滥挖和滥采行为的发生。在宁夏盐池县的调查表明，所有的农户没有发生“三滥”行为，99％的农户的羊存栏量有了，不同程度的减少。
（四）气候条件的变化
在全球变暖的背景下，中国西北地区的气候发生了由暖干向暖湿转型[11]，1987—2003年的年平均气温比1961—1986年平均升高0.73℃，明显高于20世纪后期全国年平均增温幅度（0.35℃）的平均水平[12—13]。在气温上升的同时，降水量和冰川融水量普遍增加，西北地区西部夏季降水增加明显，西北地区东部秋季降水增加明显[14]。1987—2000年降水平均值与1961—1986年相比，新疆的北疆地区增加了22％，南疆增加了33％，天山增加了12％，祁连山区与河西走廊中西部以及青海的部分地区平均增加幅度在10％—20％[11]，冰雪融水呈现出增加的趋势。据研究[15—16]，20世纪90年代与80年代相比，宁夏盐池的降水量呈现出增加的特点，内蒙古四子王旗90年代年平均气温比1961—1990年平均值增加1.0℃，降水量增加了12.5mm。降水的增多使植被覆盖出现了增加的迹象[17]。
二、土地沙漠化逆转的动态变化
（一）时间变化
20世纪50年代以来，我国土地沙漠化的发展速度经历了由加速扩展到逐步遏制，呈现出“治理与破坏相持”的局面。就发展速度来看，20世纪50—70年代中期，土地沙漠化的发展速度为1560km[2]，1976—1988年提高到2100km[2][18]，而1994—1999年短短的5年内，则以3436km[2]／a的速度增长（表1），年均增长速度比1994年提升了近1000km[2]，同期土地沙漠化的面积增加了1.718×10[4]km[2]。但是，经过最近5年的治理，我国土地沙漠化发生了逆转的趋势，2004年与1999年相比，土地沙漠化面积减少了6416km[2]，年均减少1283km[2][1]。
（二）空间变化
与1999年相比，我国大部分省（区）的土地沙漠化呈现出缩小的态势。宁夏、吉林、陕西、河北、山西的沙漠化土地继续缩小，其中，宁夏、陕西的沙漠化土地由1999年的1.2×10[4]km[2]、1.46×10[4]km[2]减少至2004年的1.18×10[4]km[2]、1.43×10[4]km[2][1]；内蒙古、甘肃、辽宁、黑龙江等省（区）已由扩展转为缩小，其中，内蒙古、河北、甘肃的沙漠化土地面积由1999年的42.08×10[4]km[2]、2.5×10[4]km[2]、12.11×10[4]km[2]减少到2004年的41.59×10[4]km[2]、2.4×10[4]km[2]、12.03×10[4]km[2]，内蒙古、河北、甘肃、山西、宁夏和陕西。重点省（区）的土地沙漠化面积减少明显（图1），其中，内蒙古的沙漠化土地面积减少4882km[2]，占2004年沙漠化土地面积的1.17％[1]。而河北省沙漠化土地逆转比重最大，接近其沙漠化面积的4％（图2）。
图1 我国沙漠化重点省（区）沙漠化土地减少的现状
图2 我国沙漠化重点省（区）沙漠化土地逆转比例
（三）土地沙漠化逆转的主要区域
通过实施退牧还草、围栏封育、退耕还林（草）等生态治理政策，我国土地沙漠化快速蔓延的趋势在整体上得到遏制，呈现出三种逆转类型（表2），即好转—继续好转的区域、扩展—好转的区域和扩展剧烈—扩展趋缓的区域，如科尔沁沙地整体上得到逆转，毛乌素沙地的榆林、横山、定边、靖边和神木得到逆转[19—20]。但由于没有根本消除导致土地沙漠化的各种人为因素[10]，在部分地区仍不同程度存在过度利用地下水资源、滥牧、滥垦等行为，决定了这些地区的土地沙漠化会继续发展，如甘肃的民勤。
表2 我国沙漠化的现状与生态治理政策
类型 主要分布区实施的主要生态治理政策生态效果
逆转区 好转—继 科尔沁沙地、宁夏平原、毛乌素 退耕还林（草）、封沙育草、禁牧、 沙化面积逐渐减少，植被盖度增加
续好转的 沙地南缘等地区三北防护林四期工程、增加人工
区域造林、飞播造林
扩展—好 浑善达克沙地、河北坝上等地区 退耕还林（草）、飞播、造林种草、 沙化扩展趋势得到遏制，植被明显恢复，
转的区域围栏封育、划区轮牧、季节性休 生态状况明显改善
牧和禁牧、生态移民
扩展区 扩展剧烈 塔里木河下游、黑河下游等地区 应急输水、分水与节水、生态移 局部范围植被开始恢复，植被衰退、绿洲
—扩展趋民、封山育林育草 萎缩态势得到一定缓解
缓的区域
扩展—继 甘肃民勤绿洲、三江源头、黄河 退耕还林（草）、禁牧、拍卖荒山地下水位下降、天然植被枯死、沙漠不断
续扩展的 首曲等地区荒坡等逼近
区域
三、治理中存在的主要问题
（一）农户的利益保障
经过实施近5年大规模的生态治理，我国土地沙漠化蔓延的态势得到初步遏制。然而，农户在参与实施生态治理的过程中，不仅涉及到土地利用方式的变化，还有可能面临耕地面积减少的困境，也就不可避免地发生农户收益的减少。典型调查表明，在干旱少雨的西北地区，特别是在沙漠的边缘地带，在参与实施退耕还林的过程中，98％的农户难以承受高额的水费，如甘肃的民勤[21]；禁牧后，80％的牧民面对剧烈减少的羊群不知所措，如内蒙古的达茂旗；在宁夏的盐池，牧民为摆脱巡视人员的罚款，则改变白天放牧的习惯，赶着羊群“上夜班”。出现这种现象的主要原因是国家的生态补偿低于农户的预期收益，也就是说，某些地区生态的改善是以农户的经济损失为代价的。
（二）治理上的误区
当前，在沙漠化治理问题上不仅存在认识上的缺陷，在实施过程中还存在执行上的问题。一是，在治理沙漠化问题上，存在违背地域分异规律，盲目改变当地景观格局的现象。从世界范围来说，沙漠化主要分布在副热带高压下沉气流控制的纬度带——南北纬20°—30°，但我国受青藏高原隆起的影响，土地沙漠化的分布偏北，决定了荒漠景观必然是这些地区景观类型的典型代表[22]，因此，试图通过发展林业的方式代替原有的荒漠景观是不可能的，也是不科学的。二是在生态治理问题上，多数地方以行政区为单位进行治理，忽视当地的生态承载力。这就不可避免地出现该退耕的没有退耕，不该退耕的却因为有行政任务退耕了，如石羊河的中游地区[23]。三是为了突出生态效果，在树种的选择上不顾当地降水条件的限制，片面地选择乔木，更有甚者，把农户的基本农田作为退耕地，严重影响了农户退耕的积极性，如甘肃的民勤。
（三）“治沙英雄”的困境
实行家庭联产承包责任制以来，在沙漠边缘涌现出很多治沙英雄，如宁夏盐池县沙边子行政村的白春兰，陕西省靖边县金鸡沙村的牛玉琴。这些治沙英雄几乎把自己所有的收入全都投在了治沙上，如牛玉琴先后投入200多万元，白春兰在毛乌素沙漠东南缘种树5×10[4]棵，治理沙漠化土地3×10[3]亩。但治理沙漠化具有典型的投入多、收益少的特点，在很难得到政府贷款而政府又不允许伐树的情况下，治沙英雄难以承受树木的管理和看护费用，缺少“通电、通路、通水”的资金，面临严重的资金短缺，对未来的发展感到茫然。
（四）生态目标和经济目标的冲突
国家实施退耕还林（草）、退牧还草和京津风沙源治理等重大治理工程的根本目的是为了谋求我国生态环境的改善，这是国家的长期目标——生态目标，而农户从事农业生产是为了维持家庭的稳定性，满足家庭扩大再生产所必要的资金积累，这是农户的短期目标——经济目标。然而，在实施国家长期的生态目标的过程中不仅改变了农户的土地利用结构，还可能改变农户的经营方式，也有可能使农户的耕地面临着减少的局面，这就会使农户的收入受损。如果沙漠化地区的农户扩大农业生产，必然就不利于生态目标的实现，如果国家强化长期的生态目标，也就会不利于农户经济目标的实现。
四、生态治理政策的特点与缺陷
（一）重林轻草，造成“空中绿化”
当前，我国治理土地沙漠化主要是实施了大规模的退耕还林（草），在造林过程中没有充分考虑退耕还林与还草的适宜性，造成偏重乔木，轻视了灌木。种树虽然能够降低大气中的风速，但沙漠化地区的地表植被稀疏，地面粗糙度低，单纯的造林并不能从根本上限制风的移动。在这样的条件下，风对地面的侵蚀依然十分严重（图3）。
图3 内蒙古自治区商都县有风蚀沙地
（二）禁牧政策成效显著，但与饲草基地建设不配套
为遏制草场退化，禁牧是宁夏、内蒙古等地的牧区加快天然植被恢复、治理土地沙漠化的重要政策。由于执行了强制性的禁牧政策，使植被恢复取得了非凡的增长业绩，在宁夏回族自治区的盐池县基本上见不到沙丘，农户承包草地的沙漠化程度得到有效遏制[24]。定位监测表明[25—26]，2003年的植物种数略有增加，比上年平均增加4种。植被覆盖度高达65％—70％，比上年平均增加5％—10％左右。然而，禁牧之前，没有建设好饲草基地，农户面对突如其来的禁牧政策，不知所措，他们卖掉大部分羊，导致来年的经济收入下降。在宁夏盐池的调查表明[27]，92％的农户家庭经济收入减少了。
禁牧后，没有饲料来源的牧民为了维持生计，竟然冒犯禁牧政策，在没有草原警察巡视的情况下偷牧。如果被发现，第一次受到批评教育，如果再继续冒犯，将被处以5—50元的罚款。这些做法使他们在不同程度上反对禁牧政策，增加了禁牧政策的实施难度。
（三）国家投资为主体，但未充分调动大户治理的积极性
在长期的土地沙漠化治理过程中，我国基本形成了“国家投资、地方实施、农户参与”的治理模式，对治理土地沙漠化起到了积极的作用。此外，沙漠化地区涌现出的治沙英模，对治理土地沙漠化已经起到了带动作用和示范效应，具有一定经济实力的大户具有承包治沙的愿望。然而，由于缺少林木管护费和“通电、通路、通水”的资金，在得不到政府资助的情况下，治沙大户显得无能为力。
（四）补偿形式较为完备，但未按治理难度确定投资规模和补偿标准
2003年1月，国家实行了《退耕还林条例》，规定造林地的苗木补偿费为50元／亩，长江流域及其以南的退耕地粮食的补偿标准为150kg／亩，黄河流域及其以北的地区退耕地的粮食补偿标准为100kg／亩，退耕农户的生活补助费为20元／亩·a。《条例》还规定了粮食和生活费的补偿期限，即生态林补偿8年，经济林补偿5年[28]。从粮食的补偿标准来看，虽然考虑到了南北方耕作制度的差异，但没有考虑到地形、降水量、水源和交通等因素对治理投资需求的差异，也就是没有按治理难度确定投资规模和补偿标准。
（五）政策法律体系不断完善，但统一调配的水资源使用制度未得到有效实施
为了遏制土地沙漠化的蔓延，我国在实施《防沙治沙法》、《草原法》、《水法》和《退耕还林条例》的过程中，启动了内陆河流域治理规划。然而现行的《水法》在水资源管理上实行分级分部门的管理，导致地表水与地下水、流域的上下游缺乏有效的管理，给水资源的统一管理和水源的保护造成了严重的混乱，超采地下水、上游的经济用水挤占下游的生态用水的现象时有发生[24]。
五、生态治理政策的转变内容
（一）实施生态的“近自然”修复，由治理向治理与保护相结合的管理制度转变
治理土地沙漠化包括两个层次的含义，一是在半干旱地带的农牧交错区、波状沙质草原区和干旱地带绿洲边缘及内陆河下游地区实施退耕还林（草）、禁牧和移民等政策，使生态得到逐步恢复和改善。二是在上述三种类型区实施生态保护政策，保护好未受人类活动干扰的沙漠、草地，保护好原有的林木。但是，当前在实施土地沙漠化治理的过程中，主要进行的工作是实施大面积的退耕还林（草）和禁牧，重视了林草资源的建设，忽视了原有资源的保护，甚至在降水条件不允许发展林业的坡地上搞起了林业，没有把林木、草场的建设和保护结合起来，没有顾及林草生长的自然条件，盲目地改变了自然景观。因此，必须改变当前治理过程中重治理轻保护的问题，根据林草的生长条件，尊重地域分异规律，宜林则林，宜草则草[29]，实施“近自然”修复。同时，还应该从流域角度考虑生态的治理与保护问题，由退耕还林（草）政策向实施原有林木保护与退耕还林（草）政策相结合转变，由禁牧制度向划区轮牧制度转变，逐步建立起沙漠化治理与保护相结合的监管机制。
（二）改革治理政策，建立国家投资、社会参与、公司管理、农户投劳相结合的治理政策
我国土地沙漠化的治理模式基本上是政府投资苗木、围栏费用，地方政府根据上级主管部门的任务组织当地的农户实施退耕还林（草）和禁牧等生态治理政策。这种现实中执行的治理政策虽然能够基本保证国家沙漠化治理任务的完成，但是，国家对治理区验收后，谁来继续投资，谁来管理的问题提到了议事日程。为保障生态的有效恢复和可持续利用，应该改革治理政策。建议国家投资筹建生态治理有限责任公司，各企事业单位、工商界人士或者是农户可以根据资本的运行情况投资入股，公司组织农户实施沙漠化的治理，国家通过组织专家设立评估委员会，定期考核治理绩效，根据生态的改善程度决定下一个计划的投资额和本年度的绩效奖励，条件适宜的地区可以开发沙漠旅游，或根据本地区的优势开展农村工业化，根据经营状况和入股比重决定股东的分红。此外，对于从事沙漠化治理的农户或社会群体，国家不仅要明确林木的所有权，还要提供生态补偿，并提供必要的运行费用，确保实现治理效果的良性循环。这种从国家、社会和农户三个层面上实施沙漠化治理的政策，不仅能够为国家节省财力，还有利于农户的增收，减轻人口对土地的压力，可以保证土地沙漠化治理的效果。
（三）改革补偿标准，建立以立地条件为依据的生态补偿制度
实施土地沙漠化治理具有典型的社会公益性，受益的范围不仅包括沙漠化地区，还包括我国中东部地区。因此，国家给予了参与沙漠化治理的农户的补偿。但就同种类型的生态补偿政策而言，其补偿标准没有在地域上形成差异，这就不可避免地产生降水条件较好地区的农户在参与实施生态治理政策的过程中受益，而降水条件较少地区的农户受损的局面。对此，国家应该改变同一地区整齐划一的补偿标准，根据土地资源的立地条件合理确定补偿标准，维护好农户的经济利益不受损失。并且，根据土地的承包期延长退耕还林的补偿期限，保证农户的生产和生活不受影响，确保生态的正常恢复。
（四）配套相关产业，沙漠化治理应向产业化方向发展
从目前实施沙漠化治理的成效来看，退耕还林（草）和围栏封育等生态治理政策确实已经显现了巨大的生态效益，林草植被的覆盖度有了很大的提高，如额济纳旗草场围封保护3年后，生物量提高了3—5倍。虽然生态得到了改善，但没有把沙漠化的治理与农牧民的致富结合起来。对此，在改善生态的同时，应该配套后继产业的发展，立足生态建设成果的转化利用，加快培育和开发稳定增收致富的产业。一方面，配套相关的后续产业，加快沙棘等经济林资源的开发，开发沙棘饮料、沙棘醋、沙棘茶叶和沙棘油。还要大力发展木材加工业和饲料加工业，把沙柳等生态林平茬后的枝条进行木材加工或饲料加工。在伊金霍洛旗的考察表明，沙柳、柠条等资源的产业化开发，平均可以带来1500元／户的经济收益。总之，在改善生态的同时，要立足生态建设成果的转化利用，加快培育和开发稳定增收致富的产业，实现退耕还林后“稳得住、能致富、不反弹”，促进生态与经济的协调发展，走出一条生态改善、经济发展和农民增收的“三赢”之路。
（五）改革用水管理体制，建立统一调配的水资源使用制度
中国北方的沙漠化地区水资源十分短缺，水成为维系当地经济发展的命脉，水资源的数量、调配状况及利用方式是左右当地农业规模及其发展演变的最重要因素[30]。因此，中国政府应该加强流域的水资源管理，打破各自为政的流域管理体制，建立以水利部为核心的权威性流域分水机构。根据流域生态环境的现状实行全流域统一用水调配机制，优先考虑生态需水。合理确定水资源的价值，建议采用季节调配价格，杜绝用水许可范围内的超强度用水。改变农田大水漫灌的现状，采用先进的节水技术指导农业生产，对于从事生态节水型产业的发展，政府应提供必要的财力支持。实行上、中、下游用水量许可证制度。上游地区可以根据本地区水资源的供给形势和下游地区的用水紧急情况，向下游地区交易用水权[24]，以便实现水资源的合理调配。
收稿日期：2005—11—09 修回日期：2006—05—18
基金项目：国家自然科学基金项目（40501070）、中国科学院“西部之光”人才培养计划项目联合资助。
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