社会主义市场经济条件下科技创新的新型举国体制研究，本文主要内容关键词为：举国论文,条件下论文,社会主义市场经济论文,科技创新论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发挥举国体制的优势推动科技创新，是新中国成立以来重大科技活动组织实施的重要经验，也是社会主义市场经济条件下开展重大科技创新任务的有力保障。《国家“十二五”科学和技术发展规划》提出，加快建立和完善社会主义市场经济条件下政产学研用相结合的新型举国体制。《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》也明确要求，注重发挥新型举国体制在实施国家科技重大专项中的作用。本文就市场经济条件下新型举国体制的内涵、特点、制度框架等问题进行研究探讨。
1 举国体制概念：传统、泛化到现代
1.1 传统举国体制
举国体制一词最早被用来概括我国体育界的工作体系和运行机制，用于统一动员和调配全国资源来夺取比赛运动的好成绩[1]。举国体制也存在于国防建设、突发事件应急处理、重大工程建设等众多领域，如“两弹一星”、抗疟药物研制、载人航天工程等。
举国体制在科技领域也被世界各国广泛采用，如美国的曼哈顿计划、日本的第五代计算机研制等重大研发[2]。多国政府共同参与的国际大科学工程和计划也逐渐增多，如人类基因组计划、伽利略计划、国际空间站计划和ITER计划等。
1.2 举国体制的泛化
基于过去的成功，各界对举国体制存在着一种泛化的倾向，即认为“集中力量办大事”就能办成事，但举国体制有其特殊性、适应性和局限性。从本质上看，举国体制是一种为保证国家目标实现，由国家行政力量集中配置资源的组织制度安排，其特殊性在于资源组织的政府性，优势在于能将有限的资源快速向战略目标领域动员和集中。
这种特殊性也决定了其实施面临的局限性。在计划经济条件的资源配置中，政府处于资源配置的主导地位，在宏观和微观方面发挥调控资源配置的职能；在市场经济条件下的资源配置中，企业处于资源配置的主导地位。举国意味着权力的集中，而市场意味着权力的分散，两种方式对资源配置都有边界和限制条件。一方面，不能片面地理解举国体制是类似“计划”的方式，忽视市场在资源配置中的基础性作用[3]。另一方面，也要利用政府在资源配置方面的行政手段和政策设计，引导资源的优化配置。
1.3 新型举国体制
改革开放后，我国经济和科技管理体制、对外开放合作等方面都发生了变化，企业自身研发能力和参与公共研发活动的意识也明显提高[4]。在新的环境条件下，举国体制在科技重大专项、三峡工程建设、高速铁路科技创新等方面也取得了良好效果，在政府作用、项目管理和范围领域方面与计划经济条件下的举国体制也有所区别(见表1)。
(1)从行政配置资源为主到市场配置资源为主。在新型举国体制下，政府对资源的控制范围、手段和方式都与以往举国体制有所不同。首先，新型举国体制下政府更多地在“市场失灵”的领域替代市场实现对资源的有效配置。第二，在资源配置手段方面，企业是科技项目的参与主体，政府与之不具有行政隶属关系，委托代理关系依靠契约或协议的实现。第三，在参与方式方面，政府主要发挥引导协调作用，通过发起项目和制定政策引导创新资源向目标方向集中。第四，在国际合作方面，政府需要制定与国际惯例相协调的科技创新政策[5]，吸引国际创新资源参与重大科技创新活动。
(2)从产品导向到商品导向。新型举国体制支持项目的性质也有所变化。第一，在目标导向上，以往举国体制的目标具有政治导向，通常是带有国家目标的政治任务，政府也是项目产出的唯一用户，而新型举国体制的目标具有市场导向，注重项目的技术前景和市场价值，产出也将面对众多市场用户。第二，在项目经济收益方面，以往举国体制的产品不直接面向市场，但新型举国体制则紧密结合经济社会发展的重大需求，不仅为参与单位带来经济收益，而且通过提高经济效益和促进新兴产业发展，创造了巨大的社会经济效益。
(3)从注重目标实现到注重制度设计。两种举国体制在组织运行方面包括以下不同：第一，在资金来源上，新型举国体制较以往举国体制具有更多渠道，除了政府财政投入外，还引导社会资金共同参与。第二，运行机制上，新型举国体制引入了市场机制，例如通过严格的招投标制度，遴选项目承担单位。第三，与以往举国体制项目的一次性不同，新型举国体制不断引入项目管理的方法，形成了常态化的管理系统和制度体系，例如重大科技专项形成了由管理规定、资金管理办法、知识产权管理规定、验收管理办法等一系列管理制度构成的管理体系。
2 举国体制的案例比较
国家科技重大专项与国外组织实施重大科技计划具有相似性，可从项目决策、项目责任、研发组织、利益分配、预算与成本控制、进入与退出等方面进行比较分析(见表2)。
第一，项目决策，具有跨部门、跨领域的协调机制，能够从技术先进性、经济效益、运营管理等角度进行全方位、多层次的评估[6]。例如ITER计划对选址、费用、采购责任等方面进行了多轮谈判。
第二，项目责任方面，重大专项以相关部门牵头负责为主，部分领域成立了新的企业，由其对技术和产品进行集成。国外的重大项目往往成立具有独立法人资格的实体机构，由承担项目的运行管理责任，实现项目目标。
第三，研发组织方面，重大专项以课题、项目为基本单位，以国内研发机构为主组织研究机构进行研发。ITER等计划以工程目标为导向的研发分包体系，通过采购包的方式采取认购、委托和招标等多种形式向全球采购[7]。
第四，利益分配方面，重大专项承担单位对项目(课题)形成的知识产权，有向国内其他单位有偿或无偿许可实施的义务，各类成果遵照国家成果转化等管理规定。伽利略等计划管理机构通过特许经营的方式获得收益，企业则可以通过投资项目等方式，在项目商业化后获得市场竞争的优势[8]。
第五，预算与成本控制方面，重大专项组织承担单位财务部门会同科技管理部门编制总预算和年度预算，预算一般不予调整。ITER成员国代表大会就像股份公司的股东大会一样，听取和审议总干事年度工作报告，以及未来的工作安排和预算。
第六，在绩效评价方面，重大专项、美国先进技术发展计划(ATP)等在实施期间都定期组织实施情况的评估，除技术指标外，也关注技术成果商业化的比例和经济社会效益。
第七，在进入与退出方面，重大专项以项目立项、验收等为进入与退出的主要方式，ITER计划等在合作研发基础上也采取了股权管理的方式。
第八，政策激励方面，各行业、各地方从税收减免、配套资金等方面进行了研发和产业化的支持，国外新能源汽车、屋顶光伏等计划通过降低行政壁垒、扩大新产品示范等方式，营造更加成熟的商业环境。
3 构建新型举国体制的组织制度
对于采取举国体制组织实施的重大科技任务，建议以现有科技创新政策为基础，在项目决策、责任、研发组织、利益分配等方面建立形成对应的管理机制，更充分体现举国体制的特点和优势。
3.1 项目决策机制：基于技术成熟度、经济效益等开展综合论证
重大任务的提出，需要集成科技、产业、财政、投资、社会发展等各个领域的需求。重大科技任务要符合国家战略需求，总体目标明确具体，有较好的前期研究基础和发展前景，有望在明确的时间范围内取得重大突破和显著成效。论证重大任务，需要基于明确的成果产出，对国内外技术发展趋势与竞争态势，专利、技术标准的布局，不同技术路线的优劣，技术经济性进行具体分析和判断。
3.2 项目责任机制：结合法人责任制等措施，建立项目经理制度
依托国家科技计划管理的法人责任制经验，对于重大项目分解形成的一级任务，面向全球招募不同的项目经理人。对项目经理人赋予更大权限的经费监督管理权，由项目经理人决定下一级任务的分解，实行质量、安全、进度、成本管理，负责过程管理中的组织、协调、服务和监督作用。项目经理人就本任务包对重大项目负最终责任。
3.3 研发组织机制：体现以技术系统为基础的分工
通过实施方案集成凝练重大技术系统。项目应遴选具有全局性带动性的核心关键技术，力争重点突破。凝练形成明确具体的重大产品(工程)，或关键共性技术的突破及集成应用示范，选择适于以重大项目和重大工程的方式组织实施的重大战略任务。
明确关键、可量化的指标，形成易于分工的指标体系。对突破关键技术所具备的基础条件、已完成的相关研究及成果水平等进行系统总结，凝练提出需突破的关键技术、技术难点，明确产业化的解决途径。任务分解制定配套的任务目标分解图，明确任务间的关联度和在创新链上的分布。
3.4 利益分配机制：基于股权结构实现利益分享
运用市场化的运作方式，建立企业直接投资渠道，由企业以股份投入的方式参与基础设施建设、重大部件生产；鼓励采取包括科技成果作价入股在内的多种股权激励方式，鼓励采取多元化投资方式吸引社会资金共同投资，投资企业通过后期的运营权限获得商业收益。
推进以股权为基础的财政投入方式。依托科技型中小企业创业投资引导基金阶段参股的经验，在重大项目实施过程中利用股权纽带引导创投机构为中小微企业提供融资和增值服务。
3.5 预算与成本控制机制：完善科技预算制度，实施成本为中心的过程控制
完善形成更适合举国体制的科技预算管理制度。重大任务确定后，需制定对应的、实施时间明确的专项规划(计划)报人大审批。对于审批通过的专项规划(计划)，财政部门设立专项经费渠道，纳入年度财政预算实施至专项结束。
通过工程化的管理进行成本控制。在工程化的任务分解基础上，将成本管理纳入考核因素。各级项目经理对科技活动本身、项目实施规模及其所耗资源数量、项目活动所耗资源价格等不确定性进行分析和管理。在保证进度和质量的前提下，采取组织措施、经济措施、技术措施等把成本控制在计划范围内，并寻求最大程度的成本节约。
3.6 绩效评价机制：进行从研发到市场效益的全周期绩效评价
对面向市场应用的重大科技任务实行全周期的绩效评价，形成从研发、产业化到市场效益的闭环监测评价系统。在项目过程管理和评估基础上，依托科技项目标准化评价和重大成果产出导向的科技评价试点，以第三方评估机构为主体，吸收科技、经济等各领域参与，形成分阶段的重大任务评价制度。对于实施期间有社会经济效益的任务，以综合评价结果调整和确定未来下一步支持方向和投入力度。对于实施期间难以产生经济社会效益的重点任务，在完成后一定期限内开展跟踪评价。
3.7 进入与退出机制：探索以商业合同为基础的采购制度
明确企业、研究机构参与重大任务的准入条件，除了通过项目申请等科技管理渠道外，建议考虑以商业合作的方式，由项目经理对成熟的技术或产品进行商业采购。对于参与研发或投资的企业，其权责、任务、功能要具备清晰的规定。对于未履行合约的任务承担单位，按商业违约追究其经济和法律责任。
3.8 政策激励机制：进行一体化政策设计，提供明确的市场信号
对于采取举国体制实施的重大项目，需要在已有创新政策基础上，从供给、需求、税收、奖励等方面进行系统的政策设计，从基础设施、商业模式、技术标准等方面协调推进，降低新兴技术和产品进入市场的门槛，缩短从技术成果、产品到商品的生命周期，形成对企业、用户的明确市场信号和市场预期。
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