试析我国教育投资存在的问题及原因[＊]，本文主要内容关键词为：原因论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于人力资源的素质对经济发展的关系极大并且教育投资是形成和积累人力资本的主体和核心。因此，在科学技术进步推动着产业结构、技术结构、管理结构等不断发展变化，世界范围科技竞争和经济竞争日益激烈的情况下，增加教育投资，发展教育事业，培养和开发经济和社会发展所需要的各类人才，越来越成为世界各国普遍关注的问题。面对教育发展的世界潮流，实事求是地分析了我国教育投资的状况，并找出存在的问题以及存在这些问题的原因，无疑对我国的教育和经济发展是十分有意义的。
一、我国教育投资存在的主要问题
如上所述，有关统计资料表明，我国教育投资虽然总的趋势与国际教育投资的趋势是基本一致的，但存在的问题也比较多，这主要表现在：
1.投资波动较大。第一个五年计划时期和党的十一届三中全会后的1979—1987年教育投资同国民经济的发展比较协调，1958—1978年的20年间教育投资的绝对量和相对量，同教育事业和国民经济发展的关系严重失调。这一时期，既有教育投资不足影响教育事业发展的问题，也有教育超出国力可能，盲目大发展影响教育事业的正常发展问题。特别是“文革”时期，教育事业遭到严重摧残，教育投资更不成比例。值得注意的是，近几年教育投资虽然有了大幅度的增加，但仍不能适应教育事业发展的需要。出现这种情况的主要原因：一是过去特别是“文革”期间欠帐较多，增加的投资具有“还帐”性质；二是增加的教育投资有相当一部分用于政策性开支，这种状况在中小学更为突出。据调查，有的地区属于政策性措施和制度变动等增加的开支占增加普教经费的85%；三是人员超编过多，增加了“人头费”的开支；四是“通货膨胀”，教学用品涨价，使得教育经费贬值。
2.教育投资与教育事业发展不适应。从我国教育投资的实践看，较多的时期存在着教育投资过少，与教育事业发展所需要的人力、财力、物力严重失衡等问题。比较突出的是1958年后，在“左”的思想指导下，教育同国民经济一样盲目发展，1960年与1958年相比，高校在校生增长45.8%，中专在校生增长50.8%，中学在校生增长20.4%，小学在校生增长8.6%。而教育投资不但没有增加，反而减少。1958年比1957年下降6%。其中，教育事业费下降2.3%，基建费下降26.2%。而同期社会总产值、国民收入、财政收入、基建总投资增长33.1%、23.1%、34.6%、87.7%。1961年比1960年，教育投资下降24%，1962年比1961年下降15.5%。其结果导致教育事业全面萎缩，教育质量下降。1962年同1960年相比，高校在校生减少13.2万人，中专在校生减少168.1万人，中学在校生减少273.2万人，农业职中在校生减少203.5万人，小学在校生减少245.5万人。[1]
近些年来，在人力资本理论和国际对人才竞争的影响下，我国各级党委和政府对教育投资的重要性高度重视，并想方设法加大了投入，但直到目前为止，教育经费短缺，仍是我国教育改革和发展面临的首要问题。根据国家教委主任朱开轩1993年底所说：由于教育经费短缺使得75%的中学和90%的小学未能按教学要求配齐仪器设备，1500多万平方米的危房未能修缮；同样是由于教育经费短缺，使得教育系统教职工平均工资在全国12个行业中长期徘徊在第10位左右，1992年全国职工工资2930元，教育系统为2731元，低于全国平均水平6.5个百分点。更为严重的是，还是因为经费短缺，到1993年9月底为止，全国拖欠中小学教职工工资最高曾达14亿元。[2]上述事实表明，教育费短缺的现状，“不仅不能适应加快改革开放和现代化建设对人才的需要，而且也难以满足现有教育事业发展的基本需要。”[3]
3.投资总体水平低。仅以80年代中期为例，80年代中期，我国政府支出的教育投资在GNP中的比例是低于国际平均水平的，这表现在两方面：
(1)低于80年代中期的国际平均水平。根据联合国教科文组织的统计资料，1985年教育投资占GNP的比例，世界平均为5.7%，发达国家为6.1%，发展中国家为4.0%，而我国为2.94—3.12%。如表。
世界教育投资在国民生产总值中的平均比重（%）
1960 1965 1970 1975 1980 1981 1985
世界平均 3.64.8
5.4
5.7
5.7
5.7
5.7
发达国家 3.75.1
5.7
6.0
6.1
6.1
6.1
发展中国家2.32.8
3.3
3.9
4.0
4.1
4.0
注：教育投资为政府支出数，包括教育经常费和教育基建费。
(2)低于相同人均GNP条件下的国际平均水平。据一项教育投资水平国际比较的研究报告：世界上人均GNP为310美元的国家，教育投资占GNP比例的国际平均水平约为3.31%[4]。据世界银行的估算，1985年我国人均GNP为310美元，而同年我国教育投资占GNP的比例为2.94—3.12%。
4.投资差异大。这种差异主要是指地区间和城乡间的差异。
以北京和贵州两地之间的比较为例，1988年北京普通中学预算内生均经费414.01元，贵州仅为141.58元，两者之比值为2.92；1989年对应数据为582.05元和144.09元，比值为4.14，差距进一步扩大。两地之间小学生均经费的比较也反映了同样的问题：1988年为217.82元和57.88元，比值为3.76；1989年为243.03元和64.50元，比值为3.81；1990年为289.65元和74.70元，比值为3.87。[5]在全国水平上，按收入水平作地区分类所进行的比较分析显示出更为为令人不安的差距扩大趋势。[6]见表：
全国小学预算内生均事业费分地区差距比较(1988—1990)
在城乡差距方面，根据一项在全国范围内对374个县教育财政所做出的抽样调查，我国农村小学预算内生均事业费为82.84元，比全国城乡105元平均水平低20%左右；生均公用经费为9.21元；比全国城乡平均水平14.93元低40%左右，有113个县小学预算内生均事业费低于60元，占抽样县总数的30.20%，其中低于50元的有70个县，占抽样县总数的18.7%，更有低于20元的30个县，占抽样县总数的8.02%。[7]
二、存在问题的主要原因
我国教育投资存在上述问题的主要原因，除了前面已提到的外，作者认为主要有如下几点：
1.经济因素：
(1)人口影响。人多是我国的最大难题，也是我国教育发展和教育投资最伤脑筋的问题。由于教育劳动的对象和成果是人不是物，教育投资是用于培养和提高劳动力的投资，人口的数量、增长速度、人口的年龄构成和文化程度构成以及分布密度决定着教育投资的需要量。就我国来说，人口对教育和教育投资的影响有三大特点：其一，人口基数大，在较长时间内人口自然增长率较高，决定了受教育者数量大，所需投资量多。其二，人口年龄构成轻，文化程度构成低，决定了我国适龄教育人口数量大，在学校教育金字塔结构中，塔基部分规模十分庞大，所需教育投资量，尤其是普通教育投资量相当大。1982年全国人口普查结果，10亿人口中，文盲、半文盲2.3亿，其中，在12岁以上的人口中，文盲、半文盲占近32%，15岁以上的人口中文盲、半文盲更高达34.5%。中国的文盲、半文盲相当于同期美国的总人口，4倍于英国的人口总数。其三，人口分布在城乡和地区之间极不平衡。这使我国农村和西北、西南等地区受教育者人均教育费用较多，我国要普及九年制义务教育，任务十分艰巨，普及任务将会集中在“老（解放区）、少（少数民族地区）、山（山区）、边（边疆地区）、穷（穷困地区），所需教育投资量相对来说是较多的。
(2)经济实力：教育投资的多少，教育投资在国民经济中应占有多大比重，不是由人们的主观愿望决定的，最终是由社会经济发展水平决定的，社会经济发展水平决定着教育投资的需要量，也决定教育投资的可能量。从总的来看，我国社会经济发展无论是规模还是增长速度都是比较快的，但总体水平不高，直到1991年人均GNP只有400多美元，位居世界的后列[8]。我国经济水平的现状，决定了国家不可能不顾人民的生存和其他方面的发展，超负荷地拿出很多钱来投资于教育。只能从我国的实际出发，根据我国经济和社会发展的战略目标和增长率所决定的受教育者的数量、结构和我国人力、物力、财力的可能，兼顾需要和可能确定教育投资在国民经济中的合理比例。这是我国教育投资总体水平低的决定性因素。
2.主观因素
(1)宏观投资决策。虽然如上所述，最终决定教育投资比例的是社会经济发展水平，但是，人的主观因素，尤其是宏观投资决策对教育投资的影响也是非常大的。世界上无论是计划经济国家，还是市场经济国家，就教育投资的主体部分——国家拨款而言，都是通过政府预算安排的。因此，各级政府的决策者们对教育与经济关系的认识，对教育在经济增长中的作用和评价，对开发人力资源的极端重要性的理解直接关系到对教育投资如何安排、安排多少。我国在一个相当长的时期内，教育投资较少，在财政支出中的比例较低，这固然是我国经济发展水平低决定的，但同决策者们轻视知识、轻视人才和科学技术也不无关系。不然，为什么拖欠教师的工资可以一拖再拖，甚至数年，而建造楼堂、馆所，一栋数栋，甚至还能“上星级”呢？
(2)需求过度膨胀。长期以来，人们对教育经费问题的研究侧重于投资供给因素的分析，对需求因素的分析不怎么重视，事实上，产生短缺的原因，除了供给不足外，教育需求的过度膨胀是最主要的。这主要表现在：其一，是个人的教育需求膨胀。造成个人需求膨胀的原因主要有四点：一是教育成为就业的主要途径。由于人口众多和集中的就业管理制度，使我国的就业问题异常突出。特别是缺乏家庭背景的子女就业，成了家庭最主要的责任。在国家“包分配”的教育制度下，人们自然要选择读书作为就业的途径。而且，教育程度越高，所分配的工作越理想，所以，人们不但要获得教育，而且是要尽可能获得高等教育。在这种情况下，个人的教育需求，自然表现为扩张。二是教育成为提高收益的途径。由于工资与学历、职称、职务挂钩，追求高学历、高职称、高职务自然成了改善经济状况和提高政治、经济地位的一条重要途径。为了获得好的工作和广阔的晋升前景，从而获得更高的经济效益，不仅适龄受教育者自身存在着高层次的教育需求扩张，在职就业人员也存在着这种扩张冲动。干部教育和职工教育中单独追求文凭就是这种现象的具体表现。这种文凭教育的直接后果是对正规教育的冲击，这不仅使得教育结构紊乱，人才需求与供给结构失衡，而且造成教育的需求膨胀，使得投资短缺更加突出。因为，满足上述追求学历和文凭为目的“再教育”，教育单位总是要加入人员编制和相应设施的建设，从而增加对教育投资的需求。三是教育成为实现自我目标的途径。严格集中的管理和种种不合理的地方土政策，使得职业选择和人才流动困难。我国农村人口要想进入城市取得工作，或是有工作的人要改变工作环境或取得更广阔的晋升机会，或是要解决夫妻两地分居，选择接受高层次教育成为主要途径。为了实现自我目标，人们就不得不追求高层次教育，从某种角度上看，这虽然是好事，但不能超过国家的承受能力，这种对教育需求的过度膨胀，容易导致需求与投入的差距越来越大，结果使投资短缺愈加剧烈。四是免费教育。长期以来，由于人们把教育当作一种非生产性消费领域的福利行为，无形之中对个人教育的需求膨胀起了推波助澜作用。在我国，甚至多数发展中国家有许多因素导致受教育的私人收益大大地高于私人成本，从而刺激了公众对教育的无限需求。如图(1)：
表示私人收益与成本和完成的教育年限之间的关系，从图中可知，当一个学生完成越来越多的教育年限时，他的预期私人收益将比他支付的教育成本以更高的比例增长。这一方面是因为一个人受的教育越多，他未来挣得的报酬就越高。另一方面，长期以来由于基础教育乃至高等教育实行免费或近似于免费就学，因此，个人的教育支出并不随教育年限的增加而增加多少。这样，对于一个家庭来说，让孩子尽可能多地受教育是最优的选择，这必然刺激个人需求的无限膨胀。
其二，是企业和事业部门的需求扩张，企业和事业单位是教育产品的主要接受者，而企业和事业单位对教育产品的需求同样是以数量膨胀为特征的。就企业单位来说，为了提高竞争力和获得更多的利润就必须引进技术和人才，在统招统分的招生分配制度下，人才对企业来说是无本之利，企业自然是希望所得到的高层次教育产品越多越好，这必然导致企业膨胀需求。当然，由于制度不完善和其它因素影响会出现某种程度的有效需求不足，但这是一种虚假的暂时现象。我国劳动者的普遍素质低和企业生产技术水平不高就是最好的证明。事业单位虽不是处于纯粹经济利益考虑，但由于普遍的攀比和炫耀心理，各事业单位也是竞相获取高层次教育产品。企业和事业单位对教育产品的需求扩张，造成个人需求的冲动进一步膨胀。因为这是社会的需求膨胀与个人需求扩张相吻合的结果。造成个人教育需求的满足不存在约束条件。对个人来说，接受教育是免费的，而接受教育后的需求满足是有保障的，不仅如此，这种扩张也是诱发教育投资需求扩张的直接动因。因为，他们是教育产品的主要需求者，而其行为特征依然是需求的数量冲动和扩张。其三，是教育部门自身的数量冲动与投资扩张。教育部门一般不存在自有资金投入，而他们总是处于投资需求者的身份，在现行管理体制下，教育投资分配的主要依据是学校规模。因此，无论是学校还是基层教育主管部门，为了获得更多的投资，总是巴不得自己的规模越大越好。因而，想方设法，四处找路子，拉关系，增补计划，扩大规模。其直接后果，一方面导致学校规模盲目扩大，另一方面使教育经费短缺强度进一步加剧。
3.管理因素
(1)投入保障机制不健全。要保障教育事业优先发展，关键是确保教育投入。而在现行体制下，教育经费预算等级（类、款、项、目）较低，属于款级，基建属于目级，教育的事权属于教育部门，教育的财权属于财政与计划部门，教育的事权与财权分离，由此，造成弊端较多。第一，教育经费预算数量相对弹性大，缺乏透明度。政府和人代会在审议国家预算和决算时，一般只审议到预算的类级，从而政府和人代会以及社会公众不能充分了解教育经费决算数量，同样，教育部门对教育经费的预算、预算执行和决算也不能掌握，只能靠财政部门的反馈。第二，教育发展和政府对教育拨款脱节。按职能分工，教育发展计划由教育部门编制，最后纳入同级经济和社会发展计划，教育经费预算由财政与计划部门编制，最后纳入国家财政预算。二者依据不同的信息，按照不同的原则进行编制，必然导致教育经费的需求与供给不平衡，历史上出现问题大多是教育发展对教育经费的需求超过教育经费的供给。第三，“管事的没有权，有权的不管事”造成教育资源浪费。众所周知，财力与财权是事权的物质基础，教育部门无财权或财权范围小，也就难以有效行使事权。这在当前高等教育改革中尤为突出，在计划经济下形成的部门办学和条块分割，导致高校专业设置重复过多，平均规模偏小，造成资源利用率低。在市场经济体制下有必要进行调整，但教育部门难以实施，这既是高等学校条块分割的管理体制所致，也与高教事权与财权分离紧密相关。
(2)资源配置不当，利用效率低。首先是配置不当。这主要表现在：第一，从普教和高教投资比重看，高教投资比重偏高，不仅高于发展中国家，而且高于发达国家。虽然，高教和普教都存在投资不足，但从已有投资的分配来说，高教所占比重偏高，普教尤其是初等教育投资比重过小。见表(1)和表(2)。
表(1) 我国的教育投资结构 （%）
年份 全部教育投资 教育事业费 教育基建投资
高教普教 高教普教 高教普教
1957 25.474.6 21.578.5 50.249.8
1965 22.877.2 21.678.4 33.466.6
1975 15.984.0 14.885.1 31.168.9
1980 25.974.1 20.479.6 64.135.9
1982 25.974.1 20.679.4 64.135.9
“六五”时期 27.77
72.2321.59
78.4161.83
38.17
资料来源：根据《中国教育成就》数字计算。
表(2)我国教育事业费中普教、高教所占比重与部分国家比较
国别 年度 普教、高教所占比重（%）
合计 普教 高教
中国1983 100.0 78.51 21.94
1984 100.0 77.92 22.08
日本1982 100.0 89.5 10.5
英国1982 100.0 78.0 22.0
西德1982 100.0 85.2 14.8
法国1980 100.0 86.6 13.4
墨西哥 1983 100.0 71.2 28.8
泰国1983 100.0 86.2 13.8
资料来源：①中国数字根据有关数字计算。
②外国数字来源于联合国教科文组织1985年《统计年鉴》。
第二，从教育基建投资比重看，高教基建投资所占的比重比高教总投资所占比重更高，前者为3—5左右，后者达1—4以上。虽然一般来说，高教基建投资比重应更大些，因其所需设备资产比普教要多，但普教也必须有起码的物质技术条件。第三，就各级受教育者人均教育投资看，差距比值过大。不仅高于发达国家，而且高于发展中国家。培养一个大学生的投资，相当于培养一个中学生和小学生的投资倍数。80年代初期，日本分别为1.26倍和1.38倍，法国为1.5倍和2.7倍，巴西为6.7倍和7.6倍，墨西哥为10.4倍和13倍。而我国则高达20倍和57倍左右。见表
我国在校生人均教育事业费与部分国家比较 单位：美元
小、中、大生均教育经费的比例
年份小学中等学校高等学校
（以小学生为1）
中 国 198416.6 46.4
960.6
1∶2.79∶59.87
日 本 1982 1326.41
1456.95 1832.53 1∶1.1∶1.38
英 国 1982
999.63
1935.75 6251.75 1∶1.94∶6.25
西 德 1982
925.84
3457.29 2872.72 1∶3.73∶3.1
法 国 1980 1449.18
2583.71 3874.33 1∶1.78∶2.67
泰 国 1983
101.28117.49 119.0
1∶1.16∶1.11
墨西哥 198370.22 89.69 930.18 1∶1.29∶13.39
巴 西 1983
116.91132.94 890.68 1∶1.14∶7.62
第四，就教育投资使用构成看，在教育事业费中，人员比重偏高，公用经费比重偏低。特别是近些年，由于多次提工资、离退休人员增加、各种政策性补贴、津贴等增多等等，使人员经费占的比重更大。而公用经费占的比重越来越少，许多学校，尤其是农村中小学，除了发教职工工资外，所剩无几，严重影响了教学活动的正常进行和教育质量的提高。第五，就横向教育投资结构看，前些年，中等教育投资中，职业技术教育投资比重过小，高等教育投资中部分专业如：财经、政法、农牧、历史、地理等投资比重过小，这样一方面造成人才短缺，有限的资源用不到刀刃上，另一方面又盲目造成人才积压浪费，使有限的资源白白消耗掉了，使本来就不足的教育资源雪上加霜，需求矛盾更加突出。
其次是利用效率低。我国教育资源利用效率低的问题比比皆是，到处可见。这里仅以80年代末教师负担为例足可以说明问题。80年代末，我国高等学校每个教师负担5.20个学生，而原东西德合计负担8.82个，日本9.84个，英国12.2个，美国19个，意大利24个。在发展中国家中，我们更算负担过少。如印度为14.76个，土耳其为21.25个，泰国为26.52个，菲律宾为27.7个，韩国为43.60个，就是原苏联也有12.94个。显然，我国大学教师负担学生的比例过低。至于中等学校教师负担学生人数与国际比较，也属于中等偏低。我国中等学校每名教师负担14.76个学生，日、英、韩、印度等都比我们多，各小学教师负担学生人数，我国为22.32人，属于中等状态。除发达国家比我们低外，发展中国家都比我们高。这是横向比较[9]。从发展趋势看，1952年我国高等学校每名教师负担7.1人，1992年减少到5.63人，中等学校1952年为24.2人，1992年减少到14.77人，小学1952年为35.6人，1992年减少到22.08人。如果从学校非教学人员占教职工总数的比例看，情况就更严重了。1992年这些人员在我国高等学校中占31%，在中等学校中占36.57%，这在世界其他国家实属少见[10]。值得注意的是，各级各类学校仍嫌“人手太少”。从现代教育发展趋势看，办学必须讲究效率和效益，凭我国现有师资，如果充分利用，几乎所有的大学和中专都可招收更多的学生。
[＊] 收稿日期：1995—10—28
注释：
[1]见王善迈《教育经济学概论》北京师范大学出版社，1989年第155页
[2]朱开轩在第八届全国人民代表大会第四次常委会上所作的《关于教育工作的报告》
[3]见《中国教育改革和发展纲要》
[4]《高等教育学报》，1986年第1期
[5]见《中国地方教育经费年度发展报告——1989》
[6][7]见《中国教育经费年度发展报告——1991》
[8]见《教育研究》1995年，第2期
[9]数据按《中国统计年鉴》(1993)》第926页资料算出
[10]《中国统计算鉴(1993)》第709—711页资料推算出