预防和治理公贿的对策研究，本文主要内容关键词为：对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓“公贿”，即“公款集体行贿”或“法人公款行贿”，是指国有企业、集体企业、党政机关、事业单位、社会团体等，为了本地区、本部门、本单位的利益，由“集体”决定或以“集体”和“单位”的名义，向国家工作人员、集体经济组织工作人员或其他从事公务的人员进行贿赂的行为。这种行为在经济、政治、社会等方面危害甚深。经济方面的危害是破坏了社会资源按照市场经济自身发展规律的要求和政府宏观调控的原则而进行的合理、科学的配置，损害了国家和社会的整体利益；造成国家和集体财富的大量流失，从整体上瓦解公有经济；引发其他经济犯罪活动，扰乱社会经济秩序。政治方面的危害是严重腐蚀大批党员干部；败坏党和政府的形象和权威；影响党的路线、方针、政策的有效贯彻和国家法律、政令的有效执行，任其泛滥下去必将导致社会政治体系和政治基础的瓦解。社会方面的危害是败坏社会风气，污染人们思想，导致信任危机和价值危机。因此，必须积极预防，坚决治理公贿问题。
那么，怎样预防和治理公贿问题呢？
（一）端正思想，提高认识，克服对公贿问题的糊涂认识和错误观念
解决公贿问题，首先和首要的是端正各级领导干部的思想，提高他们的认识，克服他们对公贿问题的一些糊涂认识和错误观念。
1.要从党和国家整体利益的高度认识公贿的危害性。
公贿行为所以在我国滋生蔓延，与一些领导干部的糊涂认识和错误观念有直接关系。一些人认为公贿“有益无害”。所以会产生这样的认识，是因为他们错误地认为在市场经济条件下，贿赂是经济发展不可缺少的“润滑剂”，没有这个“润滑剂”，经济就不能发展；或者是从局部的、本位的利益出发，认为公贿确实给本地区、本部门带来了“好处”，从而狭隘地认为公贿“有益无害”。
上述认识显然是错误的。其一，上述认识只是从局部的、本位的利益出发，而不是从国家整体的、全局的利益出发来认识这个问题。如果只是从局部的、本位的利益出发，公款贿赂无疑能够暂时给本地区、本部门带来“益处”，但是这种局部的“受益”却是以整体的利益受损害为代价的。
其二，上述认识只是从经济角度，而没有从政治、思想道德、文化角度来认识公贿问题。公贿行为所造成的危害决不仅仅是经济方面的，更重要的是对国家政权、人们的思想道德、社会风气等方面造成的危害。如果听任公贿发展蔓延，不仅最终将阻碍经济的快速、健康发展，而且将造成信任危机、价值危机和政权危机。但遗憾的是，许多领导同志不仅没有认识到公贿的经济危害，更没有深刻认识到公贿的政治危害。
鉴于此，各级领导干部必须从党和国家整体利益的高度，从政权巩固的高度来认识公贿的危害性。
2.要充分认识到公贿是一种犯罪行为。
公款行贿是一种贿赂犯罪行为。但是一些领导干部由于对“公有”概念的错误理解，认为公贿是为“公家”谋利益，而“为公谋利没有错”、“为公行贿不为罪”。在这些领导干部看来，只要是为“公家”谋利益，为“公家”干事，不管干什么事，怎么干，都不犯法，都不是犯罪。这显然是错误的。
公款行贿所以是一种犯罪行为，关键不在于这种行为所谋取的是什么性质的利益，而在于这种行为侵害的是国家公职人员及其他依法从事公务的工作人员职务行为的不可收买性和国家机关的正常管理活动及社会主义经济秩序。
其次，公贿行为在主观上表现为“直接故意”。即公贿行为人（首先是公有制单位的主管人员）明知自己的行为是为了收买国家的公职人员或者其他依法从事公务的工作人员以便通过他们的职务行为为自己谋取利益，但仍然明知故犯，从而在主观上表现为直接故意。
最后，从公贿罪与受贿罪的对应关系来看，受贿罪侵害的客体是国家公职人员职务行为的廉洁性，这是来自内部对职务的亵渎；而公贿侵害的基本客体是国家公职人员职务行为的不可收买性，这是来自外部对职务的侵犯。两者都是严重的犯罪行为。
3.要强化“法律面前一律平等”的思想，牢固树立“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”的观念。
在一些领导干部的头脑中，存在着一种“公有制单位”（尤其党政领导机关）优越的特权思想，对于公有制单位的公贿行为，更是认为公贿为“公”，不是什么违法犯罪行为，最多是“不正之风”。因而不赞成法律处罚，只赞成批评教育，或者给予行政处分。更有一些领导干部，不仅认为公贿无罪，而且还认为“有功”；不仅不赞成法律处罚，而且也不赞成行政处分和批评教育。所以会出现上述情况，主要与一些领导干部存在的“公有制单位”的优越感和特权思想有关，与他们的法制观念淡漠有关。因此，在公贿问题上，必须对领导干部进行宪法和法律教育，增强法制观念，明确“任何政党和组织都必须在宪法和法律范围内活动”的原则，牢固树立“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”的观念。
（二）完善立法，严格执法，利用法律武器有效地遏制公贿犯罪
1.进一步补充和完善刑法等法律、法规对行贿行为的有关处理规定，尤其是明确公贿行为的违法性并完善对这一问题处理的有关法律、法规。
（1）建议修改关于行贿罪“行为目的”限制条件的规定，以此完善有关公贿犯罪的法律法规。
1988年全国人大常委会颁布的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，把行贿罪的行为目的定义为“为了谋取不正当利益”，并将此作为行贿罪的构成要件。但由于目前我国各种社会关系正处在变动时期，由于现实生活的复杂性，在实践中很难区分“正当利益”和“不正当利益”的界限。这样，在司法实践中就把许多无法认定是为了“不正当利益”的行贿行为，尤其是公贿行为排除在了行贿罪之外，从而造成了对受贿罪打击较严而对造成受贿罪的行贿行为几乎不予追究的局面。这正是造成行贿人（尤其是公款行贿者）肆无忌惮以及公贿现象泛滥的重要原因之一。从行贿、受贿的对应关系以及长远的观点来看，这种规定在一定程度上实际是以放纵行贿为代价，来换取对受贿的查处和打击。但结果却是，不仅放纵、宽容了行贿行为，而且使得查处受贿、减少贿赂问题的目的最终难以奏效。这种规定所导致的尴尬局面是：一方面在严厉打击受贿犯罪；而另一方面却在放纵行贿犯罪。
鉴于此，我们建议在行贿罪的法律条款中去掉“为谋取不正当利益”的规定，而修改为“为了谋取利益，主动给予国家机关工作人员或其他从事公务的人员贿赂，情节严重的，处（法定刑）……”这种规定既可适用于个人行贿，也可适用于法人行贿。这样，可以减少许多不确定因素，从而起到维护法律公正性和一致性的目的。特别是在当前贿赂（特别是公贿）泛滥的情况下，如此规定，可以起到减少贿赂源从而达到遏制贿赂的目的。
（2）建议扩大行贿罪“贿赂内容”的范围，以此确立对公贿犯罪认定的科学性。
全国人大常委会颁布的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，把贿赂内容表述为“财物”。仅仅把贿赂的内容限定为“财物”，很难收到打击贿赂犯罪（包括行贿罪和受贿罪）的效果。从实际情况看，法人公贿的贿赂内容，除了“财物”外，还有非财产性利益，如用公款为一些国家公职人员装修房屋、请保姆，长期提供房屋的居住权、轿车的使用权以及色情服务等。
鉴于此，我们建议，在行贿罪的法律条文中，将“财物”更换为“贿赂”。这里的“贿赂”既包括“财物”，也包括“财产性利益”，还包括“非财产性利益”。至于“贿赂”的具体内容，可根据社会的发展由司法解释来解决。我们认为，用“贿赂”取代“财物”有如下优点：一是既可以使法律具有一定的灵活性，又可以维护法律的稳定性和严肃性。随着社会的发展，我们可以随时根据具体需要，通过司法解释决定“贿赂”的具体内容。二是有利于当前对贿赂犯罪特别是法人公款贿赂犯罪的打击和惩处，有利于整个反腐败斗争。此外，也与其他国家的法律规定相接近。
（3）建议对法人行贿犯罪增加“剥夺任职资格”附加刑，以此增强法人的自律能力。
目前，我国刑法规定的刑罚体系中仅有剥夺政治权利一种资格刑。由于剥夺政治权利的内容比较广，因而不能完全适用于贿赂犯罪，特别是法人公款行贿犯罪。为了更有效地遏制和治理公贿犯罪问题，我们建议对法人行贿犯罪（当然也包括受贿罪）增加“剥夺任职资格”附加刑。剥夺任职资格，也叫剥夺担任公职的资格。所谓公职资格即担任国家机关职务以及法人组织领导职务的资格。
增加“剥夺任职资格”附加刑的积极作用，在于能够有效地惩治贿赂犯罪特别是法人公款行贿。由于法人公款行贿的主体是“公有制单位”，公贿活动往往是公有制单位领导集体（或主要领导人）做出决定或默许的前提下实施的。因此，在公有制单位的负责人对公贿犯罪负有不可推卸的责任，而且在许多情况下，公有制单位的负责人往往是公贿活动的实施者和直接责任人。如果因公贿犯罪只对法人组织处以罚款，或者只对公贿直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分和轻微的刑事处罚，不利于打击公贿活动，不足以威慑公款行贿者。在对公贿犯罪进行处罚时，增加“剥夺任职资格”附加刑，规定在一定期限内（一般以3年为宜）犯罪分子不能担任公职，使其没有机会继续从事贿赂犯罪。这对于有效地惩治法人公款行贿是大有益处的。
2.完善法律体系，增强法律体系的整体配套功能。
补充和完善单行法律、法规对行贿特别是法人行贿罪的处理规定，是十分必要的。但是，仅仅如此还远远不够，必须在补充、完善单行法律、法规的同时，注意完善惩治贿赂罪特别是法人贿赂罪的法律体系，增强其整体配套功能。
（1）建议制定反贪污贿赂的综合性专门法律。
目前我国刑法关于贿赂犯罪的规定并不少，但由于这些法律规定比较分散，不统一，不仅不利于向群众宣传，而且不利于司法人员掌握。此外，由于惩治贿赂犯罪涉及的问题比较广泛，仅仅依靠单行的法律法规难以真正解决问题。因此，在当前贿赂犯罪泛滥猖獗的形势下，很有必要制定一部针对贪污贿赂犯罪的综合性专门法律。
由于《反贪污贿赂法》是一部专门惩治贪污罪、贿赂罪的综合性的专门法律，因此它可以解决许多在单行法律、法规中无法解决或不好解决的问题。该法律可以尽可能发挥其综合性专门法律的优势，对贿赂犯罪的认定、查处、惩治作出尽可能明确和科学的规定。
（2）建议逐步制定和完善其他配套法律、法规，增强惩治贿赂法律体系的整体配套功能。
根治公贿现象，仅仅依靠惩治贪污罪、贿赂罪的综合性的专门法律——《反贪污贿赂法》，以及其他惩治性法律远远不够，必须同时制定一系列相配套的查处、预防贿赂犯罪的法律、法规，增强综合治理功能，才能达到预期目的。
①建议制定《举报法》，完善查处贿赂犯罪的其他法律措施。
举报是一种检举揭发行为，它对于发现和查处贿赂犯罪具有重要作用。但是，由于对公民举报的权利、义务以及举报人的保护、奖励等方面缺少法律规定，在实践中对公民举报不积极查处和举报人遭受打击报复的事屡有发生，从而影响了广大群众的举报积极性，举报线索日益减少，影响了反贿赂斗争的查处和深入开展。因此，我们建议在条件成熟的时候制定《举报法》，使公民依法举报受到法律保护。
《举报法》除了规定其他有关内容外，应强调以下几项内容：一是保护举报人的权利（当然不包括诬陷）不受侵犯；对打击报复举报人的行为进行严惩。二是制定举报奖励制度，举报有功，应当授奖。三是规定司法机关接受举报的权利、义务，查处举报线索时应承担的法律责任以及应遵守的原则等。
②建议制定《财产申报法》等法律，完善预防贿赂犯罪的法律措施。
查处和惩罚，是一种犯罪实施后的治理措施。只重视查处和惩罚，不足以从根本上解决贿赂问题。因此，不仅要“惩患于已然”，更要“防患于未然”。这就需要制定各种预防贿赂犯罪的法律法规，从受贿方（当然也包括行贿方）减少和遏制贿赂犯罪。
《财产申报法》可以起到这种作用。国家公务人员在任职前后应该申报财产，几乎已成为各国的通例。由于贿赂犯罪隐蔽性强，不易侦破；同时由于受贿与行贿双方皆获利益，不存在“被害人”（其实被害人是国家和有关单位。公贿的危害更是如此），所以，除了当事人检举揭发外，其他人很难发现线索。发现贿赂犯罪的办法之一，就是由有关机关或部门经常核查（定期核查）公务员的财产。如果发现公务员有隐瞒不报的财产，或者明显超出合法收入的财产，或者本人说不清来源的财产，就有可能是受贿所得，可由检察机关进行侦察。但是，由于我国没有制定《国家公职人员财产申报法》，因此给贿赂案件的查处带来了一些困难。可喜的是，从1995年7月1日起，我国开始实行县处级以上领导干部收入申报和登记制度。这是一个好的开端，它的实施将为财产申报制度的出台提供经验，铺平道路，做好准备。但从目前的实际情况看，县处级以上领导干部的收入申报和登记缺乏硬约束力和核实检查措施。这一方面存在的问题，有许多需要在《财产申报法》制定、颁布后方能得到解决。
3.严格执法。
目前，执法中普遍存在的问题是有法不依，执法不严，违法不究。这一点，在对法人公款行贿的法律处罚中也有所反映。其突出表现，一是在司法实践中，对许多公有制法人的公款行贿行为很少追究；二是即使追究也往往是从轻处理，或者是以罚代刑，以政（行政处分）代刑；三是偏重对直接行贿责任人员的惩罚，轻视对责任主管人员的惩罚。
鉴于此，在执法实践中，对公贿犯罪的法律处罚，要注重以下三个问题。第一，依照法律，严格执法。这里的“严”，一是体现“法律面前人人平等”的原则，只要是犯了行贿罪（索贿情况除外），不管是什么人，什么单位，都要一律依法处罚。不能有的处罚，有的不处罚；对个人行贿处罚，对法人行贿不处罚；对私有制法人行贿处罚，对公有制法人行贿（公贿）不处罚；对公款行贿的直接责任人员进行处罚，对公款行贿的主管人员不处罚。二是体现“量刑”严格。即在量刑中，根据法律，该判什么刑就判什么刑，既不过严，也不过宽。第二，在司法实践中，要把查处、处罚的重点放在决定实施公贿的公有制单位或部门的主要责任人员（主管人员）身上，加大对实施公贿决策者的打击力度。这样做的目的是为了“断源去流”。第三，对法人恶意行贿行为进行严惩。
（三）健全制度，加强监督
1.健全财经制度，加强和完善对公有制单位计划外资金、自筹资金的使用管理和监督制度。
单位资金来源多元化和“小金库”的普遍存在，是公贿现象滋生和蔓延的一个重要条件。尤其是“小金库”的存在及其随意性开支，已成为贪污、贿赂的犯罪源。为了遏制和治理贿赂犯罪等腐败现象，必须对“小金库”进行彻底的清理。在当前单位“小金库”普遍存在的情况下，要想一下子彻底清除“小金库”，既不可能，也不现实。因此，我们认为，可以换一种思维方法来解决问题。承认“小金库”存在的某种现实“合理性”，把“小金库”的收入和支出纳入制度化、规范化的轨道，逐步把“小金库”作为一种“黑库”变成一种“透明库”，变成“大金库”。为此，目前应采取的过渡性措施是：第一，承认“小金库”存在的某种“合理性”，允许“小金库”存在，但“小金库”的收支情况必须公开，接受监督。如果在“小金库”之外另设“黑金库”，一旦发现，严肃处理。第二，加强财会监督制度，明确单位财会人员的职责，赋予其某种监督职能。一方面，要求单位财会人员严格执行国家的有关财经纪律，如果违反，严肃处理；另一方面，单位财会人员有权对单位负责人的经济活动进行监督。第三，加强群众对单位经济收支情况的监督，接受群众的举报。
2.实施“金融实名制”。
“金融实名制”又叫作“金融真名制”，是一种对企业和个人从事金融、财务活动进行管理的一种制度和规定。其主要内容是：任何企业或个人在进行金融、财务活动（如开户、存款、转帐、投资等）时，都必须出示居民身份证，用真实姓名进行登记。
对于贿赂犯罪来说，“金融实名制”是一种金融检查、监督措施。实行“金融实名制”不仅可以从行贿方面对公贿行为进行监督和遏制，而且还可以从受贿方面对公贿行为进行监督和遏制。
3.建立公有制单位领导干部以及处于特殊工作岗位（如管理人、财、物、企业供、产、销等）国家工作人员的财产定期申报制度。
目前我国还没有制定《财产申报法》，在实际工作中不可能也没有必要让所有的国家公职人员都进行财产申报。但是，我们可以制定一些专门的制度，规定一些处于特殊工作岗位的国家工作人员进行财产定期申报。这些特殊工作岗位的国家工作人员可分为两类：一类是单位的主要负责人；另一类是在单位内部处于特殊工作岗位（如管理人、财、物、企业产、供、销等）的国家工作人员。对上述人员可明文规定，在任职前和任职期间自觉定期申报自己的财产，卸任后由有关部门对自己的家庭财产进行审查。对此要形成一种例行制度。如果做到了这一点，贿赂犯罪就有可能大大减少。
4.加强和完善纪检、监察、检察、审计等有关专门监督机关的监督功能。
我国已基本上形成了包括党内监督、国家权力机关监督、行政监督、法律监督、经济监督、群众监督、舆论监督等监督手段在内的比较完善的监督体系。但是，由于种种原因，目前在监督方面存在着严重的“虚监”、“弱监”、“失监”或“禁监”等现象。造成这种现象的原因是多方面的，主要是监督机构缺乏必要的独立性和权威性，各监督系统职责权限不清等。要解决这个问题，除了进行机构和体制改革外，各监督机构应各司其职，各尽其责，互相配合，加强协作。
（四）加快经济体制改革，建立完善的社会主义市场经济体制，消除滋生公贿犯罪的温床
1.深化改革，推动社会主义市场经济体制的健全和完善，消除由于新、旧体制并存而带来的公贿等消极腐败现象。
现实生活中的许多公贿犯罪现象都与市场经济体制的不完善有关，如非法商业竞争中的公款贿赂，工程投标竞争中的公款贿赂，土地批租和房地产开发竞争中的公款贿赂等。因此，要遏制和治理公贿问题，就必须尽可能缩短新、旧体制的并存和交互作用时期，尽可能完善市场经济的有关法规和运行规则，从而遏制一部分贿赂等腐败现象的发生。
2.强化市场经济本身的公平竞争约束机制。
市场经济在本质上是一种竞争型经济。它要求市场经济的各竞争主体依据价值规律的要求，在平等的基础上进行竞争，优胜劣汰。这样，在社会和各竞争主体之间就产生了一种平等竞争约束机制，即各竞争主体必须依据价值规律的要求，平等进行竞争。例如，为了防止政府官员与企业之间进行权钱交易，市场经济的平等竞争机制就要求政府部门在与企业签订公共工程项目合同时，实行公开投标招标。采用这种办法，一方面把所要承包的工程项目公布于众，给所有的竞争者以公平竞争的机会；另一方面，也使握有发包权的政府官员难以与企业主私下讨价还价，行贿受贿。尽管市场经济的平等竞争机制难以完全避免行贿受贿行为的发生，但它毕竟能够在一定程度和一定领域遏制贿赂犯罪的发生。
3.建立健全各种经济法规。
市场经济在一定意义上是一种法治经济。社会主义市场经济体制需要构建一整套比较完备的经济法律体系。目前，我们已经制定和颁布了许多重要的经济法律、法规，但是还有许多经济活动需要用法律、法规去规范，如《土地法》、《物权法》等等。
（五）进行政治体制改革
许多事实表明，仅仅依靠市场经济的防腐机制很难完全遏制和消除腐败现象，而完善立法，严格执法，健全制度，加强监督等问题，有许多又与政治体制和领导体制有关。因此，要消除公贿等腐败现象，必须进行与市场经济体制相配套的政治体制改革。
1.进行机构改革，转变政府职能。
就解决公贿问题来说，主要是适应经济体制改革需要，实行政企分开，各级政府主要运用经济手段、法律手段进行宏观调控，管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。此外，政府在国家投资、财政拨款、项目设置等方面，也要改进方法，进一步实现决策科学化、民主化、法制化。
2.改革、完善领导体制和领导制度，强化对领导干部行为的规范和监督。
这个问题的实质是对权力如何进行有效的监督。尽管目前我国制定有许多对各级领导干部进行监督的法律、制度，尽管我们具有许许多多的监察、监督机构，但不容否认的事实是：许多领导干部的权力不受监督，或很少受到监督；即使受到监督，也是一种“虚监”，广大群众不能或无法对领导干部的权力进行有效的监督。大量事实证明，行贿受贿、以权谋私等大量腐败现象的产生，正是由于权力不受监督引起的。许多领导干部之所以由好变坏，最终走上犯罪的道路，也是由于权力不受监督引起的。“官越大权越大约束越少”，这就是当前我国存在大量腐败现象的关键所在，也是存在大量贿赂犯罪现象的关键所在。
对权力如何进行有效的监督？这是一个极其复杂的问题。从原则上讲，第一，要扩大党内民主和社会民主。第二，要对领导体制和领导制度进行改革。改革的原则，是将干部的权力行为置于广大党员和群众的监督之下，使人民群众、监督机关能够有效地、经常地对干部的权力进行监督。
3.提高监督机构的独立性和权威性，强化监督机制。
从理论上讲，监督机构必须保持相对独立，监督主体的地位应当高于监督客体或至少与监督客体平等，这是实施有效监督的前提条件。然而，现阶段我国以系统内的自我监督（内部监督）为主的监督机构，如党的纪律检查委员会和行政系统的监察、审计等部门，大都存在于党政机关内部。这样，第一，在领导体制上监督机构一般都受同级业务部门和同级党委、行政机关的直接领导，因而监督者与被监督者同时又是上级与下级的隶属关系。第二，在干部配备上，监督机关的领导，不是由同级党委或行政机关的领导人兼任，就是由同级党委或行政机关任命。第三，监督机构的人员编制、经费开支、生活福利等，也都掌握在同级党委或行政机关的手里。在这种情况下，监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性和应有的权威性，难以正常发挥自己的功能。
鉴于此，我们建议，改革目前监督机构隶属或受制于同级党委、行政首长的状况，实行监督系统的垂直领导，下级监督机构对上一级监督机构、上一级党委或上一级行政机关负责，其人员编制、经费开支、生活福利等保持相对独立，从而使其发挥应有的作用。
4.强化群众监督和新闻舆论监督。
群众监督是一切监督的基础，新闻舆论监督是现代社会监督的主要手段。因此，要加大群众监督和新闻舆论监督的力度，并与其他方面相结合，建设有中国特色的社会主义民主政治体制。
当然，由于公贿现象产生、蔓延的原因的复杂性，所以，公贿现象的消除不可能是一件一蹴而就和毕其功于一役的事情。但是，我们相信，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，随着各种法律、制度的建立和健全，随着各种监督机制的强化，随着各级领导干部素质和群众民主意识的提高和成熟，公贿问题一定能够得到有效的预防和治理！
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