从区港联动试点向自由贸易区转型的实践与探索，本文主要内容关键词为：自由贸易区论文,试点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济全球化、特别是我国加入WTO后，我国保税区的发展在区域定性、管理体制、功能定位和设区原则等方面面临许多挑战。保税区如何创新发展思路、构筑全新的比较优势、实现更加开放更高水平发展，是当前迫切需要解决的问题。对此，国家在多方论证基础上，先后批准8个保税区进行区港联动试点，促进港区合作，试行更加自由的投资贸易政策和更加灵活的管理方式，并将在取得经验的基础上，选择部分运作好的试点逐步向以发展国际物流为主的自由贸易区转型。
一、区港联动试点的特点及作用
区港联动试点是指通过加强保税区与临近港区合作，在港区划出部分区域作为保税物流园区，实行保税政策和按“境内关外”定位进行管理，简化相关手续，方便货物在区、港和境内外之间快速流动。区港联动试点主要参照国际自由贸易区运作惯例，在总结保税区现有发展经验和存在不足的基础上，在区域定位、功能政策、管理体制等方面进行调整和完善，尤其是在海关监管模式、区内企业进出口经营权、国内货物进区退税等方面实现突破，是对现有保税区的发展和完善，并为保税区向自由贸易区过渡做准备。其主要有以下特点：
1.区域开放性。长期以来，保税区的定性不明确，有的管理部门定性为“境内关内”，有的定性为“境内关外”，导致政策不统一、不配套、不平衡，保税区政策表面上十分优惠，实际操作困难。区港联动试点主要针对上述不足，明确区港联动试点区为“境内关外”特殊区域，海关、检验检疫、税务、外汇管理等部门都按这一定位制定政策，进行管理。
2.政策特殊性。区港联动试点区为保税区的功能延伸区，实行鼓励进出口的税收导向政策。除享有保税区“免税、免证、保税”等政策外，国内货物进区视同出口，可以办理出口退税，区内交易免征增值税，基本实现物流无税或保税运作。
3.功能单一性。区港结合、物流主导是区港联动试点的主要原则之一。试点区域大多选择在港口条件较好、物流发展具有一定基础的区域进行。试点区域即为保税物流园区，物流主导十分明确。如将其功能细分，主要有国际转口、国际中转、国际采购、国际配送等四大功能。区港联动试点的目的，主要是通过有针对性的政策设定、监管方式改革等，进一步降低口岸交易成本，提高口岸物流流转效率。
4.监管便利性。试点保税物流园区为海关监管的特殊区域，海关监管效率直接决定其运行效率。由于试点区域“境内关外”定性明确，便于海关对其实行“一线放开、二线管好、区内宽松”的监管模式，并采用先进的技术手段，建设科学合理的区域信息化系统操作平台，园区与境外之间及区内企业之间实行无人监管电子核放系统，二线按国家进出口管理规定进行监管，并实行无纸化报关，使监管方式适应物流发展需要。
区港联动保税物流园区可以充分发挥上述功能政策优势，构建专业化、社会化物流服务平台，强化对周边区域的服务、辐射、带动作用。
一是强化港口竞争力。保税物流园区克服了我国大陆港口“整进整出”监管模式的局限性，允许国内货物报关进区和境外到港货物在区内自由分拆、二次集拼和转运，拓展了海运集拼功能，有利于吸纳国际集装箱中转运输，强化其与周边国际港口竞争的能力。
二是强化制造业竞争力。保税物流园区可以解决国内加工贸易料件深加工流转问题，促进周边加工贸易聚集和发展，可以建立原材料配送和产成品出口快速通道，为制造业提供完整的物流服务链。
三是带动周边产品出口。保税物流园区依托优越的区位条件、完善的物流设施、“进区退税”的特殊政策和“境内关外”便利的监管环境，有利于吸引国际国内知名采购中心入区，建设国际采购、分拨中心。
四是促进保税区向自由贸易区转型。区港联动试点具有明显的过渡性，发展目标就是向自由贸易区转型，从而为保税区功能政策完善和开放能级提升提供了极好的契机。
二、加快宁波区港联动试点进程的举措
宁波具有优越的港口条件、雄厚的开放型经济发展基础和较好的区港联动实践经验，实施区港联动试点的优势得天独厚。宁波区港联动试点的实施，对提升宁波外向型经济发展的竞争力、促进宁波保税区与港口一体化发展并向自由贸易区（港）转型具有重要意义。为加快宁波区港联动试点进程，近期应采取以下举措：
1.确立管理体制。根据宁波区、港管理实际，为加快区港联动试点进程和促进向自由贸易区转型，建议建立三级管理体制。一是成立由市政府牵头、市有关管理部门参加的宁波市区港联动试点工作领导小组，负责制定试点政策、确定规划和定位、协调试点及转型过程中有关问题。二是保税区管委会作为市政府派出机构负责试点区域行政管理。保税区管委会与港务集团间建立正常的协调机制，如工作例会制度和联合调研制度，双方不能协调统一的问题由领导小组审定。三是按市场运作方式建立区域开发机制，以港务集团、保税区为主设立公司进行开发建设，并适时引进若干国际知名的采购商和第三方、第四方物流商人入区经营。
2.制定区域规划。进出宁波港四期码头的货物主要是进出口贸易和国内支线转关出口货物，没有国内非保税货物，试点区内货物为已清关的出口货物、进口保税货物和转口免税货物。因此，在四期码头与区港联动试点区域之间不需要设立国内货物通道，海关可按“境内关外”定位及“一线放开、二线管好、区内放活”的监管模式进行管理，港区可以以一体化方式进行规划，从而为试点区域实现U字型封关运作和今后向自由贸易区转型奠定硬件基础。同时，对首期试点区域后方用地进行规划控制，为物流园区进一步发展预留宝贵的空间。
3.细化政策和操作管理办法。试点区域政策及管理，与保税区既有相似的地方，也有许多不同。从货物离境退税改为出口退税，海关、外汇管理、国税等部门都应制定相应管理办法，明确操作流程和应提供的商业单证。在监管方式上，引入风险管理机制，实行信用管理制度，对企业按资质、资信进行分类，对信誉企业实行以自律为主的管理，对经审定的信誉企业实行分批发货、集中报关制度，海关在进行风险分析基础上进行少量抽查。上述管理办法的制定，有利于将试点优惠政策落到实处。同时，进行政策和管理创新，探索“前仓后厂”、“前仓后店”运作模式，通过货物或有关商业单证在试点区域流转，将有关优惠措施延伸到宁波港二期、三期及宁波保税区、宁波开发区等周边区域，实现政策功能利益趋大化。
4.组织区域信息化管理系统开发。按“境内关外”定位设计物流监管及运作流程，针对“一线放开、二线管好、区内自由”的特点，组织区域信息化管理系统开发，建立海关及其他管理部门与区内企业的联网和电子数据共享系统，强化试点区域货物全程动态监控，推进电子报关、报检、报税和“无纸化”作业，并与宁波保税区、宁波出口加工区及宁波市口岸通关中心信息系统接口，在软件上提供宁波各口岸联动发展的条件。
5.明确发展重点，确立发展特色。试点区域依托宁波港口物流和宁波及周边腹地物流基础，重点发展以采购江浙货物出口为主的国际采购中心、以满足周边市场需求为主的进口分拨中心、以宁波港为基地的国际国内转口贸易中心和服务周边加工贸易的生产资料配送中心。在服务功能上，以口岸国际物流业为核心功能，发展贸易、海运、理货、船代、货代、仓储、商展、信息、金融等业务，为进出口贸易、国际转口贸易提供便利、优质和低成本的物流服务。在运作主体上，除继续发挥宁波港务集团规模化经营优势外，积极吸引国际航运集团和综合物流骨干企业入区，充分利用其现代化管理手段、高质量服务水平、同货主良好关系和高科技网络技术优势，促进物流园区货源、箱源和箱流的扩大，促进区域物流功能体系化、物流流量规模化、物流服务专业化。
三、促进向自由贸易区转型的战略选择
根据国际《京都公约》专项附约四第二章规定，自由贸易区是指“缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口关税而言，通常视为在关境之外”。自由贸易区的特点可概括为自由、便利、通达、境内关外，其实质就是促进贸易投资自由化。与自由贸易区相比，我国区港联动试点在功能政策、管理方式、开放程度等方面有较多的差异，具有明显的过渡性。区港联动试点目标模式即“境内关外、适当放开，物流主导、综合配套，区港结合、协调发展，统一领导、属地管理”，试点目标即向自由贸易区转型，重点要做到“五个接轨”：
1.功能政策接轨。为增强自由贸易区的竞争优势，应制定更具竞争力的税收政策，通过国家立法的形式在关税、流转税和所得税等方面实行豁免，营造物流运作成本优势。实行更加自由的外汇政策，除经常项下外汇自由兑换和支付外，放开区内及与境外之间投资项下的外汇管制，外汇管理重点放在二线上，并进行离岸金融试点；实行更加开放的企业准入制度，除国家禁止投资的外，对各类投资者不设定差别性政策，所有投资者享有同等待遇，并赋予企业进出口经营权。
2.管理模式接轨。参照国际自由贸易区管理惯例，结合我国实际，按管理机构权威性、精简性、高效性的总体要求，我国自由贸易管理宜实行三级管理模式，即中央政府宏观决策层、地方政府中观协调管理层和专职机构微观操作层。针对目前保税区由职能部门牵头、“八部委”参与的共同管理模式的弊端，建议由国务院综合管理部门如商务部牵头负责对保税区的管理，并成立由商务部、海关总署、发改委、国税总局、外汇管理局、检验检疫局、工商总局等参加的自由贸易区协调委员会，负责自由贸易区的设立审批，研究发展总体规划，制定鼓励发展政策，指导、监督自由贸易区建设。在地方管理层面，成立市政府自由贸易区领导小组，负责地方资源支持，协调解决存在的问题。自由贸易区管委会作为地方政府的派出机构，全面负责区域的经济、行政管理和港口职能管理，同时按区港一体的要求，增加港政管理等职能。
3.监管方式接轨。参照国际自由贸易监管机制特点，建立“一元化”独立监管机制，区内仅设立海关一家监管机构，检验检疫、外汇管理等口岸管理部门撤至区外，在“二线”按进出口有关规定进行管理。在海关机构设置上，做到自由贸易区与临近的港口由同一海关管理，在监管方式上完全按“一线放开、二线管好、区内自由”模式进行管理，真正体现“境内关外”定位的特点和优势。
4.区域发展接轨。一是促进宁波试点区域与保税区、出口加工区等现有境内关外区域联动发展。二是拓展宁波自由贸易区（港）覆盖范围，将宁波港一期、二期、三期港区和镇海港区以及拟建的空港物流园、金塘岛港区纳入保税港区体系。三是与上海外高桥保税区、张家港保税区及长三角内出口加工区、保税物流中心实现联动，货物按简便方式在各保税区域内流转，促进长三角自由贸易区的建立，并以此为中心进行试点，按有关国际协议构建中国与东盟自由贸易区先行区，从更高层次上促进区域市场一体化发展。
5.物流人才接轨。引进国际化物流管理理念、管理模式和优胜劣汰的人才竞争机制，吸纳国内外优秀的物流管理人才入区，特别是通过产学研的结合，以跨国物流企业为主体，培养一批从事物流理论研究与实务的专门人才。以物流产业的聚集促进物流人才的聚集，又以物流人才的聚集促进物流产业的聚集，实现产业与人才的良性互动。