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我国将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。改革开放特别是1994年财税体制改革以来，我们一直在努力探索和构建适应社会主义市场经济体制要求的财政体制，在这期间尽管没有明确提出建立公共财政的目标模式，但我们已经在财政“公共化”实践中进行了很多探索与突破。1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求；党的十五届五中全会通过的《建议》进一步明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。至此我们已经从实践和理论两方面就公共财政的改革目标达成共识。
公共支出框架是公共财政的核心内容，也是我国近年来财政改革的重点。
公共财政支出：如何划定政府与市场的边界
在市场机制主导经济运行的体制中，“看不见的手”在大部分情况下都能够有效地配置社会资源，但在一些领域也存在着天然的缺陷，这些缺陷在西方经济学理论中被概括为“市场失灵”。从西方国家的实践来看，“市场失灵”包括两个层面，一个层面是以亚当·斯密为代表的古典主义的，主要是指涉及国家安全、公共秩序与法律、公共工程与设施以及公共服务等；一个层面是1929～1933年大萧条后的凯恩斯主义的，主要是指市场经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不对称等。这些缺陷的弥补是市场经济正常运转必不可少的条件。在现代市场经济中，这些条件如果得不到满足，市场经济就无法正常运转，甚至无法存在。因此，市场经济的一般性特征决定了政府与市场的职能界定，决定了公共财政对一部分社会资源进行配置的合理性和必要性。
除了“市场失灵”两个一般性特征可以作为依据外，在不同的国家还要考虑与经济发展水平和市场发育水平相联系的市场经济特殊性的一面。具体对我国而言，作为一个转轨中的发展中国家，市场发育程度低，市场调节功能不健全，需要政府介入的领域比发达国家要广得多，在发达国家可以交给市场去干的许多事情，在我国却需要由政府去做，如能源开发，原材料工业、铁道、航空、电讯等，这种由经济发展水平导致的市场失灵构成了公共支出特殊性的第一个方面；我国实行的社会主义市场经济，有着特殊的制度约束，国有经济比重大，改制、改组、改造的任务重，这种由制度属性限制市场作用的领域构成了公共支出特殊性的第二个方面；我国地域广阔，城乡经济、区域经济发展极不平衡等，这种由自然、历史原因影响市场机制效果的方面构成了公共支出特殊性的第三个方面。因此我国现阶段公共财政的职能范围要比发达国家大得多，管理也要复杂得多。
在计划经济时期，财政是社会投资的主体，基本建设占国家财政支出的30%～40%，最高年份达到60%，国有企业的流动资金也由财政提供，与此同时，财政还包揽了各项社会事业的发展支出，这种体制的典型特征是统收统支，支出范围大而宽。改革开放以来，随着市场在资源配置中发挥基础性作用，财政大包大揽的支出格局被打破，凡市场能够起作用的领域，主要是竞争性、经营性领域的投资，财政需要逐步退出，做到“不越位”；而对于市场配置失效的领域，如行政管理、国家安全、公共事业等，财政又要重点给予保障，努力做到“不缺位”。这样的调整过程正是完善适应市场经济体制要求的公共财政支出功能的过程。
根据我国的国情和成熟市场经济国家的经验，公共财政支出范围主要包括四个方面：一是国家安全和政权建设领域。各级国家机关都是国家机器的基本组成部分，发挥着从事社会管理、保证国家安全等重要职能，财政必须保证其资金需要。依法成立的政党组织、政协常设机构及部分人民团体等，财政也应保证其合理的资金需要。二是公共事业发展领域，包括教育、科技、农业、文化、卫生、扶贫等公共事业发展领域。三是再分配性转移支出领域。为保证社会分配公平、提高社会保障程度，政府需要调节不同地区和居民的收入，保证丧失工作能力者、无职业收入者和低收入者的生活和健康需要；需要实行各种社会保险和社会福利救济，以及对欠发达地区的转移支付和扶贫支出等。四是公共投资支出领域。主要是指那些对国民经济有重大影响的非经营性和非竞争性领域进行必要的公共投资，包括对公共设施、基础设施等公益性领域的投资，对铁路、航空、邮政、自来水等基础产业和城市公用事业的投资，对风险产业或高技术产业的投资等。
按照上述原则，近年来财政支出安排中逐步减少了竞争性领域方面的直接投资，增加了社会公共领域方面的支出。尤其是1998年以来配合积极财政政策对经常性预算作了比较明显的结构性调整与优化，主要包括：(1)持续增大社会保障支出，形成了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障“三条保障线”。2002年中央财政用于社会保障的支出达1362亿元，是1997年的9.5倍。(2)提高机关事业单位职工工资水平。1999年以来连续三次提高机关事业单位职工基本工资标准，全国有近4500万人受益，月人均工资水平由1998年的400元提高到2002年的823元，增长105.8%，是建国以来工资增长速度最快、增幅最大的时期。(3)增加对教育、科技、文体广播事业的财政投入。2001年全国财政教育事业费支出达到2208亿元，比1990年增加5.3倍；安排科技支出583亿元，比1990年增加4.4倍；安排文体广播事业支出36亿元，比1990年增长2.65倍。(4)巩固农业基础地位，增加农业投入。2001年国家财政用于农业方面的投入达到2573亿元，比1990年增加3.52倍，农业综合开发、扶贫、水利建设、农业产业化建设、农业科技方面的支出都有较大增长。(5)增加生态建设和环保投入。1998～2001年，中央财政共安排资金427亿元，用于天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等林业重点生态建设工程，促进了社会经济可持续发展。(6)预算安排的基本建设支出比重由1980年的55.3%下降到1999年的16.04%，2000年预算安排进一步下调为10.93%，同时基本建设支出的投资重点转向农业、交通、能源等行业。
通过调整和优化支出结构，财政逐步减少和退出了对一般竞争性和经营性领域的直接投资，清理取消了一批不规范的财政补贴，强化了财政公共支出的职能。
公共财政支出体制：如何落实公共财政的职能
目前市场经济国家通行的是部门预算制度、单一国库账户制度、政府采购制度三位一体的管理体制，并由此形成规范体制的基础结构。部门预算可以避免多头管理，提高预算的透明度；单一国库账户的资金安排依赖于部门预算的计划，同时又是部门预算顺利实施的依托和保障；政府采购既以部门预算为依据，又以单一国库账户为保证，同时又体现着二者的要求与效果。在西方这三项制度都逐渐以法律的形式固定下来，三者之间相互依存的关系成为公共财政体制规范运行的根本保证。在合理界定公共财政支出职能同时，近年来我们在这方面的认识与改革也在同步推进：
1.深化“收支两条线”管理改革。由于我国过去体制下的财政收入被划分为预算内收入和预算外收入分头管理，预算本身不完整，支出管理也难以统一。因此作为推行部门预算的前提和建立整个支出体制的基础，首先需要深化“收支两条线”管理改革，即按照公共管理的要求，将全部财政性收支逐步纳入财政预算管理。从收的角度讲，主要是收缴分离，规范预算外收入收缴和减少部门、单位资金占压，将收费收入纳入财政预算或实行财政专户管理；从支的角度讲，主要是收支脱钩，执收单位上缴的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩。改革的最终目标是编制综合财政预算，逐步淡化和取消预算外收支。
2.推行部门预算改革。在全部财政性资金通过深化“收支两条线”管理改革，统一纳入预算管理后，通过科学编制部门预算进行公平、公正、公开的分配和管理，就成为支出改革的一项必然要求。我国传统的预算编制模式是按照支出功能设计的，存在着分散、粗放、不规范的明显缺陷：一个部门同时编制多个预算，部门规费等预算外收入没有纳入预算管理，整个部门没有一个完整的预算；预算支出的具体内容不明晰、不清楚；预算编制缺乏严格可操作的标准和依据。由于这些问题的存在，预算执行的随意性较大，追加支出的现象较多，资金使用难以得到有效的监管，容易滋生腐败。
实行部门预算，使部门的各种财政性资金（包括预算外资金）全部在一本预算中编制，包括人员经费等基本支出和项目支出都要在预算中编列清楚，有项目、有预算才有资金，任何一项支出都要严格按支出标准编制到具体项目，财政部门按标准进行审核和拨付资金。这将有助于增强预算的透明度和规范化，提高财政资金使用效益。2000年所有中央一级预算单位当年都试编了部门预算，并选择了教育部等4个部门的预算上报全国人大审议；2001年提交全国人大审议的国务院所属部门的部门预算由4个增加到26个，上报内容进一步细化；2002年中央各单位都按照基本支出预算和项目支出预算编制部门预算，按新的政府收支分类进一步细化中央部门预算编制。省级部门预算改革也已经推开，部分地市、县也实行了部门预算。
3.国库集中支付制度改苹试点。国库集中支付是在部门预算确定后，确保其严格、规范执行，提高财政资金使用效益的一项配套制度。长期以来，我们实行的是以预算单位设立多重存款账户为基础的分级分散收付制度，财政收入项目由征收部门通过设立过渡存款账户收缴，收入退库比较随意；财政支出通过财政部门和用款单位各自开设的存款账户层层拨付，预算单位的大量预算外资金未纳入财政预算统一管理。这样的国库管理制度，容易导致在途资金多，闲置资金量大；拨款环节多，损失浪费严重；管理漏洞多，资金被挤占、截留、挪用问题的发生。
实行国库集中支付制度，就是通过建立国库单一账户体系，对财政资金进行集中收缴和支付，以确保财政资金的安全和效率。这样做有利于规范预算执行程序，细化预算编制，提高财政资金使用效率，增强政府宏观调控能力，保障财政资金的安全有效运行。2001年首先在水利部、科技部等6个中央部门进行了国库集中支付制度的试点。截止到2001年底，6个试点中央部门纳入改革范围的预算指标172亿元，实际拨付资金114亿元。2002年在进一步深化和规范原有试点部门改革的基础上，将实行改革的中央部门扩大到23个。
4.扩大政府采购制度改革规模。政府采购制度是公共财政支出体系中的一个重要组成部分，是市场经济国家管理购买性支出（如政权建设、公共设施等）的一项基本手段，也是国际上通行的政府加强财政支出管理和调控经济的重要手段。我国目前支出单位的采购行为是分散进行的，政府采购资金分配与使用脱节，资金使用效率不高，财政无法实施有效的监督；采购过程不透明、不公开，容易产生腐败；强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。因此，存在着明显的弊端。
实施政府采购制度，是指各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体采取竞争、择优、公正、公平、公开的形式使用财政预算内、外资金等财政性资金，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务的制度。实施和推进政府采购有利于加强财政支出管理，减少浪费、提高财政资金使用效益，防治腐败。
近几年来，我国政府采购工作取得了明显进展。以《政府采购法》为核心的政府采购的法规框架基本形成，地方政府也制发了政府采购法规或行政规章。在此基础上，2001年政府采购金额已达到653亿元，其中中央部门155亿元，资金节约率在10%以上。2002年集中采购的规模有望突破1000亿元，其中中央单位争取达到200亿元以上。
以上几项改革相辅相成，规范了预算资金范围、预算编制、预算执行和预算资金使用等财政资金运行的整个过程，有利于形成一套完善的支出管理机制。
公共财政支出管理：如何使体制的运行最有效率
在公共财政三位一体的运行体制形成后，公共支出的具体的、日常工作的管理流程也相应形成，但是这并不意味着体制运行效率的自动提高，必须要建立科学的管理制度加以保障，绩效考评正是体现这种管理理念的一项制度。公共支出绩效考评制度主要是指，通过制定政府部门使用财政资金的绩效目标，设计出衡量绩效目标的指标和衡量标准，运用适当的方法对目标的实现程度和财政资金的使用效益进行分析、评估、评价和报告。这项制度是政府公共财政管理的重要组成部分。绩效考评不是简单地把人头经费、设备支出、办公费用等支出项目具体化，而是把各种支出与预算单位的业务活动与绩效计划联系起来，按业务活动的绩效项目来考察其支出的实际情况，各项支出的用途都清晰地与计划或活动的结果相联系，并直接影响到下一期的计划安排。绩效考评制度的普遍推行可以成为确保政府财政政策效果的最后一道屏障。
2000年以来我国确立了公共财政的管理思想，对公共支出管理改革进行了积极的探索，有效地保证了积极财政政策的实施。与此同时，随着部门预算、国库集中支付和政府采购制度改革的逐步推行，如何合理确定财政支出的范围，如何提高部门预算编制的科学性，如何评价财政资金使用效率对社会经济和纳税人的影响等问题开始变得突出起来。这些问题的核心都是对政府公共支出的效果应该如何进行评估、评价。市场经济条件下公共财政的理论与实践表明，在公共财政体制逐步形成以后，建立相应的公共支出绩效考评制度是确保体制有效运行的重要管理措施。
公共支出绩效考评制度是公共财政政策的实现途径与手段，是公共支出管理的组成内容。表现在：第一，绩效考评的目标与内容是公共支出职能的准确化、具体化。公共财政要求公共支出必须体现公共性特征，公共支出的安排要严格限定在提供公共品的范围内。为了确保公共资金使用范围的正确，客观上要求在确定公共支出项目之前，对拟安排的各个支出项目进行评估，判断它们投向的领域是否属于提供公共品的范围。公共支出绩效考评制度中的第一个步骤——制定部门事业发展绩效目标，正是为了确保公共资金使用范围的正确性而设置的，部门事业发展绩效目标是根据各个政府部门的职能和事业发展规划编制的，将部门的职能和事业发展规划，与公共支出的供给范围和规模紧密结合在一起，通过一系列公共支出绩效考评指标，保证将公共资金的使用严格限制在公共品的提供方面。
第二，绩效考评的计划、控制、考评、反馈过程是公共支出行为的规范化、科学化。公共财政既是以满足社会共同需要为基本着眼点，其行为后果便直接与全体社会成员的切身利益挂钩，不仅财政收入要来自于社会成员的缴纳，财政支出要用于向社会成员提供公共物品或服务事项，就是财政收支出现差额而带来的成本和效益，最终仍要落到社会成员身上，所以社会成员对于公共财政的运作会形成强烈的监督意识，公共财政的管理部门也会因此需要强烈的自律意识。在确定了公共支出的使用范围后，关注的焦点就集中在公共支出使用的效率上。绩效考评制度的基本管理流程正是基于这种要求而建立的。部门通过编制年度绩效计划，将部门在年度内计划提供的公共品及所需的经费，分解成可以考评的、具体的、量化的绩效目标，年度结束后，将年度绩效计划的绩效目标与实际执行情况进行对比，考察绩效计划的实现情况，分析项目执行及资金使用的有效性，判断是否完成了年度绩效计划中提出的公共品的提供目标，并对它们的影响进行评估、评价。
第三，绩效考评的指标性设计是对公共资金使用管理的透明化、程序化。公共财政要求公共支出过程必须透明，便于预算管理部门对资金使用全过程进行监控，以及公众对公共资金使用情况进行了解和监督。政府各部门之间存在信息不对称的问题，公共资金的使用单位比管理部门拥有更多、更加详尽的相关信息，更加了解项目或计划的执行情况，对项目或计划的执行前景和影响更加清晰。因此，从公共资金管理和监督的角度讲，管理部门必须拥有相应的手段，对项目执行和资金的使用过程进行监控。绩效考评制度通过对一系列绩效指标的评估和评价，跟踪资金的流向，促使资金的使用单位严格执行预算，能够满足管理部门对公共资金使用过程进行监管的需要。同时公众参与意识的增强也要求对公共支出的决策过程和资金的使用过程有尽可能多的了解。部门的年度绩效计划不仅能够全面细致地反映部门某一年度所要提供的公共品目标，并且通过年终绩效考评，将部门的绩效计划执行情况公之于众。公众不仅可以了解政府部门的行政过程、资金的投入数量和使用情况，还可以通过对不同部门的工作绩效以及同一部门不同年度的绩效比较分析，了解和监督公共资金的使用情况及其有效性。
由于绩效评价制度作为财政管理的重要性，西方成熟市场经济国家对此一直十分关注，特别是20世纪30年代初全球经济大萧条后，公共财政职能迅速扩大，财政收入与公共支出的规模大幅扩张，绩效评价的问题显得尤为突出，各国都开始尝试预算模式的改革和管理流程的优化，美国在20世纪50年代初还明确提出了绩效预算的思想。
我国在1998年年底的全国财政工作会议上正式提出构建公共财政基本框架的目标，并随后从理论和实践两个方面进行了大力推动，经过四年来的努力，改革总体上取得了很大的成绩。在公共财政职能建设方面，财政职能范围的考察与界定逐步明确，财政收支结构也相应作出了调整，科教文卫事业支出占财政支出的比重稳步提高，财政的公共支出特征日益突出；在公共财政体制建设方面，我们对传统预算管理体制进行了重大改革，初步实行了部门预算，一个部门一本预算，部门预算支出分为基本支出预算和项目支出预算，预算的编制方法正逐步由基数加增长的方式，向零基预算法过渡。在试点的基础上，逐步实施了国库集中支付制度改革，并从地方开始，迅速在全国范围内实行了政府采购制度。可以说，这些改革触及了传统财政支出管理体制的根本，适应公共财政要求的三位一体的管理体制基本形成，较好地配合了近年来财政职能调整与拓展的需要。
但是，随着公共财政职能和体制改革的推进，特别是随着部门预算的深入，公共支出管理改革的滞后也在制约着公共财政总体效果的发挥，主要表现在两个方面：一是部门预算编制的科学性问题。预算的编制过程实际上也是公共支出的决策过程，决策水平的高低是财政资金使用效益好坏的前提，部门预算需要紧紧围绕部门的事业发展目标来编制，将部门事业发展目标与公共支出的供给范围和财力紧密结合。当前我国部门预算编制中的突出问题是各部门事业发展目标体现不够明确，编制部门预算至今仍在很大程度上依赖财政部门与经费申请部门之间讨价还价的方式，预算编制带有较重的经验决策的色彩，部门预算编制与部门事业发展目标之间缺乏直接的联系，预算编制的科学性与应该达到的标准之间尚有很大的差距。二是仍然习惯于从投入的角度进行管理，对公共支出的产出效果重视不够。传统的支出管理模式的核心是资金和人员的配比，将支出拆成具体的项目，如人员经费、办公经费等，侧重于从资金是否按时、足额投放来考察，结果住住是只管投放进度，不问投放效果，只管使用合规，不问效益大小，只强调支出的财务责任，不考核项目的执行水平。这样的习惯如果继续存在于日常管理中，必然会使三位一体的新体制运行流于形式，也不能适应1998年以来公共财政发展的需要。绩效考评制度作为部门预算改革的延续和提升，显然已经成为确保公共支出管理制度完整性的一个重要方面。
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