现状分析与改革探讨：当代中国权力制约机制，本文主要内容关键词为：当代中国论文,权力论文,现状分析论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[摘要]制约主体的独立性、制约活动的规范性、权威性和制约手段的强制性是建立有效权力制约机制的四个条件。当代中国权力制约机制存在着结构不合理、规范不统一和主体缺乏独立性等弊端。加强制度建设、强化教育预防功能和创造良好的社会环境是改革和完善当代中国权力制约机制的有效途径。
[关键词]权力制约 双轨制 单轨制 垂直领导
政治发展史表明，权力，作为一种充满魔力的社会现象，给人类带来过巨大的利益，也给社会造成过深重的灾难，究其原因在于权力的运行是否受到合理有效的制约。当今社会，在个人利益和公共利益还存在差异，权力的所有者与权力的行使者仍处于相对分离的前提下，对权力进行制约依然成为政治现代化的重要内容。当代中国，完善权力制约机制亦是通向现代政治文明的必由之路。
一、权力与权力制约分析
在人类历史上，权力始终受到人们的普遍关注。然而，权力，作为现代政治学的基本范畴，至今却没有一个让人们普遍接受的定义。在西方政治学界，顿纳斯·H ·隆认为“权力是一些人对另一些人造成他所希望和预定影响的能力”；克特·W·巴克认为， 权力是“在个人或团体的双方或多方之间发生利益冲突或价值冲突的形势下执行强制性的控制”；《简明不列颠百科全书》则把权力定义为“一个人或许多人的行为使另一个或其他许多人的行为发生改变的一种关系”；马克斯·韦伯认为“权力是一个人或更多的人在一种共同活动中违反参与同样活动的其他人的意志而实现自己意志的一种能力”；加尔布雷斯则认为，“权力是把一个人的意志强加在其他人行为之上的能力”〔1〕，等等。 尽管这些定义存在着差异，但从差异中我们看到了权力这一社会现象所具有的某些特征：（1）强制性。即权力是作为一种支配力量而存在的， 是政治上的强制力量，是使他人的意志服从自己的意志的表现；（2 ）相关性。任何具体的权力都有其特定的职责范围和运用界限，它总是针对一定的人和事，离开具体的人和事的权力是毫无价值的；（3 ）利益性。任何权力都与一定的利益相联系，无论是社会公共利益或个人利益，权力运用的过程就是不同利益实现的过程；（4）层次性。 权力与一定的政治职位或主体相联系，不同的职位或主体使权力出现大小之分，等级之别，并在运行过程中呈现出自上而下的单向性。由此可见，权力是一种极为复杂的社会现象，它犹如一柄双刃剑，既可增进社会利益，又可危害公共利益，关键在于权力制约机制的合理与完善。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”〔2〕“权力有腐败的趋势， 绝对的权力绝对地腐败。”〔3〕制约，原指一种事物的存在和变化， 以另一种事物的存在和变化为条件。权力制约，就是权力所有者运用民主与法制手段，通过各种有效途径，对权力行使者进行一定的限制与约束。很显然，权力制约能否产生并发生作用在于权力的本质特性及其能否形成一种有效的机制。从权力的本质特性出发，有效机制的建立取决于下列四个因素：（1）制约主体活动的独立性。主体是相对于客体而言的， 制约主体能否有效作用于客体，在于制约主体能否独立行使制约权而不受任何机关、组织和个人的干涉，权力制约的目的是通过限制与约束权力行事者合法合理地运用权力以增进公共利益，因而必然赋予权力制约主体以超然于社会公共权力之上的独立性，唯有这种独立性才能保证制约活动的有效性，否则就会蜕变为权力的工具甚至附庸。（2 ）制约活动的规范性。所谓规范性是指权力制约应该而且必须以法律为依据，法律是统治阶级意志的体现，要保证权力的行使符合统治阶级的意志，就必须用法律约束权力的运用。同时，以法律为依据也保证了制约活动消除个人或个别集团利益影响的渗透，将制约活动纳入法制的轨道。（3 ）制约活动的权威性。独立性是制约活动发生的前提，而权威性则是保证制约活动有效的基础。权力所有者之所以能对权力行使者进行限制与约束，必须赋予前者以至高无上的权威，尽管制约方式是多样的，但任何缺乏权威的方式方法都只能是徒劳无益的。（4）制约手段的强制性。 强制不是目的，但任何制约手段都应该具有强制性的色彩，只有以相应的强制力量为手段，才能迫使权力行使者无论愿意与否都必须接受权力所有者的约束，才能保证制约对象无论愿意与否都能合法地行使权力。以上述四个方面的要求考察当代中国权力制约机制的现状，我们认为它存在着一系列的弊端。
二、当代中国权力制约机制现状分析
我党历来重视权力监督制约机制的建立和完善，尤其党的十一届三中全会以来，随着民主与法制的不断发展，我国已初步形成了由执政党监督、人大监督、司法监督、行政监督、民主监督、社会监督等构成的多元化权力监督制约体系，对于促进权力的合法行使，遏制腐败现象和不正之风的滋长，保证改革开放和现代化建设的顺利进行，发挥了重要的作用。但不可否认，处于社会主义初级阶段的当代中国，由于社会的经济、政治、文化发展水平还不高，与之相联系的社会主义民主与法制还不够发达和完善，因此，现行权力监督制约机制的生成发育还具有不成熟性，其内在结构、运行机制和功能都还存在明显的不足和缺陷。
（一）从内在结构来看，多元化并存导致缺乏有序性和统一性。
监督制约机制多元化并存，这是现代政治发展的结果。但一个多元化并存的权力监督制约机制能否在现实生活中发挥应有的效用，关键在于其是否具有有序性和统一性的特点。有序是指各种类型的监督制约形成一定的关联结构，目的是为了使监督层次合理，运行得当；统一是指监督制约的目标统一，规范统一，防止责任不清、行动不一。在我国现行的监督制约机制中，有政治的机构，也有社会的，法律的、经济的、各种类型的机构执行其特定的职能，如党内监督的对象是各级党组织和全体党员，权力机关的监督对象是由它产生并对其负责的执行机关及其任命的工作人员，行政机关的监督对象是各级行政机关及其行政工作人员，等等。但这些监督对象并不都集中在各监督体系之内，而是交叉分布在各个地区、各有关单位之内，因而监督体系必须形成“主辅匹配，环形封闭”的系统，既增强监督力度，又防止漏监、空监。然而在现实监督过程中，由于缺乏有序组合和统一性，往往形成一种混乱局面，要么齐抓共管，各执一端；要么相互推诿，久拖不决，严重削弱了监督制约机制整体功能的发挥。
（二）从运行机制来看，双轨制导致监督制约主体缺乏必要的独立性。
制约主体活动的独立性，是有效权力制约机制建立的前提条件。然而，我国的内部监督制约如执政党监督，行政监督，大都存在于党政机关内部。这样一来，在领导体制上，监督机构既受上级业务部门的领导，也受同级党委、行政机关的领导；同时，在人员配备上，监督机构的主要负责人，不是由同级党委或行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命，人员经费开支与编制也都掌握在同级党委或行政机关手里。这种双重领导体制，使监督主体受制于监督客体，严重影响了监督主体独立性的发挥，导致监督往往处于一种“两难”境地，甚至难以发挥自己的职能。
（三）监督规范不完善、不具体，缺乏系统性和权威性。
权力监督制约机制必须以系统、完善、具体的监督规范为依据，才能增进监督行为的权威性和有效性。应该说，近些年来党和国家在完善监督法规方面做了大量工作，取得了一定的成效，但仍显得比较零碎，也不具体，而且还有诸多必需的监督法规尚未拟定，即使已经出台的某些规范因操作性差也难以发挥其应有的作用，影响了监督的法律性和权威性，导致在现实监督行为中常以领导人的讲话、批示为依据，使监督行为缺乏明晰可靠的法律依据，也导致了监督过程中人治的色彩比较浓厚。
（四）监督运行单向，方法单一，导致功能不全，制裁不力。
科学、有效的权力监督制约机制应该是自上而下的下行监督与自下而上的上行监督有机统一的双向运行机制。但从我国监督运行状况来看，仍然处于头痛医头，脚痛医脚的状态。这种状况的造成与整个监督运行方向与方法有直接关系。在我国，下行监督比较易于实行，而上行监督则极为艰难，从而使整个监督运行缺乏深厚的基础。再加上在监督方法上，各级监督机关抓零星事项监督多，对全面工作控制少；抓某些环节问题检查多，对检查出的共同性问题综合分析和典型处理少；等等。同时，制裁不力问题也比较突出，其结果是使整个监督制约机制功能单一，效果不好，路子也越走越窄。
上述分析表明，现行的权力监督制约机制存在着种种缺陷。在发展社会主义市场经济完善社会主义民主与法制，深入开展反腐倡廉斗争的过程中，必须进行改革以适应社会协调稳定和发展的要求。
三、改革当代中国权力制约机制的若干思考
权力监督制约机制是一个系统，因而其改革亦是一项巨大而复杂的系统工程。在此情况下，我们认为，确立改革的原则是十分必要的。
（一）改革的原则分析：
概括地说，改革当代中国权力监督制约机制应本着以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论为指导思想，从中国的国情出发，大胆借鉴国外有益经验的原则。
首先，必须确立以邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论为指导思想的原则。
邓小平同志关于权力监督制约的思想是十分丰富的，他曾经在不同时期深刻地论述过监督制约的形式、特点、方法等问题。早在五十年代邓小平同志就指出过，“对于共产党员来说，党的监督是最直接的”，“党对党员的监督要严格一些”；〔4〕“党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来，这是反对官僚主义，命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器”〔5〕， 防止和克服党内腐败现象和不正之风，必须坚持从严治党，严肃党的纪律，而要严肃党的纪律，必须加强党的纪律监督，其中“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”〔6〕，等等。这些论述既是我们党应该继承的宝贵精神财富， 也是我们进行监督机制改革的行动指南。
其次，必须从国情出发探讨改革的内容、方法等问题。
现存监督制约机制存在的弊端与现阶段国情的特点是相联系的，同样，改革现存体制的弊端也应从目前的国情出发确立改革的范围、步骤、内容、方法。如在确立改革的范围时，从目前市场经济的发展、民主法制建设的要求出发，对现存监督体制的改革就不是简单地对某些细节的修改、补充或改良，而是对现存体制不合理的基本框架、主要运行原则及对象与功能进行改造，是一次革命性的变革；再如在改革方法上，从改革发展稳定的要求出发，我们又应本着积极慎重的精神，总体设计，分步实施，不断探索，循序渐进的方法。唯有如此，改革才能适应国情的发展，才能真正建立起行之有效的有中国特色的权力制约机制。
最后，必须大胆借鉴国外有关权力制约方面的有益经验。
权力制约作为人类社会所共有的社会现象，尽管由于国家的不同而具有政治性，但作为一种共有的社会现象亦有其科学性。因此，我们在构建我国的权力制约机制时应大胆借鉴国外尤其是现代西方国家权力制约理论与实践的有益经验。诚然，现代西方国家的权力制约服务于资本主义市场经济的发展，是资本主义国家民主政治的重要内容，但其中的一些反腐倡廉的经验，一些防止空监、弱监、虚监的举措，以及监督民主化、法制化和科学化的倾向，对于改革和完善我国权力制约机制仍然具有积极的意义。正如邓小平同志所说：“比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。”〔7〕
（二）改革和完善我国权力制约机制的理论思考：
权力制约机制是由众多要素构成的，高效机制的建立有赖于各要素之间的协调与统一。因此，我们认为，改革和完善我国权力制约机制主要应从完善制度、加强教育和净化环境三个方面入手。
首先，必须大力加强制度建设。
可以说，改革和完善权力制约机制，制度建设是关键。关于这一点，邓小平同志曾经作过深刻的论述。五十年代时，邓小平同志就提出，为了对党的组织和党员实行严格的监督，必须“从国家制度和党的制度上作出相应的规定”的观点，〔8〕后来他又深刻地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的条件好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”〔9〕在南巡讲话中，他再次强调：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”〔10〕由此可见，加强制度建设，从制度上确保党和国家政治生活健康正常地发展是邓小平同志的一贯思想。以此为依据，我们认为，改革和完善当代中国权力制约机制应注重以下方面的制度建设：
第一，理顺领导体制，实行垂直领导，确保监督机构的独立监督权。
为了避免双轨制带来的弊端，应改双轨制为单轨制，监督机构只受上级业务部门的领导，只对上级监督机构负责，与同级党委或行政没有隶属关系，即只受垂直领导，不受属地管辖。权力的授与、人员的配备、经费来源均由上级部门管理，中央设立专门监督机构负责管理各级监督机构。只有这样，各级监督机构才能从上级党委或行政和同级党委或行政的制肘中分离出来，独立，依法地行使监督权，既便于集中统一领导，各级监督机构又能互相配合，消除扯皮，还可以避免许多人为的干扰。
第二，完善监督法规，明确监督标准，增强监督力度。
依法监督，是监督的最高原则，目前，我国的监督只在宪法和党章中有些原则规定，尽管也制定了某些监督法规，但基本上也是空泛的规定多，实施的办法少，且标准不一，致使监督活动无章可循，弹性极大。如党中央早就颁布了《关于党内政治生活的若干准则》，但由于操作性不强，使这些原则规定难以落实。因此，必须大力加强监督立法工作，制定出一系列专门监督法律，如执政党监督法、人大监督法、行政监督法、民主监督法、舆论监督法等等，并在实践中不断发展和完善。可以说，监督法规越完善，越具体，实施监督的依据就越充分，效果也就越好。
第三，扩大政治参与，拓宽监督渠道，增强监督活动的实效性。
以往的权力制约，多以一部分权力制约另一部分权力，一部分掌权者制约另一部分掌权者为内容，即权力制约局限在政治权力机构内部，局限在少数直接掌权者之间。在这里存在的一个问题是权力制约者对被制约者是否有至上性的权力。如果没有，制约机制显然是苍白无力的。从现实政治来看，政治权力运行的好坏，直接因素取决于直接掌权者的个人素质，而根本因素则取决于人民对权力运行参与的程度和质量。社会主义国家的一切权力属于人民，因而权力行使者必须受到人民的限制与约束。因此，完善当代中国的权力制约机制，不仅要重视权力内部的相互制约，而且还要特别重视强化人民大众对权力的制约，即通过扩大和完善政治参与机制，拓宽监督渠道，把权力置于国家和社会强有力的监督之下。
第四，严格监督程序，改进监督方法，增强监督活动的开放性和透明度。
科学的监督程序是实施有效监督的桥梁。完善监督程序必须注重民主法制原则。就一般意义的程序而言，应该做到确定监督对象，明确监督内容，了解监督情况，分析监督结果，处理发现的问题。在这一程序中，应注意发扬民主作风，增强法制观念，消除监督活动的神秘化，促使监督行为民主化、公开化。
其次，必须加强思想教育，强化教育预防功能。
“世界上的事情……只不过是对于荣誉、财富和权力的不断争夺。……这是个非常棘手的问题，但并非无能为力。用教育和惩罚可能或可以使人们有时协调一致。”这是托马斯·霍布斯对制约权力发挥教育功能的扼要表述。事实上，现代西方许多政治学家在谈到权力制约问题时都曾表述过类似的观点。加尔布雷思在《权力的分析》一书中就系统地论述了信仰制约、教育制约问题。他认为，信仰制约是最广泛、最有影响力的手段，“正规的教育……也有一定的制约作用”〔11〕。当代美国著名的政治学家亨廷顿在分析政治腐败时也指出，一定社会文化所规定的价值规范和行为规范，能够起到抑制腐败的作用。〔12〕公共选择学派的戈登·塔洛克也认为，由于教育普及，道德观念增强，寻租活动的规模就受到制约。这些观点都说明了在监督制约中加强思想教育的重要性。
社会主义监督需要惩罚，但更需要教育，即通过思想教育，使权力行使者自觉按有关法律规定办事，自觉维护权力运行的合理性和有效性。惩罚不是目的，而是一种有力的教育手段。因此，在实际生活中必须贯彻教育预防的原则，特别要注意针对监督对象的心理动因，因人施教。如对于当前影响党政干部廉洁的问题，各项制度规定难以落实的问题，应该从人们的互酬、实惠、攀比、特权、逆反、从众等心理动因上进行分析，在实施理想道德、民主法制、无私奉献等教育中，入情入理，切合实际，以期规范人们的行为，防止权力腐化变质。
最后，必须创造良好的社会环境，使监督制约机制行之有效。权力的监督制约不是孤立的现象。作为社会系统的一个子系统，它总是与其他子系统联系在一起的，因此，监督制约的完善亦有赖于一个良好的社会环境作保证。改革开放以来，政治、经济、文化各方面都取得了令人兴奋的成就，整个社会已逐步呈现出一种民主、繁荣和文明的趋势。但同样不可否认，现阶段由于各种因素的制约，现实生活中的困难和问题仍然不少，一个适宜的社会环境仍然未能形成，贪污腐败、以权谋私、权钱交易、私欲膨胀，严重损害了社会主义权力的本质，也毒化了监督制约环境。为此，必须通过大量艰苦的工作来净化社会风气，创造良好的社会条件。第一，要培养人民群众的监督意识。我国宪法明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此必须通过广泛深入的教育和宣传，使人民群众认识到监督权的重要意义和价值；第二，提高监督者的必要素质。监督者除了具有较高的责任感，还应提高文化素质、政治技能，以便在监督过程中发挥出应有的作用；第三，必须净化社会风气，保证监督实施畅通有力，为此必须在大力发展市场经济的同时，推进民主与法制建设，创造出一个公正合理的社会环境。
当然，权力监督与制约机制是一项宏大、艰巨而复杂的系统工程，不可能一蹴而就，只能循序渐进，因而无论思考多么周密，都不可能完全成熟，而只能在实践中逐步完善，但多层次多角度的探讨总是有益的。同时，我们相信，通过长期的不懈的探索与实践，当代中国的权力制约机制一定能走向成熟与完善。
注释：
〔1〕参见加尔布雷斯《权力的分析》第3页，河北人民出版社1988年版。
〔2〕孟德斯鸠《论法的精神》（上册）第154页，商务印书馆1961年版。
〔3〕乔治·塞尔迪斯《伟大的思想》第3页，纽约巴兰坦出版社1985年版。
〔4〕《邓小平文选》第1卷第270页。
〔5〕《邓小平文选》第1卷第160页。
〔6〕《邓小平文选》（1975—1982）第292页。
〔7〕《邓小平文选》（1975—1982）第296页。
〔8〕《邓小平文选》（1938—1956）第203页。
〔9〕《邓小平文选》（1975—1982）第293页。
〔10〕《邓小平文选》（1975—1982）第292页。
〔11〕加尔布雷斯《权力的分析》第24页。
〔12〕亨廷顿《变革社会中的政治秩序》第176 页， 华夏出版社1988年版。