西北内河流域农民用水协会完善法律路径探讨_公众参与论文

西北内河流域农民用水协会完善法律路径探讨_公众参与论文

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中图分类号:DF465

文献标志码:A

文章编号:1002-0292(2013)01-0029-06

自20世纪90年代初,我国在世界银行资助的长江水资源流域项目中开始探索、推行农民用水者协会,至今已有30个省(区、市)开展了规模不一的用水户参与灌区灌溉管理的实践改革。2007年建立的农民用水户协会达8 000多个,有700多万人员参与。截至2009年,全国成立的农民用水户协会累计达到5万多家,其中位于大型灌区范围内有1.7万多家。在全国大型灌区中,由协会管理的田间工程控制面积占有效灌溉面积达40%以上。西北内陆河流域农民用水者协会在全国背景下取得了不小的进步。

一、西北内陆河流域农民用水者协会法理依据

(一)法理依据:“市民社会”——介于行政调整机制与市场调整机制间的社会调整机制

所谓行政调整机制,是在西北内陆河流域中人与人、人与自然的关系间,行政性的政府组织采用强制性、权威性的行政手段进行干预的调整机制,也就是“看得见的手”。所谓市场调整机制,更强调作为市场主体的个人、企业等,在市场和利益的导向下,对西北内陆河流域内人与人、人与自然的关系所形成的自发性、竞争性的调整机制,也就是“看不见的手”。

市场调整机制以自主契约、自主交易和公平竞争为主要手段,具有自发性、规律性的特点,但存在盲目性、滞后性以及单纯经济利益最大化的缺点。相比之下,行政调整机制以强制性和权威性保证了其高效性、综合性、及时性,但这些特性在弥补市场调整机制的同时,也凸显出行政调整机制内在的强权性、私利性等缺陷。由此,第三种调整机制——社会调整机制应运而生。

社会调整机制是指通过非政府非营利组织,以社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场的方式进行调整[1]。社会调整机制克服了行政调整机制和市场调整机制的弊端,形成以监督、沟通、合作的调整方式,非政府非营利性组织(NOG)成为其主要的推动组织。在现代文明逻辑下,非政府组织的发展是社会组织化的结果,而社会的组织化的前提是民间社会,即市民社会的发展[2]。戈登·怀特(GordonWhite)认为,公民社会的主要思想是:它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权,并由社会成员自愿组合而形成,以保护或增进他们的利益或价值。

在我国西北内陆河流域的环境保护工作中,农民用水者协会,作为非政府非营利性质的基层社团,在内陆河水的资源调配、用水纠纷协调、政策制定宣传、公众参与等方面起到重要的桥梁作用。该组织一方面具有相对的独立性,能够在流域水资源管理行政单位与农村用水户之间形成良性的交流与监督,另一方面在农村基层具有较高的权威性,能够有效地协调用水户间的纠纷与矛盾。

(二)公民权利依据

1.人权。人权是指“人,因其为人而应享有的权利”,它主要的含义是:“无论人处于何时何地都应当享有,是非经慎审之司法审判而不得剥夺,是人之所以为人而被赋予的一种事物。”[3]然而,由于法律可以使道义权利具有法律上的拘束力和得到更有力的保护,人权法的发展历史从某种角度上讲,就是人权及其内容在法律上不断得以完善的斗争历史[4]。人权思想自产生以来一直在发展变化。17、18世纪资本主义上升时期人权仅限于人人生而平等、自由等权利。19世纪后人权逐步从政治领域扩大到经济、文化、社会等各个领域。20世纪50年代后,随着民族解放运动的发展,突破了传统人权概念,从个人人权发展到集体人权,增加了民族自决权、和平权、环境权等内容。目前学术界的通说认为人权共分为三代,第一代主要以公民权利和政治权利为主要内容,第二代主要以经济社会和文化权利为主要内容,第三代则以发展权、环境权和和平权为主要内容。

西北内陆河流域的环境问题的主要矛盾在于水的问题。“获得满足个人和家庭生活需要的适当的水,是人的自然权利;获得水以满足人类基本需求是一项基本人权。”[4]农业用水是西北内陆河流域人民需要的仅次于生活、生态用水的基本需求,设立农民用水者协会恰是流域内公民环境权行使的集中体现。

2.《宪法》权利。根据《中华人民共和国宪法》第三十五条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”西北内陆河流域农民用水者协会是流域内农民针对农业水权分配、农业用水、农田水利设施养护等事务,民主参与决策形成的非政府非营利性社团组织。该社团组织的成立受宪法中公民权的结社自由权保护,具有宪法公民权的正当性。

3.水资源共有权。根据《中华人民共和国宪法》第九条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《中华人民共和国水法》第三条规定:“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用。”按照我国现行法的规定,西北内陆河流域内的水资源属于全民所有,流域内的池塘、水库等属于所在地农村集体经济组织所有,因而农民用水者协会的产生具有合法的依据,其行使的权利属于法律赋予的正当权利。

4.公众参与权。公众参与又被称之为“依靠群众保护环境的原则”,通说认为公众参与原则包含三个方面的内容:环境信息公开(或称之为环境知情权)、环境决策参与权、环境权益受损获得的救济权。

我国《宪法》《环境保护法》《水污染防治法》《环境影响评价法》等相关法律中都提供了环境公共事务公众参与原则,强调公众有权利也有义务参与政府的环境保护工作。具体在西北内陆河流域区域的地方规章、行政法规中也有对此原则的相关规定,如《甘肃省实施(水法)办法》中的第六条、第七条,《新疆维吾尔自治区实施(水法)办法》中的第六条、第八条、第三十五条等。环境保护工程任重而道远,脱离群众而仅仅依靠政府职权注定无法得到良好的收效。只有依靠群众,切实赋予群众参与权,充分发挥群众的力量,才能达到政府与公众的良性互动,共同促进环境保护事业向前发展。

西北内陆河流域农民用水者协会的组建正是以公众参与权为依据,为流域内农民参与流域水资源环境保护这一公共事务提供了机构和平台。

(三)职责法定依据

西北内陆河流域环境保护的政府机构设置由各省市区的水利、水务、环保部门和各内陆河流域管理局等部门协调开展。农民用水者协会作为最基层的非营利性社团组织,在西北内陆河流域环境保护工作中起着重要作用。

1.责任予以明确,确保了末级渠系水利工程的良性运行。西北内陆河流域农民用水者协会的建立,明确了流域内政府、水管单位和用水户的责权利,基本实现了斗农渠由用水户自己使用、自己管理以及乡村监督协调、水管单位延伸服务的目标,使管理责任进一步落实,改变了过去“户户包段,包而不管”的现象。通过分级负责制管理,灌溉工程真正成为了用水户自己的工程,用水户主动参与管理的责任明显增强,有利于末级渠系工程的良性运行。

2.减轻流域管理局职能负担。西北内陆河各流域均有分管该河流流域的管理局,流域管理局一方面协调所在省水利部门进行流域水资源的规划与配置,另一方面整体管理流域内重要的水利工程的建设、维修、监察等,同时作为流域内用水调度的核心机构,流域内的水事纠纷协调、水资源管理办法制定、生态环境保护等具体工作均在其职能范围内。相对于流域的流经面积和流域的整体工作量而言,各流域管理局凸显出其规模较小、在编人员较少、财政支持较少的困境。如甘肃的石羊河流域管理局,办公地在武威市某招待所的三楼,一个楼层内有不到10个办公间,在编行政人员仅20人左右,这对于石羊河流域的人口(227万人)、灌溉面积的总基数(476.44万亩)而言,石羊河流域管理局若要单靠自身的行政部门进行流域水资源的管理,存在很大的困难,其他的西北内陆河流域,如疏勒河、黑河等,情况也并不乐观。

基层的农民用水者协会,依据各自灌区的具体情况而建立,贯彻实施流域管理局的用水规划及水量分配方案,极大地减少了内陆河流域管理局以及各级水利水务部门的工作负担。

3.减轻农民用水负担,提高用水利用率。西北内陆河流域内农民用水者协会按照水利、物价部门核定的水费标准进行收缴,形成了统一的收费标准,实行一站式透明水价,从价格机制上避免了多头收费的弊端[5],改变了过去用水户—村民小组—村委会—乡(镇)—县—水管单位的水费缴纳模式,协会定期公开水费收支情况,便于会员对水费缴纳情况的监督,也提高了用水者缴纳水费的积极性。

用水协会成立后使之具有了独立的法律主体,能够与供水单位签订供水合同。根据协会申报的计划制定和下达某个时期的用水计划,倘若实际总用水量少于计划用水量,则所节约的水的效益归用水协会所有,倘若协会的实际用水量超出计划用水量,则计划外额外的用水量由协会自行负担解决[6]。在市场经济的运营模式下,这能有效地激励农民节约用水,提高对水资源的利用度。

二、西北内陆河流域农民用水者协会存在弊端分析

(一)西北内陆河流域农民用水者协会是政府推动的产物

我国第一个农民用水者协会是1995年6月在湖北省漳河灌区正式诞生并开始运行的,此后两年是其探索期,探索提出了“灌区管理单位+用水者协会”的新型灌溉模式。1998年至2002年,在国家加大大型灌区节水改造和续建配套的契机下,通过工程的建设推广了一批农民用水者协会的建立,这成为农民用水者协会发展的第二个阶段。2003年至今,随着灌区改革的不断深入,“灌区管理单位+农民用水者协会+农民”这一新型灌溉管理模式得到政府和广大农民的支持和拥护,农民用水者协会步入第三个发展阶段。西北内陆河流域农民用水者协会大部分始建于第二阶段,于2000年全面开展。

西北内陆河流域农民用水者协会的设立原则遵行许可设立主义,即协会在满足法律规定的一般条件下还需征得国家主管部门的审核批准。但在西北内陆河流域农民用水者协会的组建方面,大部分地区的水利水务部门主动与农民用水者协会的登记部门磋商,极力推进协会的注册登记工作,对协会组建表现出一种强硬态度,更有政府部门督令村委会及时组建农民用水者协会。

从性质上来讲,西北内陆河流域农民用水者协会属于基层民间自治组织,从学理的角度属于市民社会的组成部分,应当是群众自发建立,存在于政府与公民个人之间独立的组织。但在现实社会中,政府部门过分干预产生的社团组织,并非真正意义上的市民社会形式,更多的成为行政部门的下设机构。在法制化进程中,学者一般按法制化的推动力量将其分为政府推进型与自然演进型两种。政府推进型能够最大化地整合社会法制资源有效地加快法制化进程,但政府推进型有着无法克服的矛盾,即“导致国家权力的必然膨胀……对权力外部监督乏力,政府自身不合理的价值偏好对法制化进程和方向可能产生不良的印象”。我国建国后适应经济发展的急迫需求,选择了政府推进型的法制道路,这促进了我国法制的发展。但目前我国法律体系基本健全,应当着手实现由政府推进型向自然演进型转换。自然演进型的法制化发展道路正是以市民社会(如农民用水者协会、民间环保组织等)的存在和发展为基础,但当前西北内陆河流域水利行政部门对群众性、基层性、民主性的社会团体进行强制领导或组建,与此类社会团体组织设立的初衷相悖,其实质的职能意义也无法实现。

(二)西北内陆河流域农民用水者协会与流域内村民委员会的性质职能存在重合

1.性质重合。根据《中华人民共和国村委会组织法》,“村民委员会(简称村委会),是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”可见,村委会从性质上来说,属于群众性自治组织,是独立于政府、独立于个人的非营利性的民间组织,具有基层性、群众性和自治性。

关于西北内陆河流域内农民用水者协会的性质,各流域内村落的协会章程中都有所规定,如《民勤县农民用水者协会章程(草案)》中规定该协会的性质是:“由全体用水户通过民主选举的方式产生,不以营利为目的,实行民主化决策、民主化管理、民主化监督,属于社会管理团体。”根据水利部出版的《节水型社会建设科普知识读物——节水知识问答》中规定:农民用水户协会是经过民主协商、经大多数用水户同意并组建的不以营利为目的的社会团体,是农民自己的组织,其主体是受益农户,其理念是“用水户参与灌溉管理”,在协会内成员地位平等,享有共同权利、责任和义务。农民用水户协会的宗旨是互助合作、自主管理、自我服务。可见,农民用水者协会的性质属于基层社会团体,以基层性、群众性、自治性和独立性为特征。

综上所述,在西北流域内农民用水者协会与灌区农村村民委员会在性质上具有相似性,均属于农民基层的独立于政府的自治性群众组织。

2.职能包含交叉。根据《中华人民共和国村委会组织法》规定,村委会具有以下职能:“……二、依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境……五、举办和管理本村的公共事务和公益事业;六、组织实施本村的建设规划,兴修水利、道路等基础设施,指导村民建设住宅;七、依法调解民间纠纷,协助维护本村的社会治安,向人民政府反映村民的意见要求和提出建议……”农民用水者协会的主要职责包括:“农民用水者协会的任务是建设和管理好农村水利基础设施,合理高效利用水资源,不断提高用水效率和效益,为当地农户提供公平、优质、高效灌排服务,达到提高农业综合生产能力、增加农民收入、发展繁荣农村经济、保护和改善生态环境的目的。”西北内陆河流域农民用水者协会有以下基本职能:“谋求其管理的灌排设施发挥最大效益,组织用水户建设、改造和维护其管理的灌排工程,积极开展农田水利基本建设,与供水管理单位签订供用水合同,调解农户之间、协调农户与水管单位之间的用水矛盾,向用水户收取水费并按合同上缴供水管理单位。”村委会有管理村内水资源的职权,作为公共设施的水利、灌溉设施,村委会有责任予以维护和管理,农民间用水纠纷的调节也在村委会的职权范围内,同时村委会有权向政府行政机关就农村建设提出意见建议,包括农业用水问题。因此,农民用水者协会的主要职责和任务,包含在村委会的主要职能中,二者之间存在包容的关系。

(三)西北内陆河流域农民用水者协会的组织要素存在现实困境

1.公众参与程度不高。西北内陆河流域分布在深处内陆的干旱半干旱区,经济发展速度缓慢,农业生产方式多为粗放耕种模式,农民整体文化素质不高。

在公众参与制度实行的过程中,农民对远期的水资源配置和利用并没有长远的关注,更多关注的是自身眼下的利益。在西北内陆河流域分布的行政村进行调研的过程中,大部分农民对公众参与制度的认知度不高,在实践中农民真正参与流域内水资源的配置及利用集中表现在年初,对于自家农业用水量的报送和之后灌溉期间自身用水状况的管理,全流域内水资源的配置状况并没有直接参与的动力。

其次,尽管西北内陆河流域内的农民在长时间灌溉缺水的状况下,对水资源的重要性有深刻认知,但由于全国范围内的环境保护工作中对公众参与的规定缺少实体权利的明确和程序上的保障,因而政府在环境保护工作中对于公众参与制度所需的信息公开、参与程序及救济保障等相应制度并不完善。西北内陆河流域的农民对流域内水资源整体状况的信息知情度不高,加之整体文化素质偏低,因而流域内水资源保护的公众参与度不高。

农民用水者协会的作用之一就是增强农民对水资源配置利用过程中的公众参与程度,但在现实中农民用水者协会中的大部分农民并没能通过该平台参与流域内水资源的配置及管理。农民用水者协会的公众参与制度并没有发挥实效性的作用。

2.运作资金不足。农民用水者协会作为一个非营利组织,其来源有四种:民间捐款、营业收入、政府资助、境外资助[7]。农民用水者协会的资金支出主要由两部分构成,一部分是协会管理费用,另一部分是协会辖区内水利设施的维修养护费用。

通过对西北内陆河流域内大部分协会状况的调查,按协会管理土地5000亩的规模执委会3人来计算,1年需支付误工补贴及办公等管理费用0.5万元,平均每亩负担l元,现有管水员每村1名,均由受益农户分摊他们的误工补贴(8000元/人/年),平均每亩负担1.6元,该项管理费用主要由协会成员担负。

用水协会成立后,灌溉水利工程的经营管理与维护主要由协会承担,但是此项职责的运用需要稳定可靠的经济来源加以支撑。由于经费来源不稳定,农民用水者协会灌溉水利工程的维护及管理存在掣肘,导致群管末级渠系工程陈旧、老化,水资源渗漏等浪费严重,使用效率难以提高。

由于运作资金短缺,西北内陆河流域农民用水者协会在流域内的作用无法充分发挥。据统计,石羊河流域内民勤灌区干渠砌护率及支渠砌护率均在50%以下,各类建筑水利设施带病运行率达到46%。

3.管理人员缺乏,技术不精。由于农民用水者协会的发起和成立大多带有行政色彩,因而西北流域农民用水者协会执委会中的成员大部分是村委会成员,即“两委合一”模式。据调查,疏勒河流域灌区有农民用水者协会95个,其中除29个协会独立运行外,其余66个协会均是“两委合一”的模式,独立运行的协会在运行中的管理权威不能有效建立,部分协会和村党支部、村委会的关系处理得不好,得不到村委会的支持,使协会的工作处于被动状态[8]。农民用水者协会多数用水组没有固定的办公地点,多与村委会办公室公用。因此,农民用水者协会的自治性和独立性在现实中无法得到有效的保障。

西北内陆河流域农民用水者协会的主要成员由农民组成,但农田灌溉和水利工程的修护需要一定的专业技术。农民用水者协会作为新生事物,在科学管理模式中需要一定程度的科学引导和探索,大部分由农民构成的用水者协会中缺乏相关的技术人才,导致大部分协会的经营管理还处于低水平、粗放管理的阶段。

综上所述,西北内陆河流域农民用水者协会的设立表现出行政指令设立的特点,其性质、职能与村民委员会存在重合,在构成人员、管理模式和运作资金方面存在现实困境。在现阶段法制化进程中,对政府的引导性政策不可一概否定,也不可否认农民用水者协会在西北内陆河流域存在的必要性,但随着法制化进程的不断推进,西北内陆河流域农民用水者协会的产生、性质、职能等应逐步正规化。

三、西北内陆河流域农民用水者协会健全的法制路径

(一)当前西北内陆河流域农民用水者协会健全的法制路径选择

现阶段,农民的民主法治意识不断加强,全国法制化进程进一步得到发展,农民用水者协会与村委会的性质、职能、构成人员的重合,不利于西北内陆河流域内农民用水权益的保障,更不利于其水资源的保护和利用。因此,应对西北内陆河流域农民用水者协会当前的构建形式予以法定化。

1.农民用水者协会的职能由村委会完全接任,主要包括灌区内用水户水量的报送、配置以及水利设施的修建、维护等;

2.设立单个流域的农民用水者协会,成员由各个灌区村委会组织村民大会选举村民(除村委会成员外的村民)产生;

3.该流域农民用水者协会会员要对全体村民负责,配合、监督村委会对灌区内农业灌溉用水相关事宜的执行;

4.协会由政府引导、支持、鼓励设立,但非强制干预,由省级相关部门予以注册登记;

5.协会应有一定比例的高等院校的学者及高新技术人才;

6.协会需由会员共同制定具体的章程,定期召开大会,积极参与关于流域内相关水资源的保护和管理等政府听证会议,监督政府及相关部门的流域水资源的保护和管理工作;

7.协会理事会要拓宽资金来源,多渠道解决协会的资金问题。

(二)西北内陆河流域农民用水者协会健全的法制路径优势

1.西北内陆河流域农民用水者协会构建形式的法定化有利于全流域水资源的节约、利用和管理。流域保护应当具有整体性和系统性,现阶段分散在各个灌区的农民用水者协会,割裂了对西北内陆河流域水资源保护的整体性,同时也分化了对内陆河流域保护的力度,存在于基层的意见建议没有良好、有效的沟通平台传达至行政部门。

2.西北内陆河流域农民用水者协会的法制化健全有利于对流域内水资源环境保护行政部门的监督,有利于公众参与制度的实现。首先,全流域西北内陆河流域农民用水者协会覆盖的面积是整个流域,着眼点也是整个流域,协会的构成人员由基层灌区选举产生,一方面没有打破协会的基层性的本质,另一方面满足了流域保护整体性的需求。其次,协会吸纳相关领域的专家参与,增强了协会整体管理的素质,提高了社会关注度,加强了农民与外界的联系,更是将理论与实践相结合,有利于市民社会的推进,有助于公众参与的实现。再次,全流域农民用水者协会的规模更大和组成成员更广泛,更容易引起政府和社会的关注,更方便参与政府工作的建议和监督过程中。

3.规定村委会担任灌区内农民用水的配置协调职能是贯彻农民主人翁原则的具体表现。现阶段的农民用水者协会运作机构主要是由协会大会、执委会和监事会构成,其机构设置与村委会中的村民大会、村委会相似。设立全流域农民用水者协会,增加了对村委会的监事员,同时有村民大会代行协会大会、村委会代行执委会的职能,并没有违背自我管理的民主性。同时,由于村委会的建立具有较高的群众基础,更便于村内事务的管理,并节省了两套机构所需要的开支。

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