教育公益诉讼①：受教育权利司法保障新进展，本文主要内容关键词为：受教育论文,新进展论文,公益论文,司法论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2008)10-0020-05
一、案例与问题：诉讼原告适格理论遭遇的现实困境
[案例1]学校诉辍学学生家长侵犯子女受教育权案[1]
1998年4月，湖北省团林镇陈家坪小学两名学生(姐弟)辍学回家，因家长拒不送其子女上学，学校遂将其父母告到法院。法庭作出“被告将其子女送入学校”的一审判决。因上诉期过去后，被告既没有上诉，也没送子女上学，法庭对其父母采取了司法拘留的强制措施。
[案例2]乡政府诉辍学学生家长侵犯子女受教育权案[2]
2007年6月，新疆阿克苏地区的玉尔其乡、阿恰勒乡人民政府，将29名辍学学生家长告上法庭，要求法院责令家长把孩子送回学校读书。法院作出了对家长进行罚款并责令其将孩子送回学校读书的判决。
类似上述的案例，在辍学率居高不下的今天可谓屡见不鲜。关于这类案件的出发点，借用一位教师的话说，“开庭并不是为了审判，而是要让每个家长都知道他们身上还肩负着国家九年义务教育的责任”[3]。如[案例1]学校胜诉后，“荆楚之地的老百姓们已经醒悟到，不送子女上学竟然也会坐牢，一些村镇的家长已开始主动送辍学已久的儿女重返校园”[3]。法院判决的客观效果均是让失学的儿童重返校园，使他们的受教育权获得救济。这一客观效果使得政府和学校主动当原告、法院创造性受理和裁判、社会积极响应也显得合乎常理。但也有学者对学校起诉学生家长的合法性提出了质疑，认为“学校与学生家长是平权型的法律关系，学校没有因家长不送子女上学而起诉家长的义务，法院也不应该受理起诉”[4]。
根据《民事诉讼法》第一百零八条和《行政诉讼法》第四十一条中关于起诉条件的规定，提起诉讼的原告必须是同被诉侵权行为有直接利害关系的公民、法人或其他组织。乡政府和学校虽有义务采取措施防止学生失学、辍学，但若要到法院提起诉讼以停止不法侵害，也只能由与儿童有直接利害关系的人担当原告，即儿童本人或其他监护人。从传统的原告适格理论来看，学校和乡政府并不属于有直接利害关系者，故没有资格做原告。加上《义务教育法》未特别赋予学校和乡政府可以到法院提起诉讼的资格和权能，因而，在现行法律框架内，严格地讲，法院的确不该受理。
不难发现，这里面存在一个悖论：导致学生辍学的是其父母，父母既然侵犯了子女的受教育权，他就不可能到法院去要求停止侵害；而对于儿童来说，特别是无民事行为能力人，常常又不能、不敢或不知道怎么去提起诉讼。这样一来，如果没有直接利害关系之外的第三人追究父母的违法行为，是否就该放任这种侵权行为发生而置儿童的受教育权于不顾？
既然法院受理此类案件的合法性受到质疑，为什么法院依旧故我？是法院“知法违法”还是这类案件不适用诉讼法之规定？哪一类诉讼可以不遵循严格的原告适格要求，由没有直接利害关系的公民、法人或其他组织提起诉讼？当法律规定遭遇现实的困境，原告适格理论缺乏解释力时，我们不得不把目光转向公益诉讼，以回应现实需要。
二、教育公益诉讼：行走在理想与现实之间
(一)何谓公益诉讼
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。传统的诉讼形式通常表现为私益诉讼，即公民、法人或其他组织基于个体权益受侵害而提起的诉讼，其目的是为私利，且仅特定的、与案件有直接利害关系的人才有资格提起。而公益诉讼虽然早在罗马法时期就已经出现，但在我国，公益诉讼尚处于萌芽之中，作为一种新型的诉讼形式，通常是指公民、法人或其他组织对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，其最终目的是让人们能通过诉讼来维护社会公共利益。我国的刑事诉讼是典型的公益诉讼。由于犯罪行为侵害的不仅是私人利益，更是对公共安全、公共秩序的一种威胁。因而，即便在受害人放弃追究犯罪嫌疑人之刑事责任，如发生在校园中强奸学生案件，受害人家长出于各种考虑不提起诉讼，也要由国家公诉机关(检察院)以公诉人的身份代表国家向法院提起公诉，以惩治犯罪保护公益[5]。民事诉讼和行政诉讼则不然，只有自身权利遭受侵害者，才有资格获得司法救济。这意味着某人要想成为行政诉讼或民事诉讼的原告，首先必须证明他本身享有某种权利，且认为这种权利已受到侵害。由此观之，我国传统的行政诉讼实际上是行政私益诉讼，同理，民事诉讼就是民事私益诉讼。
关于公益诉讼，依据被诉对象的不同可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两大类。②前者主要是指在产品质量侵权、环境公害等情形下，由非法律上的直接利害关系人提起的诉讼，在诉讼过程中适用民事诉讼法的相关规定。如被称为“贵州省环境污染公益诉讼第一案”的贵阳市“两湖一库”管理局状告贵州天峰化工有限责任公司堆放的磷石膏废渣污染了红枫湖水质一案[6]。行政公益诉讼主要是针对国家机关的作为或不作为而提起的诉讼，在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关规定。如2001年青岛三名考生向最高人民法院提起诉讼，状告教育部做出的全国普通高校招生计划的行政行为侵犯了他们的平等受教育权一案[7]。由于公共权力部门本身就承担着维护公共利益的职能，因其作为或不作为，发生侵害公共利益的可能性更大。反过来说，其他社会组织或个人危害社会公共利益的行为，在一定意义上也可以说是因为公共权力部门疏于管理或管理不力造成的(如[案例2])，因此，行政公益诉讼较之于民事公益诉讼或者经济公益诉讼来说意义更加重大[8]，也备受学界的关注。
(二)教育领域中的公益诉讼
1.教育领域中的行政公益诉讼与民事公益诉讼
按照救济途径的不同，我们把教育领域中的公益诉讼分为教育行政公益诉讼和教育民事公益诉讼。仅就实践中已经发生的案例来看，青岛三名考生状告教育部这一案件是典型的教育行政公益诉讼。因为，他们是就教育部所制定的招生计划这一抽象行政行为而提起的诉讼，其目的远远超过了三名考生自身的利益，若法院受理并判决，则其诉讼结果会给不特定的多数考生的利益带来影响。[案例2]属于教育民事公益诉讼。理由是：第一，虽然原告一方是乡政府，但被告失学儿童家长不是行政主体；第二，根据《民法通则》第十八条第三款、《义务教育法》第五条和《未成年人保护法》第十三条的规定，父母或其他监护人应当承担的首要责任就是停止侵害，让儿童继续入学接受义务教育；第三，乡政府状告学生家长，既不是追究家长的刑事责任，也不是因为自己的权益受到侵害，而是“为孩子的明天起诉”[9]，更准确地讲，是为了“中国的明天”乃至“全人类的明天起诉”，其目的远远超出了乡政府的私益。尽管这里不乏有乡政府为了“普九”的政绩之“私利”的考虑，就算有，这一己之私利相对于失学儿童复学所产生的公益来说也是微不足道的。
2.教育领域中的公益诉讼与私益诉讼
教育领域中的公益诉讼与私益诉讼最本质的不同就在于诉讼的目的是为了私益还是公益。如“齐玉玲诉陈晓琪等以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利纠纷案”[10]，是通过民事诉讼的途径要求法院依法保护其受教育权，其诉讼请求与公益无涉，故属于民事私益诉讼。[案例1]和[案例2]无疑属于民事公益诉讼，而“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”[11]，是通过行政诉讼的途径请求法院依法保护其受教育权，同样与公益无涉，属于行政私益诉讼。
有一个案例属于公益诉讼还是私益诉讼，值得深入讨论，就是“六岁半儿童状告历下区教委侵犯其按时入学权案”。③有学者认为，“如果法院作为行政案件受理，他就是一个典型的救济原告私益的案件。因为原告状告历下区教委对附属小学拒收其入学不做出处理，请求法院依法保护他的受教育权。他的诉讼请求与公益无涉”[12]。从表面上看，这一案件不属于公益诉讼。但细细分析，值得商榷。原因在于：第一，导致王晓光受教育权受损的是教委的行政不作为：既有对王晓光的入学问题未予处理，也有未根据《义务教育法》的规定修改《1997年历下区中小学招生工作方案》(以下简称《方案》)，属于行政立法不作为。之所以教委不主动修改《方案》，在很大意义上是利益使然。我们了解到，若没有达到《方案》规定年龄的儿童欲上学，只要缴纳一定的费用即可，少则2千元，多则1万元，收费所得由学校和区教委等部门共同支配。第二，王晓光的父亲是山东师范大学的一名教师，他可以像其他家长一样，找找关系，少交点钱让孩子上学。他也很清楚把教委告到法院的后果对他本人和孩子都没什么好处。但他不想忍气吞声，不能容忍一个违法的文件畅行。可见，这位父亲与那位为了1.10元的赔偿，④而花去近万元的邱建东有着相同的心路历程。第三，从客观效果来看，虽然王晓光的按时入学问题没有解决，但本案发生后，济南市所有区县与《义务教育法》中6岁入学之规定相违背的招生方案全部被废止了。即自1999年起，济南市所有儿童凡年满6周岁的均可入学，不再有其他限制条件，这就产生了相当大的社会效益，使不特定的儿童获益，且对以后类似的不合法行为还有一定的预防和威慑作用。综合以上几个方面，如果法院作为行政案件受理，无疑是一个典型的行政公益诉讼。
(三)教育的公益性：公益诉讼适用之基础
教育既是个体有尊严地生存的必要条件，也是人类社会赖以生存和发展的重要基础，这已是教育学中之定论。义务教育更是如此。义务教育最大的受益主体是国家，是社会，由此才有了“教育优先发展”和“科教兴国战略地位”之说以及“义务教育是国家必须保障的公益性事业”之规定。正因为教育是涉及每一个社会成员的公益性事业，关系到每一位公民的利益和自我价值的实现，因而，当国家、政府、社会组织或者公民个人侵害了这一公共利益，使儿童依法本应享有的受教育权利无法得到充分实现时，理应获得救济。因为侵犯儿童受教育权的同时就连带侵害了国家和社会的公共利益。但是若按照现行的适格原告理论，无法找到一个适格的原告就那些损害公益的受教育权利案件向法院提起诉讼，从而形成公益诉讼案件审理的“盲区”[13]，致使国家利益和社会公共利益受到损失。
特别是教育领域的一些行为，当公众已经预见会发生危害国家和社会公共利益，而《刑法》又不能适用时，只能转而诉诸行政和民事公益诉讼。比如教育行政机关或者学校明知校舍危险不采取措施的行为，按照《刑法》第一百三十八条的规定，只有发生“重大伤亡事故”的，才能追究直接责任人员的刑事责任。与刑法不同，《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”其中“认为”二字意味着行政诉讼并不以损害事实的发生为必要条件，只要“认为”发生了就可以提起诉讼，至于损害事实到底发生了没有，需要法院来判决，这一点对于教育中的公益诉讼尤为重要。儿童是成长中的人，学校危房问题、教师师德问题、重点班重点校问题等，只要公民、法人和其他社会组织认为政府及其教育行政机关有违反法律的情况，就可以提起行政公益诉讼。因为一旦造成现实损害，其损失是不可估量的，也是不可逆转的。所以，公益诉讼在义务教育纠纷中不仅适用，而且十分必要。更何况，教育公益诉讼已经成为现实，是儿童受教育权利司法保障的新进展。
(四)教育公益诉讼：行走在理想与现实之间
教育实践中，政府和学校状告学生家长侵犯儿童受教育权的案子，最终都以原告胜诉结案，达到了让儿童上学的目的，并起到普法宣传的多方面作用，但这些案例都属于民事公益诉讼，而行政公益诉讼案则不尽如人意。如青岛三名考生状告教育部案，因各种原因最终以原告撤诉结案，“六岁半儿童按时入学案”最终结果是驳回原告的起诉。这说明了一个很重要的问题：教育民事公益诉讼已成为现实，有大量成功的判例，而教育行政公益诉讼却未见曙光。相对于公民个人和社会组织侵犯儿童受教育权利造成的后果来说，国家、各级人民政府及其教育行政机关因其不当行使公共权力，侵害教育公共利益的可能性更大，且危害更为严重。因此，为从根本上保障儿童的受教育权利，巩固义务教育的成果，维护教育公共利益，较之于民事公益诉讼来说，启动行政公益诉讼无疑具有更为重大的意义。
教育领域的民事公益诉讼已在路上，这是现实。而应现实的需求，遵循“从判例到立法的上升路径”[14]，通过修改《民事诉讼法》等方式，明确公益诉讼的原告资格，完善民事公益诉讼制度，这是我们的理想。对于教育行政公益诉讼，随着我国法制化进程的不断推进，《行政复议法》审查范围的拓宽，即把其他抽象行政行为纳入附带审查的范围，这给我们带来了希望。我们有理由相信，伴随着市民社会的不断生成，公民维权意识的不断觉醒，加之民事公益诉讼的逐步确立，教育中的行政公益诉讼也将会确立。我们正行走在理想与现实之间。
三、教育公益诉讼制度之构建
(一)关于提起教育公益诉讼的主体资格
教育中的公益诉讼首先遭遇了诉讼主体资格的现实困境，现行的原告适格理论显然需要让位。基于教育之特殊性，完善行政公益诉讼制度显得尤为重要。从世界范围来看，行政诉讼原告资格大都是不断变动的，变化的总趋势是：过去通行的严格原告资格的观念让位了，原告资格的限制愈来愈少，甚至接近要完全取消原告资格限制的程度[15]。学界有个基本一致的观点，就是为了更充分地保障国家利益和社会公共利益，有必要把公益诉讼的原告资格赋予检察机关，由检察院代表国家将侵害公共利益的行为诉诸法院以进行司法审查。其意义在于：“从程序来看，赋予人民检察院原告资格，一方面可以确保公正，另一方面也比较经济实惠，尤其是在我国公众的法律意识还不够强的情况下，确立检察院对公共利益具有原告资格，并能代表国家、公众进行行政诉讼于国于民均有益处。”[15]由于义务教育涉及到学校、父母、社会组织和公民个人等方方面面，因而，在明确赋予检察机关诉讼原告资格外，还应明确学校、公民个人和社会组织代表国家，以自己的名义提起诉讼，即由“私人检察官”提起的诉讼[16]。
这样设计义务教育中公益诉讼的原告资格也与《义务教育法》中的规定相一致。《义务教育法》第九条规定：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。”我们认为，这里的“任何社会组织或者个人”是包括国家机关在内的最为广泛的范围，若使这一规定真正落实，最根本的出路就是修改诉讼法。
(二)诉讼请求中具有明确的保护国家、社会公共利益的内容
诉讼请求中具有明确的保护国家、社会公共利益，而非纯粹的私益，这是不言自明的。通常，教育公共利益与个人利益的关系是辩证统一的，有利害关系的当事人通过公益诉讼主张公益的同时，也间接地保护了私益。另外，鉴于教育公益违法行为的损害具有长期性与潜伏性，且危害结果一旦发生往往不可逆转，故教育公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是未造成现实的损害，但存在损害发生的可能性[12]。
(三)教育公益诉讼的范围
1.属于行政公益诉讼受案范围的行为
依据《教育法》、《义务教育法》和《未成年人保护法》等规定，国家、政府及其教育行政机关等的行政行为，导致儿童受教育权利直接或间接受侵害，进而使教育公共利益遭受损害的，就可以提起行政公益诉讼。教育行政公益诉讼以对公益造成影响的行政行为(作为或不作为)作为诉讼标的，救济方法是行政诉讼的救济方法[12]。
(1)国家或者政府及其教育行政部门的不作为或不完全作为。可以提起行政公益诉讼的主要有下列行为：a.国家财政性教育经费支出和各级人民政府教育财政拨款没有达到《教育法》规定的教育投入“三个增长”要求的行为；b.教师的平均工资水平低于国家公务员的平均工资水平，或者正常的晋级增薪没有兑现，或者拖欠教师工资的行为；c.国家和地方政府没有为家庭经济困难学生、残疾儿童提供必要的就学资助的行为，如家庭经济困难儿童未享受到“两免一补”等；d.县级以上地方人民政府未定期对学校校舍安全进行检查，并及时维修、改造的，明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施的行为；e.县级以上地方人民政府未按照国家有关规定制定、调整学校设置规划的行为，或者县级人民政府未根据需要设置寄宿制学校，导致居住分散的适龄儿童、少年入学困难的行为；f.学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的行为；g.县级以上人民政府及其教育行政部门未采取措施促进学校均衡发展，均衡配置本行政区域内学校师资力量，缩小学校之间办学条件差距的行为；h.县级以上地方人民政府未依照《义务教育法》的规定均衡安排义务教育经费的行为；i.县级以上人民政府及其教育行政部门没有严格执行教师准入制度，致使缺乏基本职业道德的不合格人员担任教师的行为；j.流入地人民政府未对流动儿童提供平等接受义务教育条件的行为；k.县级人民政府教育行政部门或者乡镇人民政府未采取措施组织适龄儿童、少年入学或者防止辍学的行为等等。
国家和政府应该履行的法定职责，却不作为或不完全作为，必然会给儿童受教育权利的实现带来一定影响。如学校选址不当、家庭经济困难学生未享受到“两免一补”而导致部分适龄儿童辍学；不能严格按照法律切实保障教师工资福利等合法权益，给教育事业带来的负面影响不是对某一个孩子、某一所学校学生的伤害，而是对整个民族利益的影响。单个教师变态式的体罚事件屡见报端，2006年贵州威宁某校教师胁迫学生卖淫事件更令人发指……所以，国家和政府没有依法切实保障教师的合法权益，由此给教育事业、给学生造成的伤害，因其关涉整个国家和民族的利益，无疑应纳入到行政公益诉讼范围之内。
(2)政府滥用职权的行为也应该成为行政公益诉讼受案范围。主要有下列行为：a.县级以上人民政府及其教育行政部门将学校分为重点学校和非重点学校的行为；b.国家机关向学校非法收取或者摊派费用的行为；c.县级以上人民政府及其教育行政部门改变或者变相改变公办学校性质的行为；d.借布局调整之名，不合理地撤并、合并学校的行为；e.在招收学生工作中徇私舞弊的行为；等等。
政府把义务教育中的学校、班级划分为重点校、重点班而导致择校、分流、分班等，无疑侵犯了学生平等受教育权；不合理的撤并学校必然导致部分学生辍学。面对这些违反教育法律的行政行为，该怎么办？正如非常多的网友和老百姓针对政府状告辍学学生案件提出的质疑：“在《义务教育法》实施的过程中，为什么总是政府在起诉家长，而很少见家长起诉政府？”[2]行政公益诉讼制度的建立，必将给家长、社会公众起诉政府打开了方便之门。
2.属于教育领域的民事公益诉讼受案范围的行为
与行政公益诉讼不同，在教育领域中的民事公益诉讼可以是对公益造成影响的行政行为以外的其他带有民事特性的行为，侵权主体通常是学校、公民、法人或其他社会组织(不包括国家机关)，救济方法只能是民事诉讼的方法。主要有下列行为：a.学校违反国家规定收取费用，以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益的行为；b.学校加重学生学习负担的行为；c.学校未对学生进行安全教育，或者在危及未成年人人身安全、健康的校舍和其他设施、场所中进行教育教学活动的行为；d.父母或者其他监护人没有正当理由未送适龄儿童入学，或者使接受义务教育的儿童辍学的行为；e.承担社会公共利益的公益性组织没有依法对儿童的受教育提供必要条件的行为，如爱国主义教育基地、图书馆等未对未成年人免费开放；博物馆、纪念馆、科技馆、展览馆、美术馆等场所，未按有关规定对教师、学生实行优待，为受教育者接受教育提供便利；f.广播、电视台开设的节目、播放的影像广告等，不利于未成年人身心发展的行为；g.在中小学校园周边摆摊设点、设置营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜学生活动的场所，或影响学校正常的秩序和环境的行为；h.根据国家有关规定经批准招收适龄儿童、少年进行文艺、体育等专业训练的社会组织，未保证所招收的适龄儿童、少年接受义务教育的行为；i.用人单位招用应当接受义务教育的适龄儿童、少年的行为；等等。
(四)教育中的公益诉讼之保障
借鉴当前学界关于构建公益行政诉讼制度的设想，教育中的公益诉讼同样可以从设立前置程序、防止滥用诉权、放宽原告起诉条件的审查标准、将公益行政诉讼纳入法律援助范围等方面着力[17]。其中，关于设立前置程序，若提起的是公益行政诉讼，为了给行政系统内部自我纠错的机会，充分发挥行政内部救济快捷、高效的优势，建议检察机关、社会团体和公民个人在提起公益行政诉讼时，应先向拟起诉的行政机关提出书面建议，要求行政机关修正损害国家、社会公共利益的行政行为，并要求行政机关在法律规定或限定的合理期限内予以答复或处理。当行政机关在规定或限定期限内不予答复或认为处理不当时，便可以向法院提起诉讼。而公益民事诉讼，若侵权主体是学校、公民个人或其他社会组织，可以根据具体情况先向侵权主体提出停止侵害、排除妨碍等请求。在合理的期限内拒绝正当请求，若是学校侵权，则可以向其主管的教育行政机关举报，若是非学校的其他个人或组织，可以先向检察机关举报，举报后教育行政机关不作为，或者检察机关不立案或立案后决定不起诉的，则公民和社会组织方可向法院提起诉讼。设立诉讼前置程序的基本要求就是要先穷尽行政救济途径，以避免滥用诉权，减少司法资源的浪费，这本身也是符合公共利益的行为。
注释：
①准确地说，“教育公益诉讼”应是“教育领域中的公益诉讼”，教育公益诉讼并不是一种独立的、与行政公益诉讼和民事公益诉讼具有同等地位的诉讼形式，只是为了行文方便而采用的一种简约化表达。下文的“教育行政公益诉讼”、“教育民事公益诉讼”亦然。
②也有学者将公益诉讼分为民事公益诉讼、经济公益诉讼和行政公益诉讼三种类型。孙梅娟.经济公益诉讼研究[D].山东大学硕士学位论文，2006.
③1997年8月，济南市一名六岁半儿童王晓光(真名隐去)，因年龄未达到历下区教委规定的6岁零10个月的标准而被某小学拒绝接受入学，原告以“该文件与义务教育法的规定不符、历下区教委行政不作为”为由，向法院提起行政诉讼，法院作出原告胜诉的一审判决。被告不服提起上诉，法院以“受教育权利不属于行政诉讼法的受案范围”为由，驳回原告的起诉。“六岁半儿童能否上学？”[N].齐鲁晚报，1997-11-07.
④福建龙岩的邱建东，因龙岩市和北京街头的公用电话亭未执行邮电部关于夜间、节假日半价收费的规定，先后向法院提起诉讼，要求加倍返还因此多收的0.55元，共计1.10元。《经济日报》将其誉为公益诉讼的创始人。一个公民挑战垄断经营部门的服务质量，实际上是代表了不特定多数全体的利益。为了索赔一两块钱，花去7000元飞机票，恐怕也是诉讼成本极为昂贵，投入与产出极不经济的罕见案例。邱建东.“一块一官司”，打响服务领域反欺诈第一枪[J].中国律师，1998，(6).
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