小城镇规划的优化模式研究，本文主要内容关键词为：小城镇论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：TU982.29文献标志码：A文章编号：1008-4339(2008)03-0243-04
在城市化快速发展的今天，做好小城镇规划有着特别重要的意义。与城市相比较，小城镇有其自身的特点：一方面由于小城镇处于建设用地与农用地收益差距的边界，这种收益差距实现的成本较低，从而使得小城镇土地利用具有较强的变化性，小城镇不断侵蚀农村地域，增加自身的建设用地总量，土地内部也不断发生变化；另一方面，小城镇土地包含更丰富的生态资源。广大农田与自然生态绿地等大环境绿地形成了小城镇的生态绿色基质，起着生命支撑、生态调节与文化历史承载的重要作用。而传统规划对小城镇的“不定性”与“生态安全”少有关注，因此对小城镇规划的优化模式研究是一项十分迫切的课题。
一、基于“不定性”的存在，传统规划需向动态规划转变
小城镇的“不定性”指在小城镇的建设中，建设用地在性质和规模上对规划的突破。随着改革开放与社会主义市场经济的深化，“不定性”的问题必然会凸显出来。其主要有以下因素[1]：1)投资主体的多元化，不同的经济利益主体出于自身利益的考虑，必然会突破规划的限制来使用土地；2)土地有偿使用制度的改革，开发商对利润的追求使规划的控制作用苍白无力；3)地方财政分权的体制，地方政府为扩大财政自主权，追求财政收入最大化的“以地生财”的策略；4)城市化、经济产业和乡镇企业的迅速发展，刺激了小城镇的发展，成为小城镇规模扩张的直接动力。由于这些导致小城镇“不定性”因素的存在，传统规划的超前性、科学性和预见性受到了严重挑战，传统规划的改革势在必行。
1.从“时限规划”到“规模规划”
传统的小城镇规划中规划年限、人口规模和用地布局起着主导作用，一般将这种规划方法称之为“时限规划”。其工作流程可概括为规划年限—人口预测—规模性质确定—城镇结构及用地布局确定。规划工作的最终落脚点是后者，但是由于“不定性”的存在，小城镇用地发展并不真正受规划期限的制约，而是以经济发展的需要为基础。实践也证明，不少小城镇的人口发展规模与规划年限相差甚远，用地规模远远突破原定的时限规划目标。
作为生态系统，小城镇必然会经历成长、发展、壮大的过程。连续发展的每个阶段都对应着相应的人口规模、用地形态、用地结构和功能布局。“规模规划”就是根据小城镇发展的规模情况来决定规划用地与结构。“规模规划”将过去“以时段推导人口”的观念反过来，将一个个的人口预测值、规划值看成是小城镇发展历史过程中的一个个“规模门槛”，它与规划年限并不存在僵死的、精确对应的关系。小城镇规模到达一个“门槛”，就应自动地执行下一时期的“规模规划”。这样小城镇的规划就变某某年规划为某某人口规模(或发展水平)的规划。这种“规模规划”的核心思想就是要淡化规划期，强调一定规模容量下的城镇活动的有序性、协调性和滚动生长性，对长远发展做出动态的、更有弹性的布署。从如图1可以看出时限规划与规模规划的本质区别[2]。
图1 时限规划与规模规划的区别
2.从“刚性规划”到“弹性规划”
规划领域的弹性是指能够满足多样和变化需求的土地功能布局与土地利用规划。传统规划理论认为，只要拥有足够的信息，建立完备的模型，就可以准确地预测未来，然后提出相应的对策，因此传统规划有着高度的计划性和刚性。传统规划中的规划因素都是硬性规定，是一个静态的单值，对市场因素变化缺乏反应，如图2(a)所示。传统规划在实施过程中经常会出现由于规划期内有关指标被突破、功能组织与实际偏差较大等，而出现频繁修编规划的情况，大大削弱了规划对建设的指导作用。弹性理论为规划工作方法的改进提供了一个很好的思路。不同于传统规划，弹性规划中规划因素是单值和值域的集合[3]，见图2(b)。为了实现规划的弹性，在规划中我们引入“弹性混合用地”和“活性用地”的概念来适应小城镇的“不定性”。
图2刚性规划与弹性规划的比较
“弹性混合用地”是根据小城镇具体发展情况，在不违反总体规划原则的情况下，同时考虑市场的变化因素，划定一部分具有较强兼容性用地作为混合用地，在此用地内可依据具体情况改变用地中各功能用地及其比例关系，以适应不确定因素的影响。新加坡规划方法中的“白色地段”实际上就是一种弹性混合发展用地。“白色地段”是由新加坡市区重建局于1995年提出并开始试行的新概念，其目的是为发展商提供更为灵活的建设发展空间。发展商可以根据土地开发需要，灵活决定经政府许可的土地利用性质、土地其他相关混合用途以及各类用途用地所占比例，只要开发建设符合建设要求都是许可的。发展商在“白色地段”租赁使用期间，可以按照招标合同要求，在任何时候，根据需要自由改变混合各类用地的使用性质和用地比例，而无需交纳土地溢价费用[4]。
“活性用地”是指在小城镇建设用地的规划布局中，对局部用地性质不进行唯一决定，而是建议一系列用地性质的选择范围，对小城镇局部用地性质进行待定性控制。小城镇中存在大量居住用地、服务设施用地等对技术或协作要求不是很严格的用地，这其中有些用地性质定位时的择地要求是近似的，当条件符合时，同一块被择地可同时与几种用地性质相对应，或者说土地利用具有兼容性。在实际规划运作和管理中，恰恰是这部分用地的灵活性与总体规划中的土地利用的静态单向性之间产生矛盾，造成管理工作的混乱[5]。设置“活性用地”这种采用“相对功能分区”和“非定论”式的规划模式，可增加规划方案的灵活性、适应性、可操作性，同时还可以吸引不同口味的开发者，最大限度地提高土地利用的集约程度。
3.从“被动式”传统规划到“主动式”分期规划
传统规划按近期和远期两个阶段进行用地定量与规划，由于阶段少、时间跨度大，很难应对市场的需求与变化，常常造成规划与实际用地总量和布局的错位，是一种“被动式”规划。
为了克服传统小城镇规划中“被动式”的缺陷，我们引入分期布局的“主动式”规划的概念。分期布局规划在认真分析小城镇发展条件的前提下，提出小城镇的合理规模及可能规模，建立能够反映并适应小城镇不同阶段发展需要的布局模型，并以这样的规划广泛寻求建设项目，引导经济实体向各分阶段的用地范围集中，从而达到发挥集聚效应、节约土地和缓解生态压力的目的。分期布局规划在完成每个分期规划后，依据小城镇发展的实际情况，对下一个阶段进行调整规划。这种“走走看看”、“摸着石头过河”的弹性思维，使规划更切合不断变化的实际，对实际土地利用具有更强的指导性，将在很大程度上避免传统规划的失效。
二、基于土地资源环境恶化，传统规划需向生态规划转变
从耕地资源看，我国人均耕地数量少，人地矛盾十分突出。在1996年，全国的耕地数是1.301亿公顷，人均耕地为0.106公顷；而2005年度土地变更调查结果显示，我国现有耕地仅为1.221亿公顷，人均耕地为0.093公顷。9年间中国的耕地减少了0.08亿公顷，这意味着，要完成《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中1.2亿公顷耕地保有量的硬性指标，今后我国耕地减少量必须控制在200万公顷以内，这是一个艰巨的任务[6]。
目前小城镇一方面用地粗放，小城镇人均建设用地远远大于设市城市，并且在全国31个省、直辖市和自治区中，有50％以上的省份(直辖市、自治区)的建制镇人均用地面积在150 m[2]以上，超过了《村镇规划标准》的有关规定[7]；另一方面是小城镇环境的污染、资源能源的浪费和生态系统的严重破坏。而传统小城镇规划面对资源环境紧缺的现状并没有及时改变规划策略，显示了漠视与无力。
1.从“人—地”规划到“地—人—地”规划
传统的由人口预测到用地规划的方法，我们称其为“人—地”规划。这种由人决定地的规划忽视了环境对发展的制约。任何生态系统中资源的数量总是有限的，它只能承受一定数量的生物，否则将导致整个生态系统被破坏。小城镇是人类社会发展到先进阶段的产物，它作为自然—经济—社会复合生态系统，具有一定的生态环境容量。
小城镇生态环境容量是指在保证土地利用适宜、资源开发利用合理、生物受到保护、环境污染得到有效控制的前提下，小城镇所能容纳的适度人口和一定的经济发展速度[8]。规划时应考虑在生态环境容量约束下的人口发展与用地规划，实现从“人—地”规划向“地—人—地”规划的转变。“地—人—地”规划要求在小城镇建设用地总量确定与用地配置上要考虑保证生态安全的用地供给总量。首先，在小城镇建设用地供给总量的确定中要考虑耕地保有量、生态调节用地量以及弹性预留土地量等因素的影响；其次，在最大建设用地供给量约束下，根据规划期新增建设用地需求(规划期新增建设用地需求=规划期内小城镇建设用地需求总量-现状土地利用量)及现状土地利用量及效率(主要为容积率和单位用地效益)综合确定建设用地配置方案。相应的建设用地配置方案包括：1)在现有的建设用地内集约利用土地，此方案用于规划期小城镇新增建设用地需求为零的情况；2)最大建设用地供给量控制下集约增加建设用地。此方案用于新增建设用地需求大于零，且容积率和单位用地效益较低时；3)内部挖潜加外购方案，此方案用于新增建设用地需求大于零，且容积率和单位用地效益较高时，可征购用地用于小城镇的发展建设，见图3。
图3基于生态观点的“地—人—地”规划
2.从建设规划到不建设规划的“反规划”
非建设用地是小城镇用地的重要组成部分，是小城镇生态环境主要承担者，景观品质的重要塑造者，城镇拓展空间的支持者，生产、生活物资的供应者。在快速城市化的进程中，小城镇数量不断增加，规模也不断扩大，并呈现蔓延的趋势，生态环境遭到严重破坏。规划中对于非城市建设用地的规划和控制显得日益重要。传统规划是对建设用地进行的建设规划，非建设用地成了规划后的附属物，忽视了生态环境的保护。为了避免传统规划的弊端，“反规划”随之而提出。“反规划”是一种新的规划设计方法，即规划与设计应首先从规划设计非建设用地入手，通过优先进行未建设区域的控制，来规划城镇空间，从而实现从建设优先向生态优先的转变。正如仇保兴(2004)所描绘的：“规划和管理的重点从确定开发建设项目，转向各类脆弱资源的有效保护利用和关键基础设施的合理布局。包括：推行四线管制和保护不可再生资源：绿线，紫线，蓝线、黄线。”[9]反规划从建设规划方法论，转为不建设规划方法论；对规划师来说，从主要进行有计划的建设规划方案的制定，转为优先制定不建设规划；从被动的因开发建设需要而进行的规划，走向主动的为城镇整体安全和健康而进行的规划。建设规划与“反规划”的关系见图4。
3.从“二线分立”到“二线吻合”
小城镇土地利用规划应从两个层次上统筹兼顾，一方面要考虑环境、社会和经济等诸多因素对环境和自然资源的影响，另一方面要全面考虑环境和资源的所有组成部分(如空气、水、生物群、土地、地质和自然资源)对经济社会发展的制约。两个层次的兼顾对应于土地资源的两种不同性质的使用与规划，一种是对应于有重要生态与基因库价值的环境区实施以自然生态系统或流域保护为重点的土地资源生态保护规划；另一种是为满足人类自身生存发展需要，以将自然生态系统转化为人类生态系统为重点的土地开发建设规划。两者理应相辅相成，和谐共处。为此，需要土地利用规划与土地利用分类的整合，使土地利用规划分区线尽可能与土地分类边缘线吻合，简称“二线吻合”，这无论对资源保护还是开发利用都至关重要。只有做到“二线吻合”，小城镇规划才能促使小城镇健康、可持续发展。
图4建设规划与“反规划”图的转换关系
三、结语
基于以上分析，由于小城镇规划“不定性”的存在与土地资源环境日益恶化的现状，基于发展观点的动态规划模式与基于生态学观点的生态规划模式作为传统规划的优化模式与方法，将努力克服传统规划的种种弊端，是对传统小城镇规划的优化与探索。小城镇规划的不断优化是长期的、持续的过程。在工作与学习过程中发现问题，改进方法是每个建设工作者义不容辞的责任。