试论建立公共财政的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,试论论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立公共财政的客观必然性
首先，市场经济体制的确立是建立公共财政的根本原因。
党的十四大提出建立社会主义市场经济新体制。社会主义市场经济体制的建立和完善，对财政分配体制特别是财政支出范围提出了新要求。财政要从适应计划经济的需要转到适应市场经济的需要上来。财政与社会主义市场经济要求不相适应的地方，主要是财政供给“越位”和“缺位”并存。财政供给范围过大，包揽过多，几乎覆盖了社会再生产过程的各个领域，特别是向竞争性生产建设领域的过多延伸，远远超出了政府职能范围，而应当由政府承担的一些社会公共需要却无力保障。因此，实行公共财政势在必行。
其次，政府职能的转变是建立公共财政的直接原因。
实行市场经济体制，政府的主要职能是进行宏观调控，即由直接管理为主转向 间接管理为主；由微观管理为主转向宏观管理为主；由管项目审批、管钱、管物转向规划、协调、监督和服务。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进经济结构优化，实现经济稳定增长。政府职能的转变是实现市场经济体制的重要环节，也是实行公共财政的前提条件和直接原因。
财政作为政府宏观调控的重要手段和工具，必须适应政府职能转变的要求。财政预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应，充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情及财力水平相适应的原则。如财政资金逐步退出生产性和竞争性领域；建立与政府职能相适应的公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障预算在内的预算管理体系。
二、政府经济活动范围与公共财政职能
按照西方经济学家的推论，市场经济发生失灵的领域，也就是需要公共部门即政府发挥作用的范围。导致市场运转失灵的基本原因，在于市场机制是借助于利益机制的驱动而起作用，因而对公共物品或劳动以及环境污染、失业、分配不公等社会问题，市场是无能为力的。因此，在市场经济中政府的经济活动范围主要有以下方面：
1.提供公共物品或劳务。即由政府部门负责提供那些社会边际效益大于社会边际成本，因而不能通过市场有效供给的物品或劳务。
2.矫正外部效应。即由政府部门采取措施来排除私人边际成本和社会边际成本以及私人边际效益之间的非一致性。
3.维持有效竞争。即由政府部门制订有关政策法令，实施禁止垄断、维持市场有效竞争的措施，以保证竞争性市场在资源配置方面的效率。
4.调节收入分配。即由政府部门运用各种手段对有欠公平的收入分配状况进行调节，解决市场经济条件下的收入分配不公问题。
5.稳定经济。即由政府担当起维持经济稳定发展的责任，干预经济的运行。
在西方财政理论中，公共经济和公共财政是一对可以且经常互换的概念。公共部门的经济活动也就是公共财政的活动。既然只有在“市场失灵”的领域也就是政府介入的领域，那么公共财政的职能范围，也就是市场不解决，或者通过市场解决得不能令人满意的问题。因此公共财政的职能有以下三个方面：
一是财政的资源配置职能。（1 ）以财政手段直接提供主要公共物品或劳务，诸如国防、外交、宇宙空间探索、公安司法、环境保护等等。有一点需要注意的是，以财政手段提供公共物品或劳务，并不意味着公共物品或劳务一定要由公共部门来直接生产。如国防使用的军备用品无疑属于公共物品，但西方国家的军备用品相当大的部分是由政府财政出资交由私人部门生产的。（2）在存在正的外部效应（外部效益）时， 社会边际效益就会和私人边际效益发生偏离，用于矫正外部效应的财政手段通常分为两类：为了纠正诸如环境污染这类问题，政府可以课征污染税，迫使污染者为此付出附加成本，调整生产决策，减少产出水平，从而减少环境的污染程度；为了纠正因外部效应对总产出带来的波动影响，政府在财政上可对因负的外部效应造成的过度生产实施抑制生产措施，如课征高额税收。而对因正的外部效应造成的生产不足实施鼓励生产措施，如给予财政补贴。
二是财政的调节分配职能。由于市场机制的框架内不能避免收入和财富分配的不公平，因此需要政府来执行收入分配职能。政府拥有强制征税的权力，这使得它可以大规模地介入国民收入的分配过程，通过税制设计上的巧妙安排，如征收累进的所得税，把资金从那些应该减少收入的人们手中征集上来，然后，再通过各种类型的转移性支出项目，如医疗保险、食品券补贴等，把资金转移给那些应当增加收入的人们。
三是财政的稳定经济职能。所谓稳定经济，就是指政府作为市场上的一种经济力量，运用宏观上的经济政策手段有意识地影响、调控经济，实现既无失业又无通货膨胀的经济增长。财政在维持总供求的大体平衡方面有无法被替代的作用。例如，在总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收，或二者兼用，通过压缩政府部门需求和压缩非政府部门需求来抑制社会总需求。在总需求小于总供给时，财政又可以增加支出来减少税收，或二者兼用，通过增加政府部门需求和增加非政府部门需求来扩大社会总需求。此外，还可以通过财政上的制度性安排，使财政发挥某种“自动”的稳定作用。如累进所得税制就具有这种功能。
三、建立我国公共财政的基本框架
在市场经济国家，公共财政具有自己的特点。从我国实际出发，要建立具有中国特色的公共财政的基本框架。
（一）公共支出。公共支出主要包括：（1）国际支出。 包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出。有关军事的科研支出，对外军事援助支出等。（2）外交事务支出。包括驻外使领馆支出， 国际会议支出，对国际组织缴纳费用支出，外事机关活动经费支出等。（3 ）行政管理支出。包括国家元首、人大、国家行政机关、公安警察机关、司法机关的管理费支出等。（4）经济建设支出。包括国有企业支出， 公共经济事业支出，农业援助支出，交通运输支出，物资储备支出，对外经济援助支出等。（5）社会文教支出。包括社会保障支出， 社会救济支出，教育支出，科研支出，文化事业支出，医疗卫生支出，退伍军人福利和服务支出等。（6）保护环境和自然资源支出。 包括能源支出，污染控制设施建设支出，水力、电力资源设施建设支出等。（7 ）政府债务支出。包括公债利息支出，公债还本支出和公债管理支出。 （8）其他支出。
（二）公共预算。公共部门的收支决策是通过预算和编制过程来完成的。就公共财政而言，预算指的是政府在每一个财政年度的全部公共收支结构的一览表。简言之，预算就是政府的公共收支计划。预算的原则包括：完整性、统一性、年度性、可靠性、公开性。预算的决策程序包括预算的编制和提出，预算的审议和批准，预算的执行，预算执行的监督等。实行公共财政预算，必须建立一种机制，将适用于私人部门开支和生产决策的经济分析，应用于政府部门的预算决策，即进行所谓模拟经济分析。西方经济学家对预算决策的经济分析，是从两个方面进行的：一是从宏观的角度，就整体的预算决策对社会资源配置的影响进行分析；另一是从微观的角度，就某一项目或方案的预算决策对社会资源的影响进行分析。与之相适应，前者使用的是机会成本分析法，后者则使用的是成本—效益分析法。我国实施公共预算应借鉴西方有益经验，对预算决策进行成本—效益分析，从微观角度，就某一项目或方案的预算决策对社会资源配置的影响进行分析。
此外，要建立相对规范的包括公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障预算在内的预算管理体系。
（三）公共收入。公共收入是指政府为履行其职能而筹集的一切资金的总和，也就是公共支出的资金来源。公共收入主要包括：（1 ）税收收入。（2）国有资产经营收入。（3）公债收入。（4）基金收入。 （5）捐赠收入。（6）使用费、规费收入等。
四、建立和完善公共财政法律体系
公共财政是一个完整的系统工程，必须建立和完善公共财政法律体制，包括修订《预算法》，完善公共财政收入、支出方面的法规等等。
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