论修宪行为的评价，本文主要内容关键词为：修宪论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，我们有多次修改宪法的经历（注：通常所谓我国有四部宪法是不准确的。一九七五年宪法取代一九五四年宪法，一九七八年宪法取代一九七五年宪法，一九八二宪法取代一九七八年宪法都只能称为宪法的修改。在不发生革命的情况下，一个国家只应有一部宪法。），其中不乏成功的佳作与失败的先例，可谓喜忧参半。为什么有的修宪是成功的，而有的修宪是失败的？我们往往习惯于从修宪时的政治生活状况去考证（注：参见顾昂然：《中华人民共和国宪法讲话》，法律出版社1999年版第5页。），这种思考路径无疑是正确的。宪法的修改涉及宪政秩序的调整，这种调整可能是正当的，也可能是不正当的；可能对增进宪政的目标实现有重大助益，也可能功绩平平。宪法学是否可以建立一套评价体系，以甄别宪法修改的正当与否，绩效优劣？回答应该是肯定的。
一
宪法能否修改现在已不成为一个问题，尽管在宪政史上对此有过激烈的争论（注：参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版第227页以下。）。许多国家都或详或略地规定了宪法修改的问题，从普遍情形来看，绝大多数国家允许宪法修改的同时，也对宪法的修改进行了限制。
对修宪的限制一般包含三个方面的内容：修宪的程序限制——对修宪程序作刚性规定，使之不能轻易启动；修宪的时间限制——戒严或贤急状态期间不得修宪；修宪的范围限制——宪法的某些内容不得修改（注：学界在论述修宪的时间限制时多从两个角度：一是宪法只有经过多长时间才能修改；二是宪法隔多少年必须修改。这种论述现在已无多大意义，因为这种论述所凭借的资料大多是已过时的，现在已不具法律效力的宪法，如葡萄牙1911年宪法，希腊1864年宪法等。在论述修宪的范围限制时多从三个方面：一是宪法基本原则不得修改；二是共和政体不得修改；三是国家主权和领土完整不得修改。这种论述所依据的是少数大国的宪法，因而其结论不完整。参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版第330页以下；李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版第234页以下。）。这些修宪的限制性规范构成了修宪行为评价体系的第一环：违反这些修宪限制性规范的修宪行为是违宪的，是不正当的。
对修宪的程序限制是一个比较容易形成共识的问题，学界的论述较为一致。对修宪的范围限制我们可以作一个较为完整的归纳，对修宪的时间限制我们作一些有典型意义的例举。
对修宪的时间限制作明文规定，比较典型的国家有：罗马尼亚、摩尔多瓦、西班牙、葡萄牙、乌克兰等（注：参见《罗马尼亚宪法》第184条、《摩尔多瓦宪法》第142条、《西班牙宪法》第168条、《葡萄牙宪法》第291条、《乌克兰宪法》第157条。）。这些国家都规定：戒严和紧急状态期间不得修改宪法。
修宪的范围限制对修宪行为的限制意义是一个经常受到诘难的命题。“制宪者之设为此种规定，无非欲假借宪文的权威，以维持某种制度的存在。这种方法，在特种场合之下，也许可以得到预期的效果。但在法律上讲，此种规定，究无重大的意味：盖修改宪法的机关，在法律上常为国家最高权力机关，如果他不遵守此种规定，在法律上就没有任何救济方法。不但如此，而且此种规定，其本身亦不过是宪法条文的一项；修改宪法的机关，如果依照宪法所规定的修改程序，修改此项条文，在形式上固亦不能不认为合法”（注：王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版第331页以下。）。这种论述看似有理，但仔细分析起来仍有弊端：在三权分立政体中，权力之间互相制衡，良性宪政秩序的建立有赖于权力与权力的相对均势，绝对的不受约束的“最高国家机关”是不存在的，即便是我国的全国人大，其内部也有制衡机制，全国人大代表也受到选民意愿的制约。况且，按照“修宪范围限制无意义”论者的逻辑，对修宪的程序限制、时间限制都是没有意义的：修宪主体是国家最高机关，他可以按照现行宪法修改修宪程序及修宪的时间限制。
违反修宪限制条款实施的修宪行为是一种违宪行为，各立宪国家都有自己的违宪审查制度，都有纠正违宪行为的制度设置。因此，认为修宪限制条款，特别是修宪范围限制条款只具“道义上的约束力”的观点是没有说服力的。
修宪范围的限制人民主权 领土完整 国家性质 政体 人权及其保障 其他
有无该限制
阿塞拜疆 有 有
巴林 有有伊斯兰教为国教
菲律宾 有政教分离
亚洲 日本有
塔吉克斯坦 有有 有
亚美尼亚 有 有 有 关于修宪内容限制
的条款不得修改
法国有有
捷克 有
罗马尼亚 有有官方语言
摩尔多瓦有
欧洲 德国有国家结构、州参与
立法
葡萄牙 有 有政教分离、党派权
力限制、合宪监察
制度、地方自治机
关的自治
乌克兰 有 有
希腊 有有非本国公民不得担
任公职，不承认贵
族头衔
意大利有
美国有不得确立国教
萨尔多瓦有有 总统不得连任
美洲 危地马拉 有 有 有 总统权力的限制
海地 有 有 总统不能从修宪中
得到好处
洪都拉斯有有 修宪程序条款、总
统任职资格条款
图表说明：(1)图表所作统计限于成文宪法，不成文宪法及宪法惯例不在其中；(2)大洋洲国家的成文宪法中没有修宪的范围限制条款，非洲各国的成文宪法因为资料的原因未作统计；(3)国家性质一栏中，除亚美尼亚指社会主义性质外，其余指民主、法制的国家性质；(4)参考的宪法文本均来自姜士林主编《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，以下同。
二
尽管有许多国家规定了修宪的限制条款，但不容否认的是：世界上还有许多国家没有这些规定。在实行“柔性宪法”的国家，宪法与普通法律的界限并不十分清楚，修宪程序与修改普通法律的程序并无二致。即便在实行“刚性宪法”的国家，也有的国家并不规定修宪的时间限制和范围限制，甚至有的国家明示宪法的任何内容都可以进行修改（注：如巴基斯坦、印度等国，参见《巴基斯坦宪法》第238条、《印度宪法》第368条。）。但这是否意味着：在任何时间，按照任何程序修改宪法的任何内容都是正当的？也就是说，在没有修宪限制的国家，是不是就没有修宪行为的评价体系？就没有对修宪行为说“不”的参照标准？当然不是。
上文列举的各国成文宪法对修宪的限制条款林林总总，内容多样，但我们仍然可以归纳出一些含有共性的东西，即剔除明显含有本土特色条款之外的规则。为什么各国国情不同，文化传统有别，而对修宪的限制却有诸多共通的内容？这不能不归结为立宪主义的普适性价值。尽管我们不否认法律的本土化特色，不回避法律作为一种“地方性知识”的价值，但立宪主义的普适性价值并不因此而成为人类理想中的灰姑娘。相反，这些立宪主义的普适性价值在与各国的富有本土特色的文化融合中发出熠熠的光彩。不管宪法如何变迁，对立宪主义的普适性价值的追求是其不变的主旋律。
这些立宪主义的普适性价值成为修宪行为评价体系的第二环：在没有明示宪法修改限制的国家，违反立宪主义基本价值的修宪行为同样是不正当的。
1、人权及其保障条款不得减损。
人权具有先国家性、先宪法性（注：参见龚祥瑞主编：《宪政的理想与现实》，中国人事出版社1995年版序言部分。另可参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版第64页以下。）。“不是因为宪法规定了它们它们才成为人权，而是因为它们是人权宪法才规定了它们”（注：王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政治大学出版社1997年版第64页。）。人权是人类理性发展到现代对人类自身价值的确认，是处理个人与国家关系的价值准则。“人民主权”是关于人权问题的形而上的归纳，是整个宪法立论的基础。我们观察近代宪法、现代宪法的演变，人权一直在其中占据着核心的不可动摇的地位。
近代宪法致力于确立的重要目标之一是个人在国家与社会中的首要地位。因此，尊重个人的权利和自由是近代宪法的一项基本原则。“我们认为这些真理是不证自明的：人人生而平等，造物主赋予每个人一些不可剥夺的权利，其中包括生命、自由和追求幸福的权利——为了保障这些权利，人们才在他们中间设立政府，其正当权力来自被统治者的同意……（注：美国《独立宣言》。）。现代宪法一秉近代宪法传统，同样将人权奉为宪法的首要价值，将观念形态的人权发展为具体的、可操作的法律制度（注：对人权问题进行理论论证是一件极困难的事情。西方人权学说中，对人权论证最经常采用的学说是自然法学说，而自然法学说坚信人权不证自明。）。
生产力在不断向前发展，人类可以利用的物质财富将日益丰富。从这个角度看，享有人权的物质条件越来越好。与之相应，公民享有的人权应越来越多，公民享有的自由应越来越大。宪法的修改理应顺应这个趋势，记载越来越多的人权，规定越来越严密的人权保障体系。每一次修宪都应是公民人权状况的新的发展和进步。
2、权力的分立与制衡不得违背
“正义、自由、平等和私有权神圣不可侵犯，多少世纪以来，这些价值的意蕴一直受到考察和争论；但同样重要的还有这样一个历史，它所争论的是必须有什么样的结构和程序，这些价值才能在实践中实现并相互和谐，这是因为这些作为西方思想特点的价值并不自动生效”（注：【英】M·J·C维尔《宪政与分权》，苏力译，北京三联书店出版社1997年版第1页。）。政治权力的存在是宪政理想不能不面对的现实。在这样的背景下，宪法的使命就是使政府的权力行使受到控制，以便政府的权力行使不致摧毁权力有意促进的价值，即抑制权力的“异化”。权力的分立与制衡是这种思想的制度实践，政体是这种理想从价值到规范的转换器。因此，上文列举的有关修宪限制的立法中，许多国家规定政体不得修改。
“政体是政权的组织形式”（注：参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年第2版第135页。）。我们从这一概念出发去考察我们传统宪法学关于政体的分类就会发现，过去我们将各国政体分为两大类（三权分立与人民代表大会制度）的二分法过于简略（注：受我国传统宪法学关于政体二分法的影响，有的学者认为我国自《共同纲领》以来直到一九八二宪法，政体一直未修改。参见周伟：《论宪法内容修改的限制》，上海：《政治与法律》1997年第4期。）。其实，即便在三权分立的国家，其政权的组织形式也不尽相同；从《共同纲领》到一九五四年宪法，到一九八二年宪法，我们都实行人民代表大会制度，但各个时期政权的组织形式并不一致（注：更详细的论述参见本文第三部分。）。既然政体指政治权力的组织形式，就必然涉及到立法权、行政权、司法权及其他国家权力之间的相互关系，各种政治权力在国家生活中的权能与地位等。顺理成章，议会优位、司法独立等问题都属于政体范畴内的问题。各国传统资源的不同、生活方式的悬殊导致了各国政体的千差万别，但权力的分立与制衡是现代宪政要求的基本原则，人民代表大会制度并非不讲权力的分立与制衡。当然，这种权力分立与制衡与三权分立体制下的权力分立与制衡不同，是一种内部的权力分立与制衡。“凡人权无保障，分权未确立的社会就没有宪法”（注：见法国《人权宣言》。），这句名言在我们今天读来仍然极具价值。
3、民主、法制的国家性质不得修改（注：民主、法制能否称为国家性质可以商榷，本文用这种提法是为了尊重本文第一部分列举的部分国家的宪法规范。另外，为避免无谓的争论，本文不区分“法制”和“法治”，将它们作同义语处理。）
民主既是一种宪政的价值要求，又是一种制约政治权力的制度措施。既然“从来就没有什么救世主”，那么，允许多元价值的表达就具有天然的正当性。从这个角度看，民主是人民主权的天然延伸，民主应该成为当今时代政治合法性的基本标准之一。权力的分立与制衡是用权力制约权力的制度装置，而民主是用权利制约权力的有效途径。
但民主程序同样可以产生反人权的决议，因此，民主程序的运作必须限定在法制的框架内。从这个意义上讲，民主同样是一台需要驾驭的国家机器。“宪法约束使议会或社会更加难以改变其对重大问题的看法，这是不言而喻的。在容易受一时的激情、自我欺骗和歇斯底里（这些可能为决策造成一个暂时的多数派，旋即又为此而后悔）的影响方面，群体并不亚于个人（虽然与个人的情况并不完全一样）”（注：【美】埃尔斯特等编：《宪政与民主》，潘勤等译，北京三联书店出版社1997年版第8页。）。不受法治约束的民主的洪流迟早会冲决宪政的大堤。因此，民主、法治应该相伴而行。
4、戒严或紧急状态期间不得修宪
许多国家宪法规定，政府有宣布戒严和紧急状态的权力。在戒严和紧急状态期间，宪法确立的公民的人权和自由会部分被中止，因此，戒严和紧急状态不是宪政的常态，说到底，国家在戒严和紧急状态期间的统治是暴力统治而不是法治（注：参见【美】埃尔斯特等编：《宪政与民主》，潘勤等译，北京三联书店出版社1997年版第100页以下。）。在公民的人权和自由被部分中止的情况下，公民的意愿无法顺畅的表达，也无法进行公正的表决。而且，在戒严和紧急状态期间，公民无法冷静、清醒地思考更长远的问题，容易受到眼前利益的诱惑，他们可能会主张放弃大众的民主而选择能人的专制：“在战争中贵族政体或君主政体比民主政体能够更好地调用总量既定的资源，尽管……从长远的角度看，民主政体比贵族政体能够创造更多的财富。”（注：【美】埃尔斯特等编：《宪政与民主》，潘勤等译，北京三联书店出版社1997年版第102页。）。
一般而言，法学原理不能作为法的渊源，但法学原理在立法、司法中的作用从来就没有间断过。宪法学原理更是如此。马歇尔法官在马伯里诉麦迪逊案的判决中，与其说马歇尔适用了《美国宪法》第3条，不如说以适用《美国宪法》第3条为由适用了宪法原理（注：参见李岩：《现代国家的违宪审查与人权保障》，载张庆福主编：《宪政论丛》第一辑，1998年版第173页以下。）。
三
不违背修宪限制性条款及立宪主义普适性价值只满足了修宪的正当性要求。要评判修宪的绩效优劣，还要看修宪行为对立宪主义价值的促进程度。当然，没有达到修宪正当性要求的修宪行为绩效肯定为负，然而，仅仅满足修宪的正当性要求，对人权发展、对民主、法制进程，对分权制衡原则细密化没有促进的修宪行为绩效只能是零。充分反映公民的人权要求，并立足于政治生活现实，在分权与制衡的机制中，在民主与法制轨道内的修宪行为是绩效为优的修宪行为。用这些标准评判我国的历次修宪行为，给我们的启迪是深远的。
我国一九五四年宪法规定了修宪的程序限制：即不同于普通法律修改程序的修宪程序。对修宪的时间限制、范围限制无规定。我国的历次修宪都遵守修宪程序（注：尽管有的学者指出一九七五年修宪和一九七八年修宪“没有充分发扬民主”，但这只是从学理的角度出发。一九七五年修宪删除了一九五四年宪法中关于修宪的程序限制，但一九七八年修宪仍是2/3多数通过的。参见蔡定剑：《历史与变革—新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版第114页。）。因而从制定法的角度看（注：制定法指有权机关按法定程序制定的宪法和法律，本文中是与法学原理对应的一个概念，也可称为实证法。），历次修宪都没有瑕疵。但我们目前已形成共识的命题是：一九七五年修宪、一九七八年修宪是不正当的，为什么？用关于修宪行为的评价体系，我们可以对此作出解释，并对我国的历次修宪作出更宏观的评价。
一九五四年宪法尽管存在着这样或那样的问题（如地方人民代表大会不设常委会，闭会期间由行政机关代行职权），但总体上规定了我国公民的人权，规定了人民代表大会制度下的权力分立与制衡机制，规定了民主法制，因此说它是一部符合立宪主义普适性价值，适合当时中国政治生活现状的宪法并不为过。一九七五年修宪减损公民的人权及其保障条款，模糊人民代表大会制度之下的职权分工（革命委员会以及公安机关代行检察机关职权，群众讨论审案不能不称为宪政史上的黑色幽默）与制衡机制，废止法制原则，规定异化的民主形态，是不正当的修宪。一九七八年宪法相对于一九七五年修宪而言，具有正当性，但相对一九五四年宪法而言，同样是不正当的修宪。一九七九年修宪、一九八○年修宪可作同于一九七八年修宪的评价。一九八二年以后的历次修宪总量上不减损公民的人权，对人民代表大会制度下的分权制衡机制作更细密化的规定，将民主、法制内容写入宪法，是具有正当性的修宪。
既然一九七五年修宪、一九七八年修宪、一九七九年修宪，一九八○年修宪相对于一九五四年宪法无正当性可言，这些修宪行为的绩效就应是负值。一九八二年修宪、一九八八年修宪、一九九三年修宪、一九九九年修宪具有正当性，对人民代表大会制度下的分权制衡机制细密化有新的促进，对民主、法制在宪法中的地位作进一步强调，绩效应为优。但一九八二年以后的历次修宪行为由于在人权及其保障问题上没有作相对于一九五四年宪法的大幅度增长，因而绩效没有达到最优，没有最充分地利用宪政现实给修宪带来的契机。
1、改革开放以来，我国公民的人权状况大为改善，宪法对这一宪政现实应有所回应。
2、我国政府主张生存权、发展权是最基本的人代权，经过学界反复论证、宣传、，对其内涵有了比较准确的把握，我们可以将生存权、发展权载入宪法。作为根本法的宪法，是记载一国人权主张及人权状况最经典、最权威的白皮书。（注：也许有人主张从我国现行宪法对公民人权的表述中推理出生存权、发展权，这种思路是大可置疑的：既然生存权、发展权是最基本的人权，那么，其他人权就应可以从生存权、发展权推导而出，而不是相反。）
3、我国1996年修改《刑事诉讼法》，1997年修改《刑法》，确立了无罪推定、罪行法定原则，标志着我国刑事立法的整体性调整，也是保障犯罪嫌疑人、被告人人权立法的新进展。无罪推定、罪行法定在许多国家是列入宪法的人权保障制度，它们在公法体系中的地位是毋庸置疑的。宪法对此本可以有所作为。
4、我国于1997年10月签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，1998年10月签署了《公民权利和政治权利国际公约》，我国是《世界人权宣言》的第一批签字国。全国人民代表大会常务委员会批准两个人权公约是迟早的事情。两个人权公约中的部分人权我国宪法中尚未确立，如生命权、迁徒自由、罢工自由等（注：参见刘连泰：《〈国际人权宪章〉与我国宪法的相关比较》，《中共浙江省委党校学报》1999年第5期。）。我们可以将我国国情允许确立的部分人权在一九九九年修宪中有所反映。
分析一九八二年以后历次修宪未达到绩效最优的原因，我们不能不说是“宪法工具”观在作祟。一九八二年以后的历次修宪主要围绕经济制度进行，改革必然带来经济体制的变化，由此带来宪法中有关经济制度的部分内容不合时宜，于是通过修宪来解决这一矛盾。其实，宪法中有关经济制度的规定与有关公民人权的规定相比较，后者才是最为根本的东西，前者不过是后者的手段。小平同志一九九二年南巡讲话解决了市场经济姓资姓社的问题，也许是对这一问题的最好说明。“宪法到底是一个什么样的法律？它的根本是解决什么问题？”（注：蔡定剑：《历史与变革—新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版第146页。）这样的诘问对于摆正人权及其保障在宪法中的地位，从而摆脱“宪法工具观”的阴影不无裨益：宪法中可以不规定经济制度，但却不能没有人权及其保障的基本内容。