农村改革与公共权力的划分，本文主要内容关键词为：权力论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一.第二次分权分什么
政府该作什么，不该作什么，这是政府权力的限度问题。而反映在农村改革问题中，就是一个政府与农民的分权问题。一个万能政府肯定不是一个高效、能激发民众活力的政府，这一点人民公社已经证明了。
1978年以来的家庭联产承包责任制改革，实质就是对万能政府的改造。这是1949年之后政府与农民之间的第一次真正分权，其核心是承认农民的财产权。这次分权是农民首先推动的，继而政府承认并推广了这一突破，使之制度化；政府从有限度地承认农民的财产权开始，农民逐渐获得了有限度的自主权和有限度的乡村自治。由此可见，第一次分权不可避免地带来并扩展了农民的自主权。
在农村的改革下一步怎么走？答案是：必须在国家与农民之间进行第二次分权——建立农民自有、自治、自享的组织。
第一次国家与农民分权对传统农村组织结构的冲击是人民公社—生产大队—生产队被乡人民政府—村民委员会—村民小组取代了，同时，大量的农村基层政权机构、政府职能部门陷于瘫痪、半瘫痪状态。一项统计数字说，1978年以前，全国共有畜牧兽医部门5.3万个，人数30 万，三中全会之后，三分之一的乡站瓦解，整个系统处于半瓦解状态。（注：发展研究所：《改革面临制度创新》，上海三联书店1988年版，第139页。）如果国家与农民的第二次分权成为现实， 将意味着对农村基层政权组织发起新一轮更大冲击。
从1986年9月起，政府开始号召进行农村基层政权体制改革， 1992年，进一步提出“加快县级综合改革势在必行”。但是，“县级综合改革”能否有效地推进国家与农民之间的第二次分权，尚值得进一步探讨。
根据县乡体制改革的两个试点模式——山东“莱芜经验”（1986年）和湖南“双峰经验”（1988）以及中国社科院“八·五”科学规划重点项目——“中国县级政府机构改革”课题组提供的案例，中国目前的县乡体制改革的重点可以归纳为以下两点：第一，县级政府职能部门的精简、合并；第二，实行县乡两级政府之间的分权，分权的方向是将乡镇一级政府演变为一个权力实体。这两点与当时有关的政策是一致的。为此，不少县级改革采取了将设在乡镇的职能部门转交给乡镇进行管理、撤销区公所，扩大乡镇规模、赋予乡镇以财政权等改革措施。这在一定程度有可能使目前的农村基层政权机构改革演变成基本上以机构改革为主的行政改革。
台湾学者在总结台湾农业和乡村发展的成功经验时指出，台湾“政府”和农民之间有明确的责任划分。“在台湾，农会经收三分之一的生产稻谷，分配五分之四农民使用的肥料。农会办理农业推广计划。”而台湾“政府”的农业改进计划透过农会达与农民。台湾“政府”的责任减轻至仅限于政策制定和辅导监督，而将实际执行之责任交付农会。（注：郭敏学：《台湾农会发展轨迹》，台湾商务印书馆股份有限公司，1984年4月版，第242～253页。）从中我们获得的启示是， 国家与农民的分权，实际上是国家与农民组织（农会）之间的分权。
二.消除“压力型体制”
如何推进国家与农民之间的第二次分权战略呢？第一个首要的任务是：必须致力于消除在中国乡村地区占支配性的县乡政权的“压力型体制”。一项由海内外学者联合完成的研究指出：今天中国的县乡政治体制是一种“压力型体制”。这种“压力型体制”通过将政府确定的经济发展的硬指标分解下达，从县、乡（镇），再到村，村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化为“政治承包制”，形成县委（县政府）—乡（镇）党委（政府）—村党支书（村长）连坐制。（注：参见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作体制的转换—县级两级政治体制改革》，中央编译局出版社1998版。）“压力型体制”从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制，正是这种体制的存在，排除了国家与农民之间分权的任何可能性。
县乡“压力型体制”建立起来的一个重要因素是中国的宪法体制的安排。按照宪法，虽然县乡分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级，但县政权建设取实，乡政权建设取虚，这是县乡两级宪法制度设计的主导性原理，这也是县政权能够约束和控制乡（镇）政权的根本性原因。
根据这种“县政权建设取实，乡政权建设取虚”的地方政权建设原理，县乡政权机构设置明显不同。县政权具有一套完整的国家机构，通常说，除县委外，县政权机构有五大班子，它们是县人大（包括常委会）、政府、法院、检察院、政协。而乡政权除了政府这一个机构是略微取实外，其他机构几乎都是虚的。虽然乡有人大及乡镇人大主席团，但没有乡人大常委会类似的常设机构，也没有什么政协（某些乡镇设立政协联络小组），法院和检察院机构只设置到县级，县以下虽然有人民法院，但它只代表基层人民法院，人民检察院的派出机构一般只在工矿区、农垦区、林区设立。这实际上等于说，乡镇人民政府几乎就等于乡镇政权。而且，即使是乡政府，也一般只设民政、公安、司法、税务助理员等，在人员配备上是一职一人和一人数职。
在职权上，《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》列举了县级人大职权15项，县级政府职权10项，而乡镇人大职权只有13项，乡镇政府职权只有7项。如果细数这些职权， 乡镇职权几乎没有什么实权。县立法机构“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”十个方面的重大事项”，而乡镇立法机构只有权力“决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”三个方面的事项；在政府职权方面，县政府具有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等16项职权，而乡（镇）政府只有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等11项职权。
即使如此，由乡（镇）政府行使的那部分权力基本上也只是写在纸上的权力。研究乡镇政权的学者们不无忧虑地指出：“乡镇政权名为一级政权，实际上是一个空架子，根本无法领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项文化事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。如山东莱芜市简政放权以前，全市28个乡镇、办事处，除了正副乡长外，只有文书、民政助理员、司法助理员、统计员归乡镇政府管。……通过（县级）分支机构，瓜分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分政权化为乌有。”（注：戴均良等：《中国乡镇政权建设概论》，人民出版社，1991年版，第115～117页。）
县乡政治体制为什么会出现如此现状？如果从经济因素进一步考究“县政权建设取实，乡政权建设取虚”这种县乡体制现状，可以说这是1949年以来，政府将权力下沉到农村过程中的一大困境。首先，建国以后，出于稳定政权和动员民众的需要，政府在主观上希望政权能够最大限度地深入农村，但是，出于建立庞大官僚统治网络成本的考虑，必须适可而止。在某种程度上，当前，政府在农村的体制安排基本采取的是在县一级实行最大化控制，在乡镇一级最小化控制的原理。
为什么对县乡两级政权会出现如此厚此薄彼的情形呢？回答这个问题要先算一笔经济帐：根据1989年抽样调查，目前全国乡镇人员大体为350万。 按照中央编制委员会提供统计数字是：中国乡镇基层组织的总数为54681个。 （注：参见中央机构编制委员会办公室等编：《中国行政改革大趋势》，经济科学出版社1993年版。）如果这些国家公务员每人行政开支5000元，则国家要负担175亿。事实上， 目前乡镇政权普遍实行的是一人一职或一人数职制度，这意味着，即使乡镇人员已经达到350万，仍然远远满足不了实际工作需求的人数。 如果乡（镇）国家政权机构设置取实，则意味必须增加乡（镇）公务员数量。如果在现有的350万乡镇国家公务员基础上每个乡镇再增加一名国家工作人员， 意味着国家要多增加财政负担2.7亿。（事实上，出于控制农民的需要， 越是农村基层，需要的政府官员应当越多，河南开封的一个五万人出头的城头镇，吃乡财政饭的将近600人。 （注：曹景清：“关于土地家庭承包制现状与问题之调查”，《中国与世界》，电子杂志。如果按这样的数字配备乡镇国家公务员，全国财政负担将是天文数字——1640亿。）这样一笔巨大的财政负担是任何一个政权都必须考虑的成本。
这种基于成本的考虑，可以从另外一个角度解释在农村推行村民自治的动因。如果现有的约74万村委会改为村政府，按照每村5 名政府公务人员计算，（如何想象5人组成一级政府？）全国至少需要370万政府公务员，如人均行政开支4000元计算，需要158亿， 是一笔巨额的财政负担。而放弃设置村政府的计划得到的好处是：不仅可以推进乡村的民主自治，而且还可以至少减少158亿的财政负担。
尽管县政权建设取实，乡政权建设取虚，但是这丝毫不妨碍政府对农村的控制力和动员力。在村一级，借助村支书这一制度安排，政府成功地继续保持着对乡（镇）以下农村单位的控制，在村以上农村单位，乡（镇）政权最核心的职能是保留了国家机器的压力特征。具体地说，一旦村支书在村庄范围内履行职能遇到压力的挑战，他便会自然地向乡镇政府诉苦、呼叫，这种时候，乡镇干部就会为村支书撑腰，如果乡镇政府解决不了，县政权则开始扮演乡镇政权后盾的角色。
三.改革县政府
按照国家与农民第二次分权的思路，县政府的改革重点应该是：在国家与农民分权的基础上，厘清农村社区两种基本职能的区别，进行县级机构改革。
80年代中后期，中国农村改革的权威研究机构就提出：农村的组织创新问题必须首先区分农村社区的两种功能，第一类是基本层次的需求：如社会治安、社会福利、土地管理、水利管理、公共建筑等。这一类职能是农村基层政权应有的基本职能，属于“农政”问题；另外一类功能则是家庭经营成为农村的支配性的经济制度后，面对市场和商品经济发展产生出来的新需求。如信息、资金、技术、运输等产前和产后服务。这一类职能是主要属于经营和合作经济问题。（注：发展研究所：《改革面临制度创新》，上海三联书店1988年版，第156页。 ）按照这一原则，属于“农政”功能的政府职能是政府应该管的，而政府原则上不该管的则属于农村“经营”和“合作经济”问题。这些问题是国家与农民分权的重点。
目前，全国两千多个县，党政机关超编的60%在县级。（注：吕佳：“地方机构改革全面展开”。《前哨》，1999年2月号，第28～29页。）1992年，每个县平均有50—60个机构，机关行政编制平均每县7 百多人，大县在1千人以上。事业编制一般在3千人左右，还有一些编外人员。（注：“积极推进县级机构改革”，《十三大以来重要文献选编》，下，第2048～2054页。）事实上，县级机构和人数的庞大和臃肿可能还不止于此。一位国务院研究机构人员说：一个人口在50万左右的中等县，不包括教师，仅县直党政机关机及事业单位职工就有5000人左右。（注：郭玮：《了望》1998年10月26日第43期，第18～19页。）重庆市有个梁平县，这个县吃皇粮的干部18000人。这些机构和人员的存在， 既加重了农民的负担，同时又阻碍了农民自治组织的产生，是农村机构改革中必须致力消除的。
1992年，政府提出的县级机构的改革设想时说，除了履行管理、监督职能这些必设的机构，如公安、财政、工商、审计、统计等外，中央对县应当设立何种机构不作规定。（注：“积极推进县级机构改革”，《十三大以来重要文献选编》，下，第2048～2054页。）如果按照农村社区两种基本职能的思路进行农村基层政权机构改革，上述机构属于履行县政权“农政”范围内管理和监督职能的机构，这类机构应继续保留甚至强化。目前，属于农村这类机构的还有司法、邮电、税务、交通管理、统计、土地管理、综合水利建设等部门。而属于“经营”和“合作经济”范围的目前属于县政府职能范围内的轻工、机械、纺织、化工、农机、建材、乡镇企业、商业、物资、外贸、粮食等专业经济部门和流通部门，则应当转为经济实体和服务实体。
在面对市场和商品经济产生出来的新需求方面，政府也不应是撒手不管，在把原来政府管理经济事物和社会事物的权力交给非行政性的经济实体或者农民组织之后，政府的责任可以减轻至“仅限于政策制定和辅导监督”，政府应当积极地担负这一责任。以山东莱芜改革为例子，在职能转变之后，市各部门举办各种培训班560多期，培训3.3万人，提供信息6200多条。（注：戴均良等：《中国乡镇政权建设概论》，人民出版社，1991年版，第123页。）
一些县级机构改革试点的做法是一般设立近20个左右的政府机构。例如湖南华容设政府办公室、财贸办、计委（统计局）、经委、农委、建环委、教委、科委、交通委、公安局、司法局、民政局、劳动局、财税局、审计局、物价局、工商局、乡企局、卫生局、文体局、广播电视局、计划生育局、国土局共23个局。经过改革后，县级机构减少共减少47%，人员减少27%。（注：中央机构编制委员会办公室等编：《中国行政改革大趋势》，经济科学出版社，1993年版，第422页。）
从其他县级机构改革试点县提供的资料看，在现有的县政府机构基础上将机构精简50%，人员精简30—50%，并不是高难度的改革。内蒙卓资县政府机构由46个减为6个，行政人员减少1150人； 山西原平县党政机构从57个，减到27个，减53%，其中政府机构由46个减到21个，人员精简36.9%；湖南双峰政府机构精简54%，人员精简45%。（注：中央机构编制委员会办公室等编：《中国行政改革大趋势》，经济科学出版社，1993年版，第428～440页。）
即使按照较为保守的县级机构和人数计算，县政府机构改革的最直接好处是：全国2135个县，平均每县减少机构25～30 个， 共可以减少53375个～64050，按照每县减少编制内人员30～50计算，每县可以减少编制内人员210～350名，全国共减少县级政府工作人员448350～747250人，如果按照每人行政开支5000元计算，可以减少农民负担22亿～37亿元。
四.撤销乡镇政权
很明显，正是因为乡政府对县政府的行政隶属关系构筑了县乡一体化的“压力型体制”的基础。为此，解决县乡关系的根本办法是实行“釜底抽薪”战略：即撤销乡政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级。从目前来看，撤销乡镇政权的时机基本已经成熟。
首先，乡镇政权已经大量缩水，目前的乡镇政府已经被戏称为“三要政府”，这样的政府是否还有存在的必要呢？
人们常说，“强龙压不过地头蛇”，但县乡两级政权的关系却是“强龙压过了地头蛇”。由于县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构的职能，使乡镇政府领域内事实上存在两个政府。而且由于县乡两级政权的设立原理是“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，加之乡政权等于乡政府，乡政府又是县政府的下级，乡镇这级政权已经是有名无实了。
由于乡政权取虚之故，其政府机构和编制都极其有限，根本无法履行一级政权的职能，而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能，也建立起自己的垂直控制系统，这导致了“块块”问题的出现。所谓“块块”，是指县级政府在乡镇行政区域内设置的纵向职能机构。在不设区公所的地方，这些“块块”指的是县政府的诸多职能部门直接在乡镇设置的分支机构。有统计说，这种类型的机构数量多达20—30个，这些机构，虽然顶着一个双重管理的幌子，但乡镇政府对其人事任免、财政收支、物资支配的权力均无权干预。当“乡镇政府为了发展当地生产、兴办乡镇企业时，向农民提供服务，要求驻乡镇有关单位提供物质、资金等帮助时，往往被这些单位的普通职工顶了回来。”（注：戴均良等：《中国乡镇政权建设概论》，人民出版社，1991年版，第116页。）
在设置县政府派出机构——区公所的地方，等于在乡镇政府之上又多了一个婆婆。“区公所往往自觉和不自觉地逞公社之余威，任意指挥乡镇工作，而后者也不得不服从。区公所干部，多半来自各乡镇，现任乡镇干部则多为其老部下，……在这种人事格局下，区委、区公所往往对乡镇事物插手过多，其主要精力不是监督促检查，而是行使一级政权的功能……而乡镇政府反倒成了区委、区公所的派出机构”。（注：戴均良等：《中国乡镇政权建设概论》，人民出版社，1991年版，第 119页。）
即使块块不制约乡镇政权职能的行使，在乡镇政府实行一人一职或一人数职的制度安排下，这等于一个民政助理员要与数万农民打交道，这个民政助理员即使是猴王孙悟空也力不从心。如今乡镇政府沦落到“三要政府”这样的地步，与农村基层政权制度设计实在不无关系。
如果说在县乡政权体制改革开展之前，县政权事实上架空了乡政权的话，那么，改革之后的乡镇政权实际上又剩下几个孤零零的机构。山东莱芜剩下的是“五委一办一站”，即经委、农委、商委、文委、社会保障委、政府办公室和统计站。（注：戴均良等：《中国乡镇政权建设概论》，人民出版社，1991年版，第132页。 ）浙江上虞的乡镇经过改革，只剩下党委、政府办、财政贸易办、林业办、工业交通办、科教文卫计生办、民政政法办、城建土管办等；在许多沿海地区，乡镇政权就是变成一个大公司——农工商总公司，乡镇党委书记任董事长，乡（镇）长任总经理。在广东南海市里水镇，乡镇主要领导兼任镇总公司的总经理和法人代表，镇政府的干部直接担任镇办企业的经理或书记。里水镇的书记、正副镇长和一个党委委员分别兼镇经济发展总公司、城区经济发展总公司、物质贸易总公司和开发总公司的总经理和法人代表。（注：王颖著：《新集体主义：乡村社会的再组织》，第54—55页，经济管理出版社1996年版。）据社科院的县级机构改革研究小组调查，湖南华容万庾、万州两地曾经进行“乡镇管理企业化”的试验，干脆以农工商联合公司取代乡镇政府。这种举措被有关部门批评为以企代政，违背了有关法律而被迫中止。（注：叶维钧、潘小娟主编：《中国县级政府机构改革》，第145页，社会科学文献出版社1996年版。）万庾、 团州的做法恰恰代表了农村组织制度未来改革的发展方向。
五.实行乡镇自治
在消除了县乡压力型体制，撤销了乡镇政府之后，紧接下来的推进国家与农民分权的下一个任务应该是：构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度，以填补撤销乡镇政权留下的权力真空。建立农民自治体意味着在目前实行村自治基础上实行乡（镇）民自治。建立农民组织则意味着在农村建立以农会为核心的各种农民公民组织。上述两方面可以看作是当今中国的国家与农民实行第二次分权最具有实质意义的步伐。
乡镇自治在1949年以前是有悠久传统的。中国历代统治者基本上都只将国家政权机构下沉到县一级，县以下实行自治。清政权开展宪政改革后，开始尝试改造传统乡镇区域范围内的地方自治，并在垮台之前三年颁布了至今仍有借鉴意义的《城镇乡地方自治章程》。而共产党对乡镇地方自治也不陌生。1946年《苏皖边区乡镇选举条例》规定，乡镇为地方自治基层政权组织。
如果撤销乡镇政权组织，势必有一个原来乡镇政权的职能怎么办的问题。地方人大和政府组织法第九条和第五十九条设定的乡镇人大和政府的权力可以按照三个方面进行分解。
第一，权力上移。将原属于乡镇政权涉及到“农政”的部分权力上移到县政权。例如由县政权保障原乡镇行政区域内宪法、法律、行政法规等的遵守和执行；保护公私财产、维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等；县政府还可以履行原来乡镇政府在其辖区内履行的各项事业，全面发展的决策者和规划者的职能，如制定发展规划和土地规划等，扮演各种利益的协调者、对工农业生产及经营活动进行调控和监督；以及管理环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。
县的职能加大，可能会使县政权机构力不从心。解决的途径有两个；第一，可以按照地方政权组织法的规定增设区公所，第二，可以将县的行政区划变小。即使在现在的2135个县的基础上再增加二分之一，财政开支的负担也比维持一级乡镇政权要轻。
第二，权力平移。将原属于乡镇政权的大部分权力移交乡（镇）民代表大会（议事机构）和乡（镇）民委员会（执行机构）。这部分职权主要包括：在职权范围内通过和发布决议；决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；选举议事机构和执行机构负责人、办理上级国家行政机关委托的事项等等；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护（水利设施的维修与建设）城乡建设事业等。
第三，权力下移。将原属于乡镇政权的涉及民政、经济管理、教育、科学、文化、卫生、体育等涉及农机、林业、畜牧、水产、农科、通讯设施、医疗卫生设施、文化基础设施、商业服务、对农业生产、工副业生产进行技术指导以及原来乡镇与县共管的信用社、保险等职能交给或者委托给农会、农民合作经济组织或者其他组织进行管理。
在乡镇实行自治的第一个积极效应是：可以迅速厘清县乡关系。乡镇自治与非自治的一个核心区别是：乡镇与县政府之间不再是行政隶属关系。乡镇一级实行村民自治，建立乡（镇）民委员会类似组织，它便是中国农村比村民委员会更高一级的村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，自治组织内部实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在政府与自治组织的关系上，县政府对乡（镇）民委员会的工作至多是指导关系，依法不得干预属于乡（镇）民自治范围内的事物。
乡镇自治另外一个好处是能够有效地培育农民组织发育。父母般的政府在乡镇一级不存在了，没有了父母的孩子便要学会自立了。像安徽小岗这样的首先带头搞大包干的村庄的农民，至今还在念叨“想的是政府，盼的是服务”。（注：祁贵兴：“今日安徽小岗村”，《经济日报》，1998年7月23日第7版。）两个最根本的原因是：一是因为政府管理太多，导致为农民提供服务的组织发育不起来；另外一个原因则是农民长期不独立，对政府形成了依赖感。
此外乡镇政权撤销，减少了农民一大笔负担。中央编制委员会抽样调查认为目前乡镇国家工作人员有350万。为养活这些人， 农民要多负担175亿。在乡镇一级成为农民自治机构之后，原来属于农民负担控制5%规定之内的乡统筹费应当予以取消，原属于乡统筹范围内的事项，如乡村两级办学、优抚、修建乡村道路等社区公共事业则应当根据社区自治原则按照乡镇自治体的财政能力予以解决，不再成为国家法律规定的农民法定负担。
六.建立农民“三自”组织
在中国，抑制农民组织的成长，可以有效地维持政权的稳定性。但是，问题的另外一面是，加大了统治成本。政府必须与原子化的农民一对一地打交道，同时，政府的农村政策也难以在乡村有效推行。在南亚、东南亚一些国家和地区，由于没有农民组织，政府农业政策推广人员便要直接面对农民，由于交通不发达，加之直接面对农民要增加政府工作人员，农业政策推广或者行不通，或者成本昂贵。今天的中国政府似乎也面临着同样的问题：是在家庭承包责任制的基础上，继续直接面对农民，还是建立某种农民组织作为中介，减少与农民一对一打交道的成本呢？
台湾的经验告诉我们，政府按照合作组织原理通过农会将农民组织起来，然后透过这种组织将政府的农业发展计划自上而下推进贯彻，而不必与农民个别接触，从而节省了大量的人力与财力。另一方面，透过农民组织，收集农民的意愿、问题和建议而予以采纳，乡镇生活也变得民主了。可见，透过农民组织的漏斗作用，政府与农民之间的所谓“良性互动”建立起来了。
从目前来看，如果要在国家与农民之间进行分权的话，就应当尽快在农村建立农民自有、自治、自享的农民组织。这类性质的农民组织既可以承担原来属于政府职权范围内的涉及到农村“经营”和“合作经济”方面的权力，也可以作为农民的利益集团参与涉及到农民利益的决策制定过程，从而使农民的利益得到进一步的保障。
从目前来看，尽管农村的血缘集团和行政化组织网络开始面临冲击，第三组织已经开始发育，但是，农民自己的“三自”组织——自有、自治和自享组织仍然没有完全健康地成长起来。尽管目前农村兴办起来的各类学会、协会很多，特别是在经济发达地区。但他们都不是严格的第三类型组织。
严格意义上的第三类型组织必须首先符合农民自有组织的特征。澳大利亚各级农协组织，便是这种农民自有组织的代表。在澳大利亚，各级农协均由入会农民选举产生。以澳大利亚农场主联合会中谷物委员会下属的小麦管理委员会（也称小麦局）为例，法律规定：小麦局设立一个由11人组成的理事会，其中主席一名（必须是小麦种植者），澳大利亚联邦政府代表一名，小麦种植者代表5名（每州一名）， 由联邦初级产品能源部任命的专家代表4名，其中一名必须是小麦种植者代表。 （农民成为小麦管理委员会理事会的骨干成员）这个理事会的成员由澳大利亚谷物委员会推荐，联邦政府初级产品能源部部长任命。如果部长认为谷物委员会推荐的成员不合适而不予任命，则由谷物委员会重新推荐。对小麦管理委员会理事会的成员，部长只有任命权，没有推荐权。（注：黄延信：“中国—澳大利亚粮食市场制度比较”，《中国农村观察》，1997年第一期第12～19页。）
台湾农会是一个是将农会变成农民自有组织的东方案例。为了使农会整个制度取向农民自有，台湾的“农会法”规定了自上而下的农会选举制度、规定了各级农会会员代表中，应有三分之二以上为自耕农、佃农及雇农。理事及监事会要有三分之二为佃农和自耕农。
在台湾农会发展历史过程中，1946、1949、1953年数次改组，都是因为农会未成为农民自有组织之故，这也可以说是台湾农会的经验和教训。台湾农会诞生于1899年，但1952年的一项调查说：有一半以上的农会会员不知农会为谁所有，回答农会为农民“自有”的只有一人。郭敏学的解释是：“因长期受日据政府的控制，一切以统治国家的利益为依归，而使其组织和会员关系脱节。以致会员与对农会的业务漠不关心。（注：郭敏学：《台湾农会发展轨迹》，台湾商务印书馆股份有限公司，1984年4月版，第143页。）
日本人统治时代，农会会长和重要职位，多为各级行政长官兼任或者委派，农会成为日据时期政府控制农产品的半政府机构。1949年，台湾农会和合作社两大农民组织合并之后，农民组织被地主、商人和退职政府职员把持。1953年，美国教授安德森提交考察报告后，农会被改组。这次改革的一个中心内容是废除了指派农会干部的做法，使所有会员代表，农业小组正副小组长、理事、监事以及业务主管、总干事，都由农会成员以直接或间接选举产生。郭敏学认为：“台湾农会的真正发展是在1953年……将农会交由农民控制，因而会员人数急剧增加，业务数量逐年扩展。”（注：郭敏学著：《多目标功能的台湾农会》，第20～21页，台湾商务印书馆发行，1977年。）
什么样的组织是农民自治的组织呢？政治学家达尔在为自治定义时指出：“如果一个组织从事的活动被另一个组织认为是不当的，但任何其他组织——包括国家的政府——都不能阻止，也不能通过提高其行动的成本来阻止它这样作，符合这两个条件的组织才是相对自治的。（注：罗伯特·A·达尔：《多元主义民主的困境》，第27页， 北京求实出版社1989年。）
达尔的自治概念隐含的要素是：农民组织首先必须在组织上独立：能够以一个独立组织的主体资格参与社会生活，自主处理有关事务，如自主吸收成员；自主地管理自己的干部；（考察、选聘、晋级、培训、处分、奖励等）独立自主地确定具体的工作计划、工作内容、工作实施方案和步骤；自主处理内部事务：根据自己的实际需要，设置相应的工作部门，决定自身的内部管理方式等。如果一个组织无法首先组织独立，不能自主处理组织事物，这个组织便会成为摆设。
自享组织：农民组织由农民组成，其一切工作自然应以农民的需要和利益为依归。农会运动的根本目标是确保所有农民的社会和经济福利的发展，这是农会组织存在的基本目的。日本的全日农协同盟争取和保护的是800万农协同盟会员的权利， 澳大利亚全国农场主联合会之下的谷物委员会存在的目的在于最大限度地保障小麦生产者的利益，芬兰农业生产者协会和农业质询中心，前者是一个维护农民权益的组织，后者是为农民提供技术服务的组织。农业生产者协会的职能就是代表农民与政府对话。例如就农产品价格与政府谈判，同时也对生产者进行政策和经营方面的指导。（注：刘文璞等：“芬兰的农民组织和农业合作组织”，《中国农村经济》，1996年第9期，第73～76页。）
今天台湾的“农会法”第一条便开宗明义说“农会以保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济为宗旨”。目前台湾农会开展的四大业务，供销（包括供给、运销、仓储、加工、制造、运输等）信用（包括存款和放款）、农业推广（包括家政改进，农事指导等）、家畜保险（包括疾病预防、疾病治疗、死亡赔偿）等，都是为了台湾农民的社会和经济福利的改善。
中国的全国妇联《章程》说：“代表和维护妇女利益，促进男女平等。”青联《章程》说：“最广泛地代表和维护各族青年的合法权益”。邓小平曾经说过：“工会的屁股应坐在群众那里。企业中行政应当更多地从国家方面考虑问题，工会应当更多地站在群众方面看问题，代表群众的利益。”江泽民也说过，工会干什么？就是替工人说话的。……否则，在客观上就失去了工会存在的意义。既然工会是工人的自享组织，农会当然也应该成为自享组织。（注：本刊特约评论员：“充分发挥工会的维护作用”，《了望》，1995年5月1日第18期第1页。 ）这些文献和论述，为我们建立自有、自治、自享的农民组织提供了参考和指引，问题的关键在于落实。