我国地方政府失范行为及其矫正策略研究
曹惠民1于亚囡2
(中国矿业大学 公共管理学院，江苏 徐州 221116)
[关键词] 地方政府；行为失范；地方治理；政府监管；治理机制
[摘 要] 我国目前正处于转型时期，随着分权化的不断推进，地方政府行为正在发生明显的变化，诸多的失范行为使其偏离了应有的公共性，影响了地方治理的效果。这是政策漏洞、监管失效、公众参与缺乏、问责机制不健全以及官员行政伦理等共同作用的结果。规范地方政府行为，应完善地方政府的治理机制，使其行为回归到公共利益上来。以河南LS县为例，通过分析我国地方政府行为失范的主要表现，得出政策执行不到位、临管机制有漏洞、错误的政绩观均是导致政府行为失范的致因，可通过强化临督机制，完善政府问责、府间竞争、公众参与机制以及提升服务意识来矫正地方政府行为。
一、问题的提出
地方政府治理的效能关系着我国国家治理体系和治理能力现代化，因此我国的公共行政改革与创新需要关注地方政府治理改革。地方政府治理的科学性与规范性影响着地方政府治理能力与治理体系现代化。近年来，在经济社会快速发展与央地关系不断调整的背景下，中央鼓励地方政府积极探索治理的新模式。但在地方治理实践中，地方政府过度强调地区利益、部门利益，滥用地方政府的自由裁量权，导致地方政府行为异化，行为动机及模式也因此发生了巨大变化。地方政府行为研究因此也成为我国地方政府治理的焦点议题。十九大报告提出建设法治政府是完成建设社会主义法治国家目标的首要任务。频出的地方政府失范行为不仅在一定程度上侵犯了国家整体利益，而且影响法治政府的建设，妨碍达成全面推进依法治国的目标。因此，规范地方政府行为，建设法治政府，是建设社会主义法治国家及提升地方政府治理能力与治理体系现代化的需要。
地方政府违反中央规定，甚至对中央的规定和政策采取阳奉阴违，严重挑战着中央的权威，这已经成为我国地方政府治理过程的一个顽疾，近两年出现的环保数据造假、秦岭别墅案等案件，地方政府严重背离了为人民服务的宗旨，存在着不同程度将公共利益部门化，部门利益个人化的倾向。地方政府的失范行为对央地府际关系及地方的可持续发展都是一种严重的威胁，因此，国家应该高度重视地方政府行为失范的问题，强化地方政府失范行为的有效治理，基于此，本文拟结合案例来研究地方政府行为失范的表现及致因，提出有效矫正地方政府行为失范的对策建议。
二、文献回顾
近几年来，国外学者对我国地方政府行为问题的研究大多从经济发展的角度入手，他们的理论大致可以分为两点。一是地方政府的发展促进了中国的崛起，其中Weingast和Qian的“中国特色的财政联邦主义”理论认为中国经济的发展很大程度上受益于分权化改革中地方政府的高自主性和主动性(1) Young,Alwyn,The Razor’s Edge:Distortions and Incremental Reform in the People’s Republic of China.Quarterly Journal of Economics.Vol.CXV.2000. 。另一观点的代表人物Young则在其文章中分析消极影响，认为地方政府为发展本地区经济会设置各种经济壁垒，从而分割市场，阻碍经济发展(2) Y.Qian and B.Weingast.Federalism as Commitment to Preserving Martet Incentives. Journal of Economic Perspectives.1997(11). 。
（e）密码管理：由统一用户身份管理系统统一接管用户在其他应用系统中的账户和密码信息，密码策略按照企业保密规定统一执行。采用统一密码的方式，即企业门户密码与其他应用系统密码保持一致，在企业门户中集成用户的密码管理模块，用户将企业门户密码更改后，接口会把新密码同步到各应用系统中。
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国内学者对地方政府的研究主要从地方政府行为的影响因素、地方政府行为评估、地方政府行为偏差以及地方政府行为的矫正等四个方面进行研究。
(一)关于地方政府行为影响因素的研究
作为地方政府行为研究的重要内容，学者们对政府行为影响因素的研究有助于人们去理解政府行为自身的合理性、科学性。周飞舟从央地关系的角度理解地方政府行为的影响因素，他认为央地关系是影响和驱动地方政府变化及其发展的主要因素(3) 周飞舟：《以利为利——财政关系与地方政府行为》，《山西财税》，2018年第1期。 ；张建波则从政府行为的强化角度去理解地方政府行为，他聚焦制度本身的软约束以及弹性的政策空间是导致政府行为异化的生成机制和强化机制(4) 张建波、马万里：《地方政府行为变异:一个制度软约束的分析框架》，《理论学刊》，2018年第6期。 ；胡玲则从资源配置、职能定位与绩效评估等方面去理解政府行为的影响因素(5) 胡玲：《影响地方政府行为的因素分析》，《现代营销》，2017年第5期。 。政府行为影响因素的多维度研究为我们从不同视角审视政府行为提供了很好的理论支撑，有助于人们去理解政府行为的内在驱动力。
萍萍抬起脸来看着我，她的目光像是突然发现另一个丈夫似的，我赶紧向她摆手，我说：“萍萍，你别听他胡说八道，”
(二)地方政府考核的相关研究
政府绩效评估与考核具有导向性，这种导向性本身就成为驱动政府行为表现的重要动力。评估和考核的指挥棒本身如果有问题，就必然导致政府行为出现偏差。不同的政府行为模式体现了不同的治理偏好，叶姗通过政府行为模式分类和行为强度的测量去定量化地研究政府行为(6) 叶珊：《考核评价中的地方政府行为：行为模式分类与行为强度测量》，华南理工大学硕士论文,2018年。 ；绩效指标是绩效评估工作的关键要素，以GDP为核心指标的不合理的绩效评估指标体系易引发政府行为的失范。刘瑞明从经济发展的角度入手，认为政绩考核是诱发地方政府行为出现短期化倾向的主要原因(7) 刘瑞明、金田林：《政绩考核、交流效应与经济发展——兼论地方政府行为短期化》，《当代经济科学》，2015年第3期。 。政府绩效考核是规范和约束地方政府行为的重要工具，研究绩效评估与地方政府行为失范之间的关系，有利于地方政府提高对绩效评估的重视程度，加快建设科学评估指标体系的步伐，进一步发挥绩效评估对地方政府行为的正向引导作用。
(三)关于政府行为偏差的研究
在此次实验中,所有的数据均放置在SPSS20.0统计学软件中进行分析,计量资料和计数资料分别采用t和X2检验,当p<0.05,则为统计学意义。
(四)关于规范地方政府行为的研究
地方政府行为失范严重影响了我国地方政府治理能力和治理体系现代化建设，地方政府行为的规范对策亟待提出。对地方政府行为的研究视角不同，提出的规范策略也不同。如武文卿认为规范地方政府行为应该从源头上，即顶层设计上进行创新(11) 武文卿：《创新性顶层设计:从源头上规范政府行为》，《中国招标》，2016年第29期。 ，王辉认为提高政府公信力与规范政府行为需要以法律为依托(12) 王辉：《提高政府公信力与规范政府行为——兼论法治国家的逐步建立》，《企业导报》，2011年第16期。 ，冯志峰认为规范地方政府行为需要破除路径依赖，打破原有的旧制度，对政府角色重新定位(13) 冯志峰：《破除路径依赖 规范政府行为》，《中国发展观察》，2011年第6期。 。规范地方政府行为失范的对策需要根据失范行为的个性有针对性地提出，同时地方政府行为失范也有其共性，其中科学的权力制约机制对政府行为失范起到普遍约束作用。
综上所述，在地方政府的研究上我国学者研究成果颇丰，但已有的研究缺乏一般性回应，不能有效回应地方政府治理实践中的问题，解释力和说服力不足。本文将运用案例分析法，试图通过剖析典型案例来考察和梳理地方政府行为，分析地方政府行为失范的表现及成因，并提出矫正地方政府行为的对策建议。
三、核心概念界定
作为一个比较新颖的选题，很多学者在研究政府行为，从我们在知网上收集的文献成果看，研究政府行为失范这一主题的文献数量呈一个上升趋势，详见图1，但是，尚没有学者专门针对政府行为失范这个概念做一个权威的学术界定。本文首先界定一下地方政府行为失范的核心概念，通过政府行为的研究，去探究其背后的行动逻辑，以为地方政府的行政改革提供一个决策的参考依据。
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图 1以“地方政府行为”为主题的文献成果数量趋势图
(一)政府行为失范
第二，政府职能部门的监管和问责机制的漏洞。职责部门监管失效与问责机制缺乏也是地方政府政策上出现逆向调控的“强大依靠”。地方政府应该清楚自己的政治站位，不打折扣地执行党中央的决策部署。首先，政府职能部门对于企业的监控和监管不到位，不作为或乱作为；其次，政府职能部门之间的横向监督机制如果不能产生强有力的制衡力量，错误地认为，职能部门的监督是对政府不信任的表现，很多的检查都是走过场，互相包庇、保护，这也容易诱发政府行为失范。政府职能部门本应该在自身权限与责任范围内对其他相关部门实施监督，否则，就很容易导致权力滥用或不当使用，依然引致政府行为失范(18) 杨丽：《政府行为失范的原因及对策探析》，《法制博览》，2012年第5期。 。
地方政府行为失范可以从决策失范、执行失范和监督失范三个层面来理解。
1.政府决策行为失范
在公共行政生态中，决策是居于该生态核心的行为。行政决策本身关系着地方政府治理行为的效能。受信息不对称等因素的影响，公众尚不能参与政府的决策过程。这时，决策过程考验的就是政府决策者和领导者在决策过程中的偏好、价值取向以及最后形成的政策和制度体系。目前我国的政府决策本身缺乏一个科学的决策机制。这就使得很多地方政府具有较大的自由裁量权，一旦政府对于政绩观的认同有差异，政治站位不够或政治责任意识不强，就极有可能出现决策不当甚至失误。政府决策行为的失范指的是政府在决策制定时受各种因素的影响，难以科学合理地制定出代表大多数人公共利益的政策。
政府行为失范的矫正客观上要求我们重新审视政府行为背后的治理机制。也就是说，在特定的公共行政生态环境中，地方政府行为背后的治理逻辑包括哪些内容，这是我们进行有效治理的基本依据。机制指的是系统各要素之间的相互关系及作用原理。从表象来看，机制常常通过某种方式、方法或途径表现出来；从内在来看，机制是某种使各主体不断趋向以解决问题、达成目标的动力。政府治理系统中治理主体、客体与外在环境之间的相互关系及作用原理即政府治理机制(15) 刘东杰：《我国地方政府社会治理机制创新研究——以江苏省淮安市为例》，《厦门特区党校学报》，2014年第1期。 。地方政府治理机制是一个系统的工程，主要包括领导机制、决策机制、执行机制、监督机制和问责机制等。
所有患者均接受MSCT诊断，采用128排螺旋CT机进行扫描，仪器型号为西门子SIEMENS128层AS+，相关参数设置：层厚0.625mm，转速0.35s/周，电压120kV，自动毫安（480～680mA），重建野及显示野25cm，标准算法，扫描野Large，重建层厚0.625mm，间隔0mm，从器官隆突处向下扫描至心脏膈面。在PR间期R波后75%R-R间期时相实施重建选取质量较佳的对象做最后观察分析，采用碘普罗胺作为对比剂，规格为370mgI/mL，采用双筒高压注射器Stellan Medrad，对比剂总量0.9mL/kg，采用30～40mL生理盐水，注速5mL/s。
监督是一种政府行为的约束性力量，它包括政府内部监督和外部监督，通常而言，异体监督更有效。我国地方政府行为的失范通常是在同体监督几乎失效的情境下发生的，这时如果异体监督缺乏或失效，更会助长地方政府行为失范的产生。监督是避免政府行为出现偏差的重要手段和保障，对政府行为加以约束的主要途径包括行政监督、立法监督、媒体监督和公众监督等。本文所言的监督主要是指政府对其他利益相关者的行政监督，也包括人大、政协和公众对政府的监督。这是一个问题的两个方面。政府在监督其他社会、市场主体的过程中，如果不能科学地执法并履行自己的监督职能，就会出现政府行为失范；从另外一个角度看，如果政府行为处在一种近乎于失控的监督体系内，其自身的行为同样会出现行为失范，因为没有相关主体质询其行政行为本身的合法性、科学性和合理性。所以无论作为行政执法的主体，还是被监督的客体，政府都有可能出现行为失范，这体现了我国地方政府治理的复杂性。
3.政府监督行为失范
执行是政策链中的一个至关重要的环节，关系着决策的贯彻，它同样也是公共资源和公共权力整合水平和能力的关键环节。由于执行本身涉及到诸多的利益相关者，而且不同的主体，尤其是政府，如果对政策执行的目的和定位认知有偏差，就会与相关的利益主体形成某种默契，从而严重影响政府政策的执行过程、行为和效果。执行是保障政策质量的关键因素，政府的执行能力是公共政策体系和政府绩效生产的关键成功要素。由于政策的执行涉及到的利益相关主体多元，协同治理就成为必然，但受政策原则的偏好不同以及信息不对称等因素的影响，政策执行过程中会出现诸多的不确定性。
(二)治理机制
苏轼说：“（文章）大略如行云流水，初无定质，但常行于所当行，常止于所不可不止，文理自然，姿态横生。”（《答谢民师推官书》）规范议论文段落力求每一句都是必要的，都必须紧紧围绕观点有效展开论证。熟悉规范议论文段落的写法，对于议论文写作入门来说，这是基础性的知识。
例如最近几年发生的诸多地方政府行为失范的案例：祁连山的生态污染事件、陕西秦岭的别墅事件、河南某县的河沙盗采案等，都启示我们有必要重新反思我国地方政府行为背后的治理机制及其对政府行为约束和规范的政策价值。我们对最近几年出现的地方政府治理行为失范的案例进行梳理后发现，这些所谓的地方政府治理的典型呈现的背后动因并非“无药可救”，它的可治理特征明显，之所以存在这样的情况是因为地方政府同样受异化的政绩观，甚至是逐利的动机所驱动。治理这种现象必须重构我国地方政府的治理机制，应深入挖掘和充分利用现有的治理机制，比如问责机制和公众参与机制等。
四、案例分析
本文以河南某县的河沙盗采案为例，系统分析地方政府行为失范的致因，探索地方政府治理行为异化和治理机制扭曲的整个过程，从中抽出我国地方政府治理行为失范矫正的基本逻辑和相应的对策思路。
政府行为偏差指的是政府受自身价值观及利益驱动等因素的影响而出现与政府理性行为不一致的行为。不同时期及不同背景下，行为偏差的诱导因素有其共性和特殊性。锁茜对转型时期地方政府出现的目标扭曲、反宏观调控、寻租牟利等行为偏差进行分析并针对偏差提出调整措施(8) 锁茜：《转型期地方政府行为偏差及调整》，《河南商业高等专科学校学报》，2003年第2期。 ，吕翔在分权化背景下，从地方政府的行为偏差角度分析，认为地方政府行为偏差是影响区域治理效果的重要因素(9) 吕翔：《区域治理中地方政府行为偏差问题研究》，《未来与发展》，2016年第8期。 ，褚敏认为地方政府行为偏差一定程度上导致了我国城市化进程滞后(10) 褚敏、颜一秀、靳涛：《城市化滞后之谜——基于地方政府行为偏差的解释》，《制度经济学研究》，2017年第3期。 。对不同情境下地方政府行为偏差的研究为研究地方政府行为失范提供了借鉴和指出了方向，有助于对不同的失范行为提出针对性对策。
本案例是一起政府与企业合谋盗采河沙的案例，以政府的懒政和不作为直接对抗中央的政策，公然挑战中央政府的权威，损害着地方长远的发展利益。2016年1月被央视曝光后，该县非法采砂的乱象频频被媒体报道，中央环保督察组多次通报批评，中央的政策信号明确。但是地方政府没有按照中央的政策要求不折不扣地贯彻执行，背离了中央的警示与警告；地方政府也多次出台文件整治，还采取了“清障疏浚”等多次专项治理行动。但所谓的“清障疏浚”工程被当地政府以高价将采砂权拍卖给7家企业，以“清障疏浚”之名行砂石开发之实。这种现象背后的行为逻辑，不排除政府被企业的利益输送所绑架。2018年10月，在中央环保督察组开展的回头看活动中该县再次被通报，当地政府立即发布公告全面禁采砂石，并成立专项小组整改。在这种情况下夜晚采砂仍屡禁不止，对此现象巡查小组也表示并未发现。当地政府对明目张胆的非法采砂行为视而不见，被发现后对环保问题打马虎眼、打游击战，帮地方“捂盖子”，让环保督查流于形式，甚至对记者进行公关。本案例深刻暴露了我国地方政府在生态保护环境中的行为逻辑，政府由于狭隘的地方利益和部门利益，枉顾中央的政策和警告，严重背离中央生态环保的思想，严重违犯政治纪律，不能很好地贯彻党中央的有关决策部署，这种行为已不仅是简单的生态安全事件，它彰显了我国地方政府与中央政府之间的博弈，以及地方政府的行为逻辑本身存在严重的问题：
第一，生态环保政策的执行问题。地方政府在生态环保过程中的行为体现了“上有政策、下有对策”的畸形的地方施政基本原则。不能正确处理短期与长期、地方与中央之间的关系，使得地方政府的部门利益甚至私利凌驾于国家和全国人民的整体利益之上。在履行生态环境保护责任义务的过程中，并没有切实贯彻党中央的有关决策部署，将本地区的“私利”凌驾于国家和整体利益之上，以地方政府决策者的价值偏好为判定标准，在政策执行的具体过程中常常“断章取义”，甚至“阳奉阴违”。该县非法采砂的问题多次受到中央的通报批评，当地政府不断出台文件表示要整治，但多次禁采之后，采砂现象仍在发生。中央提出通报批评，县政府便下令“整改”，玩“假动作”(16) 易倩：《地方政府行为失范及其对策研究》，《知识经济》，2011年第5期。 。
地方政府明目张胆对抗中央现象的出现需要对其背后的制度与政策进行反思。如果缺乏对制度执行过程的有效监管，缺乏对执行制度的公务人员的行为约束，不当的激励就会扭曲公务人员的行为，从而扭曲制度效果，即使再好的制度也无法发挥应有的作用(17) 欧纯智、贾康：《关于托幼机构设置的制度供给思考——基于政府管制的视角》，《江苏师范大学学报》(哲学社会科学版)， 2018年第1期。 。目前我国的经济体制正在计划经济与市场经济两种具有差异和冲突的体制中过渡，政府调控和管理的触角涉及到诸多领域，在市场经济快速发展背景下，新体制的脆弱性以及旧体制的惯性作用为地方政府行为失范找到了政策上的“依据”。再加上一时很难形成新的制度来规范原来那些被否定的行为，又没有现成的制度来规范地方政府新的行政行为。地方政府巧妙地利用这种“断层”，选择地吸收和执行中央的政策，从中以权谋私。现存政策与制度的漏洞为该县地方政府行为失范提供了大量机会，制度的缺失以及本身所存在的漏洞使其难以体现导向作用，同时也不能有效地约束政府自身利益的膨胀，从而间接导致地方政府行为失范。
从图中可以看出,随着乡村性降低,硬质驳岸边植物群落在稳定性、典型性和乡土文化性方面都受到了明显破坏,而自然驳岸植物群落受影响相对较小。原因可能是乡村原有硬质驳岸以当地石材建造,驳岸周边有较多水生植物,村民也多种植构树、水杉、朴树、哺鸡竹、菖蒲、茭白等适地植物。而随着乡村发展,河道驳岸多为混凝土固堤,河岸植被带的宽度也不断变小[11],使得植物群落生态功能降低、景观特色消失。
政府行为失范是政府行为背离国家法律、民众期许和社会公共伦理责任的一种量度，它是对政府背离公序良俗和政策法规程度的一种评价，关系着政府，尤其是地方政府的治理绩效。它是指政府在管理实践中，违背或放弃政府本身应有的职责与功能，做出违反社会公德或触犯法律的行为之性质的一种力量表达(14) 卢传斌：《政府行为失范及其约束机制建构刍议》，《宿州教育学院学报》，2013年第1期。 。它的具体表现就是不作为、乱作为以及懒政等。一般来讲，“决策-执行-监督-评估-公共产品和服务的供给”的整个政策链条上都可能存在政府行为偏离国家法律和公众预期的情况。本文主要从决策、执行和监督的角度来理解政府的失范行为。认为地方政府同样是一个理性人，地方政府行为失范是在治理实践中，其违背国家的法律法规和中央政府的统一指挥、公众意志、行政伦理以及公序良俗等而表现出各种不作为、乱作为的现象。简而言之即地方政府所表现出的应作为而没有作为、作为不当或乱作为等现象。
2.政府执行行为失范
地方政府担任着协助中央政府推动社会发展的重要角色，其问责机制的效果及其透明度一直备受争议，特别是在公共权力和公共资源的使用过程中(19) Amosa,D.U.Local government and good governance: The case of Samoa. Commonwealth Journal of Local Governance,2010,(7):7-21. 。该县政府的行政问责主要以上级对下级问责的形式出现，这类同体问责通常具有较强的行政色彩，因而达不到理想效果。这种问责表面上可以保障问责的顺利进行，但多以领导的意志为转移，随意性较大，甚至可能导致包庇的情况出现(20) 赵宪国：《关于加强财政部门内部监督检查工作的探讨》，《财政监督》，2018年第13期。 。非法采沙现象被当地县政府允许，政府与相关利益主体之间的关系耐人寻味，再加上公众与媒体对政府问责监督渠道匮乏且力度有限，政府行为的监督和约束基本处在一个真空状态。
第三，地方政府错误的政绩观、发展观和利益观。从某种意义上讲，地方政府的决策者和领导者对于地方生态环保的认知将影响地方政府的决策和政策的执行质量。政府主要官员的政绩观、发展观和利益观的偏差对于地方政府生态环境治理过程中的失范行为负责。他们的政绩观会影响政府的决策和行政行为。地方政府之间的竞争会对地方官员的考核以及政府绩效评估产生一定影响，进而使地方政府产生失范行为(21) 李华耕：《基于制度角度分析地方政府间竞争行为失范的成因》，《企业经济》，2009年第11期。 。如果地方政府具有了逐利的动机，政府的行为就会被利益所绑架，地方政府行为的失范也就在所难免，甚至有的地方利益和部门利益的最大化作为配置资源和行使权力的基本准则(22) 刘细良、汪丹丹、蒋会平：《基于共用资源管理的政府失范行为及其规制研究》，《湖南大学学报》(社会科学版)，2009年第5期。 。本案例中，地方政府这种经济短视行为以破坏自然环境、危害生态平衡为代价，从长远来看不利于区域经济的发展，甚至影响国家宏观经济发展秩序。
五、地方政府失范行为矫正的对策建议
地方政府行为失范致因的多元性客观上需要坚持整体性治理与系统治理。地方政府的治理机制是一个系统工程，国家应高度重视我国地方政府的行为失范问题，不断总结原因，为精准施策创造条件，政府要完善相应的政策和制度规划， 强调不同主体对地方政府行为的监督和控制，系统性地重塑地方政府的行政生态，有效矫正地方政府的行为失范现象，促进地方政府治理能力与治理体系的提升。
(一)强化监督机制，切实发挥监督实效
强化监督执纪问责，是矫正政府行为失范的有效手段。如果政府行为失范问题一直持续频繁发生。就必强化上级党组织和政府的监督执纪问责，同时国家要创造条件为公众监督、媒体监督创造条件，充分发挥不同机制的优势。上级政府和有关部门行政权力监督不力最容易导致政府行为失范现象，因此完善制约和监督机制是规范地方政府行为的重要保证。要使监督机制发挥实效，首先要将监督纳入法律，使监督活动本身具有严格的法律程序，无论是监督者还是被监督者都应该有足够的权力以及与权力相适应的法律责任，不允许出现监督者不积极监督、被监督者越权失职却不承担法律责任的现象。其次，要精确各类监督机构的功能，使各监督机构各司其职，各尽其能。这样才能有效规范政府的行为。监督有效，真正遏制政府行为失范的保障是公众和媒体监督要有相应的渠道、平台，而且政府要建构一种基于公众参与和媒体参与的信息中枢和跟踪政策、评估和反馈的执行机制，这是保障监督机制效果的重要条件。
(二)完善问责机制，严格约束政府行为
问责能够促进政府切实担负起应有的公共责任，能够促使政府对其行政行为、过程负责的核心制度设计。问责是从政府行为相对人的角度借助于特定的渠道对政府行为的过程、结果和具体行为提出质疑，政府官员有对此做出解释、回应公众重大关切的义务。上级政府和党组织要不断完善和强化对地方政府官员和相关部门的问责机制，通过施加外部的政策和制度压力，有效抑制政府官员和相关部门打破行政生态的应然规则，有效阻止政府行为失范现象的发生。可以将问责和问政有效结合起来，比如山东从2019年开始的问政机制有效提升了政府对于公众和社会关切的回应，进而有效提升了地方政府治理能力。要通过有效的问责机制，对那些枉顾中央政策、严重损害社会公众的长远和可持续发展利益的决策和政策实施问责，同时要强化对于问责结果的运用。要创造条件，利用数字化平台建设电子政府，推进政务信息公开，增加问责的透明度。确保公民在完全知情的情况下参与问责并对其进行监督，既能鼓励公民参与问责机制，又能起到对行为失范的问责客体起警示作用，推动问责机制的良性发展(23) 闫英、李玉静：《政府法治监督体制建立的路径分析》，《吉林省经济管理干部学院学报》，2010年第5期。 。问责机制的效果有赖于问责制度本身，同时，问责也切忌泛化，何时启动问责，如何保障问责机制本身的科学和透明也是问责机制有效执行的关键点。
(三)完善政府间竞争机制，树立科学的政绩观
地方政府要在坚持党中央发展战略指导思想的前提下，结合本地的实际情况，逐渐培育全面、绿色、协调、可持续的发展模式和理念。创新地方治理模式，实现地方政府治理能力和治理体系的现代化。国家应该强化对于地方政府发展战略、发展方向和发展重点以及开发模式的引导和规范，建立地方政府绩效评价和效能监察制度，形成一个可以对地方政府行为进行科学、中立的评价的第三方机构，并利用其专业性和独立性对地方政府行为进行有效评估。地方政府必须对公共性和公共责任的履行负责、切实担负起对国家和社会长远发展的战略利益的主体责任。健全地方政府间关系的相关法律法规，对政府间恶意竞争的行为严厉打击，通过法律形式来引导和规范地方政府行为，防止地方政府为区域竞争出现的经济短视行为，为有效约束和规范地方政府的行为和发展模式提供有力的执法依据。
(四)完善公众参与制度，正确处理政府与社会的关系
公众参与政府的行政决策和行政监督具有合理性，首先公众是政府的“主人和客户”，同时国家就公众参与决策的相关机制做了顶层设计。2019年9月1日起施行《重大行政决策程序暂行条例》就公众参与决策和监督做了明确的政策设计(24) 国务院：《重大行政决策程序暂行条例》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/08/content_5389670.htm. 。客观上讲，作为一种重要的异体监督的重要主体，公众参与能有效弥补国家和中央政府进行治理时所反映出来的信息不对称问题，为国家和地方政府治理提供最新鲜的“素材”。判断地方政府治理的有效性和现代化的一个重要标志是公众能够及时有效地参与行政决策和行政监督，保障地方政府不逾矩，充分担负起有效的公共责任。参与效果有三个重要的保障，一要有公众参与的渠道，二要有接受公众参与和意见表达的平台和机构，三要建立一个跟踪政策和行为矫正的执法和监督机制。政府应为社会公众参与公共事务治理建立机制和平台，鼓励并支持公众参与行政决策和行政监督，为公众参与提供有效的途径或渠道。政府要将公众的参与纳入法律轨道，使公众的参与权力能得到法律规范和保障。最重要的是要建立起社会公众表达利益诉求和意志的平台，真正明确公民所需，切实承担对社会的公共责任，在政府与社会的互动过程中实现公共利益或公共价值的最大化。总之，国家要具体化公众参与的制度设计和具体化参与渠道，公众要不断提升自己的参与能力，以实现有效、有序参与。
九寨情歌之所以这么有魅力，主要在于它娴熟的运用了比喻这种艺术表现手段。比喻是“嘎花”中最常见、最重要的修辞手段。在本文所举例的所有例子，几乎都包含比喻。虽然用花草树木等作比喻的很多，但九寨的人们更是经常用文学经典来比喻，用彼情喻此情，委婉又坦率。如：
(五)转变思想作风，真正提高服务意识
从本质上讲，政府的行为是人思想上的问题。地方政府行为的改变必须从脑袋开始，切实转变基层领导的思想作风，不断强化政府工作人员的思想道德水准，通过改变思想，促进政府施政能力和水平的提升。政府官员自身的公仆意识，以及其自身道德修养决定着具体政府人员的所作所为，要想彻底规范政府行为，就必须转变政府官员思想作风。基于此，地方政府治理必须强化对公务员的思想建设，从讲政治的角度不断提升对公务员的思想政治教育水平，通过系统的理论学习和业务培训，改善政府公务人员思想作风，提高道德素质，对约束地方政府行为尤为重要。重塑政府公务人员的思想观念，需要摒弃“官本位”思想，牢记“为人民服务”的宗旨，真正从国家利益和公民利益出发；破除不思变革的老观念，打破传统局面，创新治理模式。对思想作风的约束是一个系统的工程，需要长期的探索和实践，只有实现了观念的转变，才可能对地方政府的失范行为加以约束。
[收稿日期] 2019-04-17
[基金项目] 本文系国家社科基金一般项目“总体国家安全观视阈下城市公共安全治理绩效提升的对策研究”(项目编号：18BGL276)的阶段性成果。
[作者简介] 曹惠民，男，河北邯郸人，中国矿业大学公共管理学院副教授，管理学博士；于亚囡，女，山东青岛人，中国矿业大学公共管理学院公共安全协同中心助理研究员。
[中图分类号] D523
[文献标识码] A
[文章编号] 2095-5170(2019)04-0081-07
[责任编辑：董晗旭]