乡镇企业制度结构及其改革——对苏南地区和胶东地区的考察，本文主要内容关键词为：苏南论文,胶东论文,地区论文,企业制度论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇企业制度结构研究是乡镇企业研究的重要基础。为此，我们在乡镇企业最发达的江苏省苏南地区和山东省胶东地区进行了考察。
乡镇企业的制度结构
乡镇企业现行制度产生的背景主要有三：一是长期的人民公社体制的遗产和影响；二是经济体制改革对其现行制度基本框架的决定性作用，其中以农业的家庭联产承包责任制、城市中计划体制的改革及商品经济乃至市场经济的发展等最为关键；三是乡镇企业的大哥哥——国有企业长期传统体制及改革措施的强烈影响。对苏南地区和胶东地区乡镇企业现行制度可从以下几方面分析：
1.所有制结构
这两个地区的乡镇企业，均以集体经济为主。虽说政策上允许“五个轮子一起转”，即允许乡镇办、村办、组办、户办、联合办，但主体仍是乡镇和村两个层次的集体企业。90年代初，江苏的干部说，苏南地区乡镇企业集体经济的比重占95%以上。这也是所谓“苏南模式”的主要特点之一。与此相应，上述地区个体经济、私营经济均不发达。
这种所有制结构的产生，与乡镇企业建立时（许多企业是在公社——生产队体制尚未改变时创办的），资金、组织资源主要掌握在乡镇（公社）和村（大队）手中有关，后来人民公社体制虽改变了，社队企业却没有分，实行“乡办乡有、乡办乡管；村办村有，村办村管”。
这种所有制结构的产生，也和领导机构的指导思想有关。当地政府始终强调坚持乡镇企业的集体经济方向，并对个体和私营企业采取抑制方针。除了意识形态方面的原因外，基层领导们还有更现实的考虑。胶东有干部说，82年分田到户以后，农业集体经济基本瓦解，又必须找到解决群众生活的办法，所以只有搞工业，壮大工业集体经济这一块。否则很难办。有些没有企业的村，靠群众的积累支付各种费用，干群矛盾十分尖锐。苏南有乡镇领导认为：如果放开私营企业发展，(1)将会对现有乡镇及村办企业造成很强的冲击（这种担心反映出地方政府领导对私人企业活力的肯定和对集体企业内在机制缺陷的认识）。(2)地方政府的控制力会减弱，从而带来社会秩序的混乱和治安状况的恶化。苏南社会秩序比浙江好，原因就是苏南的乡镇企业大都是集体办的，而浙江则个体户多。(3)收入差距将进一步拉大，造成社会矛盾。
我们访问了苏南某合资企业的总经理。他原是私人企业主。由于经营有方迅速致富，几年前就在村中盖起了比一般住宅楼高级的别墅风格的小楼，他还被镇政府授予“能人”称号。接着，镇领导便动员他放弃私人企业来经营镇办企业，担任正在兴建的一个规模大、设备好、收入丰厚的中外合资企业的总经理。他同意了。他的感受是，搞私人企业收入高，地位低；现在收入虽没过去高，但地位高了。而且私人企业也没有集体企业的规模大。担任集体企业总经理可以代表大企业去香港和外商谈判，他感到满意。私人企业主收入和地位的不对称性，是具有普遍性的现象。
那么，“集体所有制”的乡镇企业，所有权的主体到底是谁呢？在法律上似乎没有明确的定义。江苏有干部这样认识：“乡镇企业是农村集体所有的社区性合作经济，社区农民对本地兴办的乡镇企业具有财产利益共同占有性。”“乡村基层组织是社区合作经济的集中代表。”“苏南乡镇企业以集体经济为主，它同县、乡、村各级政权有着与生俱来的密切关系，县、乡两级的党政领导者，是发展乡村工业和地区经济的实际决策者，对乡村企业行使重大问题的决策权。”根据“谁拥有财产的最终控制、处置权，谁就是所有权主体”，我们对所调查的6个乡镇的15个企业进行了甄别性分析。在排除掉与社区外的企业联营、内部职工集资的因素后，可以看到：有一个企业名义上是镇村合办，实际上的所有权主体是一个家庭；还有一个企业，镇政权机构认为它是镇办企业，并一再强调它和镇的隶属关系，但它在名义上却是“县属大集体”，该厂厂长认为企业的所有权“说不清楚”，事实上最终控制权是在镇政权机构手中。其余13个企业，乡镇办企业的所有权主体是乡镇政权机构，村办企业的所有权主体是村民委员会。（在我国，村不是一级政权，但至少在某些地区具有准政权组织的性质。）
绝大多数乡镇及村办企业的所有权主体是农村基层政权或准政权组织，这在所调查的地区中是有代表性的。这类乡镇企业和传统国营企业有类似之处。但是，在所有权主体对市场发育的抑制能力方面，二者却有着巨大的差别。传统国营企业的所有权主体是中央政权，它掌握着国民经济的命脉，控制着成千上万家企业。依靠集中计划和行政系统，通过对物资的调拨分配，它可以建立一套完全不同于市场组织体制来替代市场的资源配置功能。就是说，中央政权的调控对象，既有企业，又有市场。当中央政权掌握着极大量的社会财富时，也就具有很强的调控市场的能力。但乡镇、村这样的基层政权或准政权组织，其调控对象主要是企业，方式一般是直接调控，而不是通过市场的间接调控。在社会化大生产的条件下，它们对本社区的企业控制得再严，也不可能形成独立的经济体系，更不可能抑制市场发育。相反，它们属下的企业必须进入国内甚至国际大市场，通过市场交换，才能生存和发展。因此，他们的调控方向也会按照而不是违背市场要求。这就是为什么同是在政权组织控制下，乡镇企业成了市场经济的一支生力军，而传统国营企业却长时间被计划经济所束缚的一个重要原因。
2.乡镇领导机构
乡镇政府处于各级政府的最低层，又是本社区经济的最高领导者，乡镇集体经济事实上的所有者，对乡镇企业的管理起举足轻重的作用。
胶东地区乡镇企业主要是归口管理。乡镇政府组织经济委员会管理乡镇办企业，任命企业主要领导干部。村的主要干部（支书、村委会主任、主管会计）也由镇政府任免。村办企业由村党支部领导。一位镇长介绍，党支部书记以99.9%的精力抓经济，其中90%多抓工业。只有0.1%的精力抓党务工作或别的工作。支书都兼村办企业厂长，“一次到位”，减少中间环节。村委会主任以100%的精力抓农业。全县乡镇企业归县乡镇企业局管理。
苏南则实行公司化管理。乡镇领导由四套班子组成：党委、政府、人代会、农工商总公司。它规定的农商总公司的性质，是以农民集体资产为主体的综合性的多种经济成分的地区性合作经济组织，代表全乡农民利益，行使乡镇级集体企业财产的所有权。农工商总公司实际上是在乡镇政府统管本乡镇经济事务的机构。公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会由党委、政府、乡镇及村两级经济组织、骨干企业、信用社等各方面代表组成，通过农民代表大会产生。为使党委能够直接领导经济，特规定由乡镇党委书记任董事长，乡镇长任副董事长。正、副总经理由董事长举荐，上报县委及县委组织部同意，再由董事会聘任。总经理兼副董事长，是公司的法定代表人。显然，上述体制从组织上保障了县乡两级党政领导者对乡村工业和地区经济的实际决策权。
农工商总公司下设：农业公司、工业公司、商公司、外贸公司、多种服务公司等。这些公司都是管理性的，而不是独立核算的经济实体。一般由工业公司对乡镇企业实行专业化管理。厂长或承包者行使企业的经营权。但企业与所有权主体之间具体的权利划分，在不同时期，不同社区范围内又常常有所不同。乡镇领导机构通常将以下权限掌握在自己手中：
(1)任命干部。乡镇办企业的主要领导（包括厂长、党支部书记、主办会计）属于由乡镇管理的干部，由乡镇领导机构任命。这是对乡镇企业最关键的权力。
(2)决策指导。乡镇领导机构决定企业采用何种方式经营，对企业的计划、选项、组织以及企业停办、兼并、财产处置等重大问题行使决策权，乡镇企业的大问题、大谈判都是乡长、镇长、书记出场。
(3)管理调控。乡镇领导机构决定着企业的经营考核指标、报酬总额确定方式等等，还在资金、人员、财务等方面对企业调控。企业大的投资要乡镇批。乡镇领导机构还有权集中力量调度较大的投入。
(4)分配利润。乡镇办企业每年要向乡镇领导机构上交利润以及各种摊派。上交利润额一般为企业税后利润的20-30%左右。随着企业的发展，其上交利润在乡镇财政收入中占有日益重要的地位。我们了解了一个乡，1991年乡可支配财政决算收入共约420万元，其中国家预算内财政收入约70万元，国家预算外财政收入约70万元，乡自筹收入，即来自企业的上交利润为280万元。该乡自筹收入占乡级可支配财政的2/3。
(5)经济担保。乡镇办企业向银行借款时，为增强其信用地位，乡镇领导机构有时出面担保。但若企业经营不善无力还贷，责任就落到乡镇领导机构头上。解除困境的办法之一是利用权力，将债务转嫁给效益好的企业。我们见到一个化工厂，应还贷款数额大于借款数额，就是因为乡里决定停办一个经营不善的企业，将其由乡担保的银行贷款，转到了该厂帐上。
(6)保护企业。地方政府采取了许多措施来保护当地乡镇企业的发展。例如使企业获得减免税条件等。
(7)提供服务。在乡镇企业的发展中，社会关系、信息是重要的资源。这种资源有许多是由乡镇领导机构提供的。同时他们还积极参与企业引进资金、项目的活动，提供培训、供销、咨询等服务。
(8)监督企业。乡镇领导机构有权定期对企业经营活动进行审批、审查和审计。
(9)基础建设。实力较强的乡镇政府根据需要，建设一些有利于企业经营发展的外部基础设施。如道路、桥梁、通讯等，以及兴办学校、医院、文化娱乐设施和其他社会福利和社会保障事业。
(10)调解纠纷。企业和外地经济组织签订的一些重要协议，有时由乡镇领导机构监证。这样，在出现经济纠纷时，乡镇领导机构便出面调解。在法制不健全的条件下，这种带行政色彩的调解方式，还有一定作用。
换一个角度考察，上述10条也反映出，乡镇政府除对企业控制外，还有许多支持和保护。因为企业的发展与否对地方政府有巨大的影响。企业搞得好，上缴利润可成为乡镇政府财政的主要来源，乡镇政府才有经济实力，才有力量解决就业、农业生产、人民生活、城镇建设等一系列问题。否则政府将寸步难行，乡镇面貌也难以得到改观。此外，政府官员还可以由于属下的乡镇企业蓬勃发展而受到社会及上级的关注，从而提高自己的社会地位，甚至影响到他的升迁。可见，乡镇政府和乡镇企业的利益也是紧密地联系在一起的。它们之间是相互依存、共生共荣的关系。
3.企业经营制度
我们调查的企业无一例外都实行了承包经营责任制。目的是要将集体资产的所有权和经营权分开。
苏南地区每年各乡镇就承包经营责任制的实施原则及细则下发文件。工业公司根据文件与乡镇办企业签订承包合同；村办企业则先由工业公司与村经济合作社签订承包合同，后者将合同确定的指标分解后再和各村办企业签订合同。合同的内容一般包括：一套考核企业经营状况的指标体系；企业上缴额的基数及计算方法；职工报酬总额及厂报酬的决定方法。
承包的具体形式有生产要素承包、资产滚动增值、净收入工资含量制、超产值、利润计奖制等，后来又增加了风险抵押承包、全员承包等。各种形式都在逐步规范化。承包的具体形式一般由乡镇自定，县领导机构一般不强求各乡镇统一，但有时提出倾向性意见。
一些企业在与镇、村签订了承包合同后，又将指标分解到车间、班组、个人，搞层层承包。“纵向包到底，横向包到边。”明确责、权、利，提高利益分配的透明度。不过，这里有一个“内包”和“外包”的关系问题，乡镇领导机构一再强调企业不能“内包突破外包”。
到年底，企业作出“合同结算审批方案”，报主管部门批准后，分配才能兑现。
过去实行过所谓“一脚踢”的承包方式，即发包方只要求承包方上交一定数额的利润，其他一概不管。这种方式已基本不采用。有的领导说，“一脚踢”方式不利于对承包者的监督管理，不利于企业资产增值，容易造成企业资产流失，结果往往是穷了集体，富了个人，“穷庙里跑出胖和尚”。
4.乡镇联营企业
乡镇联营企业指乡镇企业之间和乡镇企业与其他所有制企业、事业单位共同投资、共同经营、共负盈亏、共担风险，并实行乡村集体所有制企业经营管理制度的企业。乡镇企业联营的对象包括国有、城市集体、乡镇、私营、个人等多种所有制形式，是一种“混合所有制”。苏南、胶东乡镇企业的主要联营对象是国有企业。我们调查的乡镇企业几乎家家都与国有企业有联营关系。这是从协作逐渐发展起来的。
乡镇企业建立之初，资金、技术、原材料奇缺，国有企业是他们遇到的最主要的社会经济主体，只有求助于国家企业才能获得资源，才有出路。大城市与附近的农村有很深的历史渊源，有千丝万缕的联系，他们充分利用这一优势，并制定了优惠的政策，主动接受大城市的辐射，吸引国有大中型企业与他们合作。先是就近，苏南地区与上海，胶东地区与东北的国有企业联系密切。后来逐渐向外省扩散。通过国有企业，他们又和一些政府工业机构、研究所、大学等挂上了钩。胶东称此为“借梯上楼，借水行舟，寻找强硬的靠山和依托”。他们引导企业高起点，高层次、多形式、全方位地开展同国内“四大”即大军工企业（利用其技术及人才、资金等优势）、国家大企业（争取间接利用国家的优惠政策）、大专院校和科研单位（引进先进技术和高精尖产品）、大西北和东北地区（建立原材料供应基地）的经济联合，获得急需的各种资源。纵横向关系网络都很发达，是苏南、胶东乡镇企业发展快的重要原因之一。最初是乡镇企业依赖国营企业，逐渐发展为互通有无、共生互利。几年的合作，双方有了较深入的了解，又都有进一步合作的需要：乡镇企业的规模要扩大、档次要提高，国营企业则想在某些方面、某种程度上摆脱僵化体制的束缚。这样，以流通领域为主的松散合作逐渐向生产领域发展，出现了乡镇企业与国有企业相互渗透的联营企业。
联营各方以平等的身分相互参股，投入的形式除资金外，国有企业多投入技术、设备，以及商标等无形资产，乡镇企业则多投入土地、厂房等不动产。各种投入均折成股份，利润按股分成。管理体制一般实行董事会领导下的厂长负责制。联营各方订立合同或协议书，明确各自的责权利，已具股份制企业的雏形。虽各种协议不到位的情况仍时有发生，但企业要求规范化的意识已越来越自觉了。联营企业中相当一部分由乡镇企业控股，部分原因是由于企业地点多设在乡镇企业驻地，更重要的是由于国有企业对乡镇企业信任度的提高。这也是乡镇企业社会信誉、社会地位提高的标志。
5.企业集团
1992年5月，江苏省批准了第一家省级企业集团。这是以实力强大的乡镇企业为核心，以资产和名优产品生产经营为纽带，由若干个企业、事业单位在自愿互利、平等协商的基础上建立起来的，并由多层次组成的股份联合经济组织。省里规定，凡要求组建省级企业集团的，核心企业必须达到：年产值1.5亿元，销售额1.2亿元，利税1000万元，固定资产5000万元，外贸出口交货值1000万元。至1993年底，省级乡镇企业集团已组建110家，其中以村办企业为主组建的有21个（见姚国光、孙大路、黄秉生：《田野崛起的“巨人”》载1994年1月5日《新华日报》）这些企业集团，许多是贸工农一体化，跨行业、跨地区、跨所有制综合经营，而且大多迈出国门，办有中外合资项目，或在境外办厂、设立窗口。
6.中外合资
从产生的模式看，胶东、苏南地区的乡镇企业都不是依靠外来资金的输入，而是靠自我积累和自力更生的内发型的民族工业。但沿海的地理位置使上述地区有着发展外向型经济得天独厚的条件。因此，经济发展到一定程度，必然会向外向型转化。我们感到，这些地区正面临着一次发展机遇。他们的投资环境较好，工业基础雄厚，又有相当大的发展余地。它比广东的劳动力价格低，比上海和北京的机制灵活、政策优惠。邓小平南巡讲话之后，上述地区外向型经济发展迅速。出口额增长较快、对外经济技术交流日益扩大，并掀起了兴办三资企业的高潮。目前来苏南、胶东的外商越来越多，经济热点从广东向苏南、山东转移，再向北方转移的趋势已十分明显。苏南的乡镇企业一般愿以民族工业为基础搞合资企业，胶东除合资外，较愿意利用外资搞“三来一补”项目。此外，还出现了到国外办厂的乡镇企业，无锡是全国第一家。我们调查的一个羽绒服厂，产品全部出口，企业也办出了国门，已在捷克、匈牙利办了厂，还准备去俄罗斯办厂。
乡镇企业的制度改革
乡镇企业的现行制度是在我国经济体制改革的过程中形成的。由于改革的不成熟，乡镇企业制度结构的不成熟性和过渡性也是明显的，必须不断完善和规范化，否则其优势的弱化将不可避免。许多有见识的乡镇企业家都指出：随着私营企业、三资企业的发展和国有企业经营机制的转换，它们将成为自己强有力的竞争对手。
1.改革乡镇企业产权制度
邓小平南巡讲话发表以后，特别是中共14大提出建立社会主义市场经济体制的目标及14届3中全会提出发展现代企业制度之后，乡镇企业产权制度改革的问题也提到日程上来了。各地根据自己的情况，采取了诸如股份制、股份合作制、公有私营（租赁制）、公私合营、资产拍卖、兼并、组建企业集团、与外商合作合资等多种改革形式。改革的目的，是解决乡镇企业产权模糊的问题，明晰企业产权，规范企业与政府、股东、管理者及工人的关系，确立企业自主经营、自负盈亏的独立商品生产者的地位。各地采取较多的，是进行股份合作制的改革，其中不排除一些企业直接目的是筹集资金。据报载，全国乡镇企业采取股份合作制形式的已达200多万家，约占乡镇企业总数10%（见陈剑光、张越颖：《参天之树痼疾未去的对症下药有方可循》载1994年4月15日《中华工商时报》）。有的地区甚至高达50%-90%。
在这种形势下，作为“苏南模式”典型代表的苏州市也开始有计划地进行乡镇企业股份合作制试点。苏州市体改委专门颁发了《苏州市股份合作制企业试行办法》。然而，苏南地区股份合作制的发展却似乎不象其经济发展速度一样名列前茅。截至1993年8月底，江苏省采取股份合作制形式的乡镇企业占全省乡镇企业的7.45%，而乡镇企业最发达的苏州、无锡、常州三市才仅占1.74%、3.64%、5.59%（见顾介康、曹光福、王雪非、徐思华、顾新华：《关于我省乡镇企业推行股份合作制问题的思考》载1994年3月22日《新华日报》）。
改革是必要的，但一不能急于求成，二不能一刀切。全国乡镇企业数量众多，情况复杂，发展极不平衡，改革难度很大，所以一定要因地制宜，因厂制宜。不同类型的产权制度适合不同的企业。例如小型、微利或亏损企业可实行产权转让，拍卖、兼并或租赁资产；股份合作制适于资产规模不大的一般企业；而大型骨干企业，则应和国有大中型企业一样，以现代企业制度作为其产权制度的发展目标。根据苏南的情况，股份合作制不但不是企业制度改革的唯一选择，甚至似乎也不应是主要选择。因为那里有许多规模大、发展水平较高的乡镇企业，有自己的一套长期形成、行之有效的制度规范，其高速发展的势头未减，说明这种制度结构的发展容量尚未到头。这些企业条件成熟后直接组建成有限责任公司、股份有限公司等现代企业组织形式可能更为适宜。此外，跨地区跨行业跨所有制的联营及企业集团、三资企业的发展，由于多种成分的交织，已使乡镇集体企业的产权关系发生了深刻变化。这类企业如不规范，也会使乡镇集体企业本身的产权模糊的问题更加说不清楚。它们本身虽然就是按股份制公司或有限责任公司等现代企业组织形式构造的，但真正变为规范的产权明晰的股份制，也需有一个发展过程。
总之，对乡镇企业制度的改革，既要积极引导，更要尊重企业自己的选择，不过多干预，强求一致。这样才能使改革促进而不是影响生产力的发展。
2.向多元化发展的所有制结构
苏南胶东地区乡镇企业以集体经济为主的所有制结构正在向多元化发展。我们在调查中感到，1992年以后，人们对个体和私营企业的看法正在逐渐发生变化。胶东一些县市1992年下达了发展个体经济的指标。一位市领导的认识是，发展私人企业国家没亏吃。事实上，该市名为集体实际是私人的乡镇企业早已存在。我们访问了一个“村办”厂，总经理刘原是水产系统一个集体企业的司机，每月基本工资39元，加上各种补贴共60来元。1992年2月，他转租这个不赚钱的村办厂，为南韩老板进行皮件来料加工。这个老板提供价值2300万人民币的机器设备（10年后归刘）及原材料。刘雇了200个工人。该厂开工仅5个月，就赚了二、三十万。利润须交村20%，再将销售收入的千分之五交镇，其余都是刘的。初战告捷，刘的心气很高，准备和南韩老板继续合作，搞两个合资企业，一个是密胺餐具厂，总投资共60万美元，刘出30%；另一个是金银首饰厂，总投资25万美元，刘出25%。这个实质上的私营厂无论是规模还是效益都在当地乡镇企业中名列前茅。
苏南一些领导也说，看来政策要再放开一些。他们分析，比起邻省私营企业，苏南乡镇集体企业规模大，水、电、路、通讯等基础设施好，工业小区、城镇建设速度也快。这些都体现了集体经济的优越性。但他们也承认，自己的企业活力、效益不如邻省私营企业，资产负债率高，受宏观经济波动影响也比他们大。两者之比较，和国有企业与乡镇企业的比较十分相似。
邻省浙江鼓励发展个体经济，对苏南地区也不可能没有影响。在两省交界处，浙江农村几乎家家都有织布机。我们专程去访问了一家个体织机户，6台织机，雇工12人，两班倒，每班12小时，开机10小时。工人收入每年约4000-5000元。每台织机每年要交税570元，交乡管理费100元。最后，每台织机每年可收入2万元。可见，这家“个体户”实际是私营企业。
对搞个体、私营企业，乡镇企业厂长们的思想似乎比政府官员更解放。我们遇到好几个厂长表示，只要条件成熟，他就要去办私营企业。“挣大钱”似乎是主要目的。有厂长说，当乡镇企业的厂长，干得再好，也挣不了多少，钱都是集体的。镇上让挣多少就挣多少。干个体，挣了都是自己的，一年总可以挣几万。还有的说，办自己的工厂，可以放开多赚钱，能赚就赚它一大笔，赔了也没有话说。江苏最南端有一个镇办丝织厂，距厂2-3里地就是浙江农村。该厂客户绝大多数为个体户。一位副厂长就说，搞个体，按我现在的关系和路子，一年抓十来万不成问题。现在当厂长，一年收入一万多，厂里财产和我没关系。上面要是调我走，厂里一个板凳腿我也拿不走。如果不是因为现在我在厂里人际关系好，肯定要去搞个体。
1993年，苏州和无锡的个体、私营经济均比上年增加一倍多。个体、私营经济的发展对乡镇集体企业是一个很大的挑战。作为强劲的竞争对手，在其发展过程中也必然和乡镇集体企业发生摩擦。除了市场产品竞争外，最主要的表现是人才的竞争——管理人员和熟练工人的流失、跳槽最近有愈演愈烈之势。
当然二者之间也有联合。一些较大的私营企业中甚至包括了国有、乡镇集体、外商等多种股份。显然，这种竞争和联合，有利于双方素质的提高和市场经济的发展。
3.规范企业和乡镇政府的关系
作为社区集体经济的乡镇企业，所有权主体实质上是乡镇政权机构及村准政权机构。企业和乡镇政府是隶属关系。这一点类似国营企业，所以有人称它为“小国营”。虽然两者有很大程度的差别。这种乡镇党委书记和镇长即农工商总公司正副董事长的体制，大批基层党政干部既掌握行政管理权又掌握企业所有权，还掌握着企业干部任免权和收益分配权，政经合一、政企不分是必然的。这使乡镇集体企业不可能成为独立的商品生产者和经营者■结果是，乡镇政府对企业的保护过多和干预过多并存。前者表现为某些地方保护主义倾向，后者则表现为压指标、各种摊派和较大的非生产开支（如建镇政府大楼，买汽车）等方面，致使一些企业负担过重；干预企业内部经营活动、侵犯企业自主权的行为也时有发生。也有企业家反映，乡镇企业是某些领导的“小钱包”。
然而我们也感觉到，在体制方面正悄然发生着两个方向的变化。
一方面，某些企业出现了向旧体制退化的“国营化”倾向。乡镇企业毕竟是从旧体制中脱胎而出的，不可能不留下它的痕迹或影响。例如，有企业照抄国营企业工资等级制度，乡镇政府也经常充当将分配差别“抹抹平”的角色，使职工分配中出现平均主义倾向；也有企业学国营企业搞高福利，盖宿舍、办幼儿园……，有走“企业办社会”老路苗头；一些人民公社时期办的老企业，出现了老化倾向，有的厂甚至有了上百人的退休队伍，背上了沉重的包袱。而上级对企业家的某些激励方法，更有明显的旧体制的烙印。例如规定企业产值、利润达到多少标准，就可以农转非，或享受县科级、县处级待遇等向“官本位”靠拢的作法。
另一方面，一些企业出现了对现行体制的离心倾向。尽管乡镇领导机构在合同及文件中一再强调企业对它的隶属关系，但随着企业的发展壮大，已经或正在发生着某些淡化或者企图挣脱这种关系的变化。其表现为：
有实力的企业，其领导大都兼任乡镇农工商总公司的副总经理。
有实力的企业，和银行直接建立起越来越密切的关系。从而无须通过乡镇领导机构担保贷款。而银行在企业发展中的作用正日益显著。
有实力的企业，镇领导机构的监督、检查都较松。
有实力的企业，一些领导人和乡镇机构的上级直接建立了关系，而使他们和乡镇领导之间的关系起了微妙的变化。
这些现象说明，企业的实力越增大，独立性越强，对政府机构“隶属关系”的离心倾向就越强烈。
以上描述的，是乡镇领导机构与乡镇办企业的关系。苏南地区乡镇办企业普遍好于村办企业。对村办企业，由于农工商总公司直接和村经济合作社打交道，再由村经济合作社管企业，所以对村办企业的控制更微弱。但一个村实力毕竟有限，容易造成投资分散，布局混乱，企业规模过小等问题。
股份制或股份合作制的改革使领导体制发生的重大变化是：乡镇企业领导人由乡镇领导机构任命改为职工（股东）大会——董事会——厂长经理的管理体制。企业经营承包责任制也由政府发包改为董事会发包。这一变革，使厂长经理从向政府负责变为向董事会负责，意义十分重大。
不过，政企分开的改革也要有一个过程，原则是既给企业以自主权，也要保护乡镇村机构办企业、支持企业的积极性。
4.完善经营承包责任制
在乡镇领导机构既是发包方又是政府调控部门的情况下，企业承包责任制中发包方和承包方不可能处于完全平等的地位。预算约束软化的问题较为普遍地存在也是必然的。主要表现为承包合同在原则上虽然具有严肃性，但在实际执行中却并不很严格。第一，经济指标的行政性改动。虽然乡镇办企业的承包合同一般一定三年，但一些经营较好的企业，到第二、三年时，指标却常常被乡镇领导机构调整高了。其目的，一方面是在当地经济高速增长的形势下，督促企业加速发展；另一方面是要控制企业职工报酬不致增长太快，因为职工报酬是和完成承包合同的状况挂钩的。修改指标的动因部分产生与乡镇领导机构自身，部分则是迫于上级领导机关（县、市）要求高速增长的压力。对提高经济指标，企业当然不满意，但也无能为力。一位受过高等教育的副厂长说，指标从来都是指令性的，企业很少有讨价还价的余地。不过上级对企业的承受力还是考虑的。同时他也表示理解：乡镇领导机构的上级也在对他们施加压力。
第二，分配有时不能严格按合同兑现。乡镇领导机构在审批收入分配方案时，不仅要审查是否符合合同，还要考虑企业之间及企业内部厂长和职工的收入差距是否过大。特别是对乡镇办企业的厂长收入，审批更是严格。苏南和胶东地区都曾规定，厂长经理工资一般不超过职工平均工资的3倍。如合同结算下来超过了，需报县领导机构批准。县里若认为差距太大，将大压厂长收入。例如某厂长1991年根据合同计算应收入3.7万元，报到县里批准了2万元。这种作法无疑会挫伤一些企业家的积极性。因此，1992年，县里又专门发了文件，规定企业家的收入“上不封顶”。
第三，负赢不负亏。企业承包合同中一般都规定了厂长个人收入及职工收入总额与企业经济效益挂钩的比例。这是通过财产连带方式使厂长和职工关心企业财产增值的措施，也是乡镇企业活力较国有企业更强的重要原因。但是，到目前为止，这种财产连带还主要是正向连带，即企业财产增长个人财产也增长（但个人财产的增长有时还不到位）；而负向连带关系，即企业财产减少个人财产也减少的关系却基本没有建立。就是说，厂长和职工个人收入约束硬化的现象是存在的。
因此，企业承包责任制也需要不断完善。尽管如此，目前企业经营承包责任制仍是乡镇企业行之有效的企业经营制度。这里需要说明一下股份制或股份合作制和承包制的关系问题。前者涉及产权制度的改革，目的是明晰产权关系；后者是完善经营制度的问题，解决经营者对产权所有者的责任问题。二者不是一个层次的问题，相互也不矛盾。所以实行股份制或股份合作制可以实行厂长聘任制、厂长负责制，也可以实行董事会领导下的各种形式的经营承包责任制。
标签：集体经济组织论文; 企业经济论文; 企业经营论文; 三农论文; 经济利润论文; 经营利润论文; 企业利润论文; 股份合作制论文; 时政论文; 经济学论文;