城市基层治理中的街道人大工委：组织设立、运作现状与地位重塑，本文主要内容关键词为：工委论文,基层论文,街道论文,现状论文,地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：2095-5103(2016)02-0044-(14) 我国宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是最高的国家权力机关，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会；党的十八大报告进一步指出“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”[1]。因此，人民代表大会制度是中国特色社会主义民主政治的制度中轴，它的有效运作和功能发挥，应当是中国民主政治建设与国家治理现代化的重要途径和内容，加强基层人大建设和作用发挥理应是基层民主治建设的重要内容与支点。在城市中，街道治理是进行基层治理的基本形式，街道人大工委的设立不仅使街道政权设置更趋于完备，还为街道民主治理提供了一定的组织依托。然而，随着城市管理体制改革的推进，街道人大建设和街道治理的前景充满了不确定性，它们面临着“何去何从”的问题。[2]并且，街道人大工委并不具有乡镇人大那样的组织性质与职权，这可能在某种程度上制约了它在街道民主治理中的作用。因此，现实中街道人大工委究竟在街道治理中作用如何?它能否适应街道民主治理的需要?如果不能将如何调适?它和街道治理的未来走向是什么?本文将围绕这些问题进行系统研究和深入分析。 一、街道治理与人大工委的设立 (一)街道治理 治理的含义在中文语境中有广义和狭义之分。广义用法由来已久并比较广泛，如江河治理、环境治理、社会治理、公司治理等，并不强调治理一定具有多主体性和民主性，所以人们经常会加一些限定词以表明治理的形式，如“民主治理”“参与式治理”“合作治理”等；随着“治理理论”在国内的译介，它才有了与“governance”相对应的狭义之意，即它是多元主体通过合作行动达成共同目标的过程。[3]本文是在广义上使用“治理”一词，并认为广义上的治理既可能是一种民主治理，也可能是非民主或低度民主的治理。 在我国，设区的市一般采取“两级政府、四级管理”的治理模式，即市政府——区政府——街道办事处——社区的模式，县城和县级市采取“一级政府、三级管理”的模式，即县(市)政府——街道办事处——社区；其中，街道设置在城市的区，以及县城和县级市城区之下。街道治理从最初城市治理“拾遗补缺”的角色发展演变为城市基层治理的基本形式，街道政权体系也越来越相似于一级地方政府的架构。地方政府一般由党委、人大、政府、政协、司法系统与地方武装力量工作机构组成。在前三个机构中，党委是领导和决策核心，人大享有立法权①、重大事项决定权、人事权与监督权，政府具有行政权。人大的宪法地位决定了它是中国民主政治的制度中轴，是中国民主政治建设重要的切入点和支点，浙江温岭的“预算民主恳谈”已经显示人大作用发挥的重要意义。②街道层面的国家政权体系不是一级地方政府，而只是区(县、市)国家政权派出的工作机构，主要由区(县、市)党委街道工作委员会、区(县、市)政府街道办事处、街道武装部和区(县、市)政府职能部门派出机构(如派出所、工商所、司法所、财税所)等构成，2000年后，各地陆续在街道设立区(县、市)人大常委会工作委员会，有的地方还在街道设立了区(县、市)政协工作委员会。街道办事处在机构设置上，并不严格与其母体对应，但要承接派出政府各机构的职能。因此，在国家政权体系构成和行政系统内部机构设置方面，街道与乡镇有很强的相似性。 (二)街道民主治理的制度要求 街道民主治理既是加强基层民主政治建设和治理现代化需要，还是回应居民利益要求，提供公共服务，化解各种矛盾，促进基层稳定和谐的需要。政权层面的民主治理要以一定的制度结构作为依托，基本要求就是公民能够产生并控制代表机构，代表机构能够监督控制行政机构。在街道范围内就是：居民可以通过民意代表机构表达利益要求并使其成为街道治理决策的主要依据，民意代表机构进行决策或审查与批准其他机构的决策，行政机构在民意机构的监督下执行这种决策。现在的制度安排是街道治理作为区(市、县)政权治理的组成部分来实现民主化：街道事务作为区(县、市)事务的一部分，形式上通过区(县、市)人大代表会议进行重要问题的决策，区(县、市)政府在人大的监督下进行执行，而它主要是委托街道办事处和其他派出机构执行，所以，街道事务的治理是在一个比街道政权更大的权力与制度平台上进行的。这种制度安排从理论逻辑上体现了政权民主治理的结构要求，但是这里有两个问题：一是街道内部事务在一个更大地域代议平台上由其他街道或单位产生的人大代表来讨论决定的合法性何在?或者说这些代表与街道内部事务不具有利益相关性，怎么能以此街道代表的身份参与街道内部事务的决策呢?第二，这种讨论决策的效率如何?每个街道的内部事务通过区(县、市)人大这个更大的平台来讨论决策，不仅制度运作的成本很高，而且这个平台的治理任务十分繁重，其他地域产生的代表对此街道的事务不一定很熟悉，这种信息不对称影响到讨论决策的有效性。所以，从治理的合法性与效率来看，街道范围内的事务最好应当由街道辖区产生的人大代表组成某种代议机构来进行讨论与决策比较合适。但是，现实中由于街道政权性质的制约缺乏这样的制度安排，人大常委会内部没有设立由街道辖区产生的人大代表组成的特别委员会，街道层面也缺乏由人大代表组织的某种代议机构，但是如果不在街道层面建立某种人大工作机构，区(县、市)人大推动街道治理民主化就缺乏平台和依托，其有效性将受到制约。 (三)街道人大工委的设立 街道人大工委设立就是要改变区(县、市)人大推进街道治理民主化的意图无法在街道落地的局面，另一个动因就是通过组织人大代表开展履职活动以加强区(县、市)人大工作。总体上，大多数地方主要从三个方面论证了人大工委设立的目的或必要性：一是加强街道政权建设和治理民主化的需要。二是加强街道层面人大监督工作的需要。三是组织和服务人大代表履职的需要。[4]前两个目的主要指向街道治理：在政权构成方面，街道与乡镇相比没有人大机构，在街道设立人大工委可以弥补这一空档；在治理民主化方面，需要一种人大机构能够联系群众、反映民意推动街道决策民主化，并能够有效监督街道办事处等派出机构的工作，也就是在推动街道民主决策和民主监督方面能够发挥作用。最后一个目的是为了加强人大工作。各级人大代表在闭会期间履职活动由于在街道层面缺乏组织依托，基本上处于休眠状态；因此，需要建立街道人大工委作为依托，根据区(县、市)人大工作的需要及其常委会的委托，以街道为单位组织人大代表开展履职活动，不仅能推动街道治理民主化，还能通过区(县、市)人大或更高层人大这些机构推动区(县、市)或更高层行政区域治理的民主化。但是，街道人大工委指向街道治理的目的与指向上级行政区域治理的目的在现实中可能很难全都实现，其机构性质和角色重心的选择可能会制约前者的实现，它拥有资源的有限性可能会使之不能完全做到二者兼顾。 街道人大工委不是在全国人大统一要求下设立的，而是一些地方先行试点，各地陆续设立的，其法律依据主要是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十三条的规定，即人大“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。山西省太原市小店区1998年、安徽省滁州市1999年、北京市东城区2000年分别试点设立了街道人大工委，2003年这些城市在试点基础上进行了推广，其他地方经过学习仿效也相继在街道层面设立了人大工委。 街道人大工委设立基本上采取的是“自上而下的”路径。虽然街道治理民主化需要代议机构或其内设组织来推动，但是街道其他政权机构不一定有建立这种机构的内在动力，街道居民有民主需求，但没有从事此类制度建设的意识与条件。所以，各地街道人大工委都是上级机构决定设立的。从法律规定上来说，人大常委会有权力决定设立办事机构和工作机构，这样各级人大常委会都可以在街道设立自己的工作机构，区(县、市)人大常委会就可以决定在街道设立自己的工作委员会，但是决定设立区(县、市)人大常委会街道工作委员会的上级机构表现出多样性：在层级上，在北京、太原等地市级人大决定先在一些区试点设立，然后再做出决定进行推广，而后来在很多城市是由区人大常委会决定设立；在设立的动议提出和决策方面，有的是区人大常委会提出动议，报区党委同意后作做出的决定，也有的是区党委做出决策，区人大常委会做出决定并负责组织实施，如南京市雨花台区街道人大工委的设立就是这样的路径。所以，街道人大工委是上级政权或党委为了改善街道治理而设立、并推动其生长发展的。 但是，这种“自上而下”的路径并不意味着街道人大工委的设立完全是强制性制度变迁的结果。一些地方人大工委是在街道人大工作渐进发展基础上设立的。在这些地方，在人大工委设立之前街道就接受区(县、市)人大常委会委托负责组织人大代表在闭会期间开展一些履职活动，为此有的街道还设立了人大代表联络站、工作室或联络员，尽管这些工作的效果不一定很理想，但为人大街道工委的设立起到了一定的铺垫作用。南京市天宁区在2001年根据省委《关于进一步加强人大工作决定》的精神，在街道党工委内建立了街道人大工作室，由党工委书记或担任代表职务的党政领导兼任工作室的领导，并配备工作人员，工作室很好发挥了组织代表开展履职活动的作用，2004年根据形势发展的需要区人大常委会决定在原街道人大工作室的基础上建立街道人大工委，当然这个新机构的性质、地位、职权与资源保障等方面都发生了较大有变化，它不再是街道党工委的内设机构，而与街道党工委、办事处同级别的区人大常委会的工作机构。[5]另外，一些街道人大工委的设立与运作存在着对原乡镇人大工作的路径依赖。这些街道在城市化过程中由乡镇撤并而来，乡镇有专门的人大机构设置和人大工作传统，街道人大工委往往是在原乡镇人大主席团的基础上通过改建设立的，虽然两者在制度设计中机构的性质与内部设置、职权、工作内容与方式等方面有很多差异，但现实中二者与上级人大常委会之间以及与街道其他政权机构之间的关系及其工作方式等并没有表现出太多的差异性，而是保持了一种连续性。 二、街道人大工委：组织与运作 街道人大工委作为区(县、市)人大常委会的工作机构，要实现通过组织街道辖区人大代表开展履职活动，加强区(县、市)人大工作，推动街道治理民主化的目的，就必须进行相应的组织和工作机制建设。 (一)机构构成 街道人大工委是区(县、市)人大常委会在街道的工作机构，接受区(县、市)人大常委会的领导，并向其负责和报告工作，同时接受街道党工委的领导。在大多数地方，街道人大工委一般由主任1名，副主任2至3名，委员若干名组成，原则由本届人大代表中产生，下设一个办公室，设办公室主任1名，专职工作人员若干名。街道人大工委主任一般由街道党工委书记担任，有的由具有街道党政领导职务的其他人大代表担任。街道人大工委主任、副主任、委员的任免，由区人大常委会主任会议提名，常委会会议任免。街道人大工作委员会办公室人员的任免，由街道人大工作委员会提名，代表联络室提请区人大常委会主任会议批准。街道人大工作委员会主任职务空缺时，可由区人大常委会主任会议指定代理人选。 (二)财政保障 街道人大工委虽然是区(县、市)人大常委会在街道的工作机构，但是其人员编制属街道管理，这使得它经常面临“两管两不管”的局面，其工作经费也缺乏明确的预算保障，一般情况下主要来自于街道财政，也有的地方由区级财政保障。因此，一般情况下，街道人大工委在人事和财政上形成了对街道党政系统的某种依附关系，这制约了其开展工作的独立性、主动性与创造性。 (三)职责与权力 各地街道人大工委主要是在相互学习与借鉴基础上设立的，因此关于其机构构成和职责规定具有很强的相似性，即组织与服务街道辖区内人大代表开展各种履职活动：参加人民代表大会、监督法律与上级决策的执行、监督街道行政工作、调查研究重要问题、参与街道决策、要求街道解决实际问题、联系与服务选民、学习和提高履职能力等；另外，它还是区(县、市)人大代表选举与管理等方面的协助者。街道人大工委主要是面向街道治理组织代表开展履职活动的，现实中大多数街道工委认为应当围绕街道党委的中心工作来开展工作，这反映了街道人大工委的工作重心在制度设计时主要落在街道事务，而不是区(县、市)其他地方或全局性的事务。 上述职责规定表明人大工委的权力是相当有限的。有的研究者认为“按照有关法律规定，区人大常委会赋予街道人大工委的职权可概括为三个部分。一部分属于保障性职权，如联系各级人大代表、组织代表开展活动，为区人大及其常委会提供服务，办理区人大常委会交办的事项等。另一部分属于间接执行性职权。如授权监督本辖区内行政、司法、公安派出的办事处、法庭、公安派出所工作等。还有一部分属于督促性职权。如宪法、法律、法规及上级人大决议、决定贯彻执行情况以及代表建议、批评和意见的办理等”。[6]但是，仔细分析上述职责规定可以看出，人大工委并没有被授予监督权和督促权，它只是被授权组织人大代表去进行监督和督促活动。因此，人大工委除了有其组织内部管理权，以及接受人大常委会委托组织选举等事务性权力外，它最重要的权力就人大常委会委托给它的对街道辖区人大代表的管理权和组织权。作为一个组织实体它不具有对街道辖区其他个体和行政组织的任何实质性权力，但是被它组织起来的人大代表具有法律与政策执行监督权、对街道办事处及其他派出部门的监督权、调查研究权、代表选民权、甚至街道决策参与权。从理论上讲，作为区(县、市)人大常委会的工作机构，后者应当授予它哪些权力?这并没有得到深入研究，也没有形成共识；但这是一个很现实很重要的问题，因为它拥有的权力将直接决定它运作的方式、制度与机制。 (四)工作制度 街道人大工委机构性质、构成与职责的规定本身就是一种制度，但是这些制度的落实还需要具体的工作制度作为保障。各地相互学习借鉴，并进行了一些制度创新，形成了各自的制度体系。这些制度主要由两个层面的制度构成：街道人大工委分别在街道层面和区(县、市)人大常委会层面运作的制度，它们之间存在内容的交叉与重叠，因为街道人大工委很多具体工作的开展需要借助人大常委会这个母体来进行。 关于人大工委在街道层面运作的制度比较多，主要有三个方面：一是关于工委内部组织分工、议事、会议与管理方面的制度，包括街道人大工委工作规则、街道人大工委主任职责、街道人大工委会议制度、街道人大工委成员联系代表制度、档案管理制度等。二是关于人大代表履职及其自身建设方面的制度，主要有人大代表职责规定、人大代表联络会议制度、政情通报制度、人大代表小组活动制度、人大代表联系选民制度、人大代表联络站工作规则、人大代表述职制度、人大代表视察制度、人大代表评议监督制度、人大代表履职档案制度、人大代表学习制度、人大代表廉政制度。三是关于人大工委作为一个组织直接、单独参与街道重要决策活动的制度，如人大工委主任列席党工委书记办公会议和党工委会议制度；总体上这类制度较少，人大工委主要是组织人大代表来参与街道治理的活动。这三个方面的制度涵盖了人大工委在街道层面运转及组织人大代表进行履职活动所需要的各方面制度，事实上各地并不是制定了所有这些制度，有些地方制度过于零散，尤其关于人大代表与选民关系方面的制度可以进行整合。 关于街道人大工委在区(县、市)人大常委会层面运作的制度，除了街道人大工委要接受后者领导和委托工作，向后者负责并报告工作等总体性的制度规定外，有的地方人大常委会设立了人大工委会主任会议制度，人大工委主任列席人大常委会制度、常委会领导联系街道人大工委工作制度、人事代表工委为街道人大工作的业务联系和指导单位制度、人大工委主任培训学习制度等。[7]总体上，这方面的具体制度还比较少，与街道人大工委的机构性质和现实工作并不相称。作为人大常委会的工作机构，它们之间的权力与工作关系应当是很紧密的，需要相关制度进行确认与规范；另一方面，街道人大工委组织人大代表进行的很多履职活动需要依赖人大常委会来完成，它与人大代表、区(县、市)人大及其常委会三者之间的工作关系需要理清，它何时扮演人大代表与区人大之间的中介、桥梁角色需要明确，这些都需要相关制度规定予以保障。 两个层面制度发展不平衡的状况表现了街道人大工委与其母体之间制度联系相对不是很紧密，这就能部分解释组织代表学习、联系选民、向选民述职等街道工委能独立进行的工作往往效果比较好，而组织代表参与街道重大决策、监督街道行政等需要依托其母体进行的工作往往不尽人意。 (五)工作方式 从其承担的角色看，街道人大工委主要是区(县、市)人大及其常委会服务者，以及人大代表服务者与组织者的角色，它的工作对象是上级人大和街道辖区内各级人大代表及其代表小组，因此，其工作方式主要有两种：一是提供服务保障，主要为区人代会、人大常委会、主任会议的工作服务，为人大代表参加区人代会、进行闭会期间的各种履职活动服务等；二是进行组织召集，主要是组织人大代表视察，执法检查，听取专题汇报和报告，提出建议、批评和意见，组织人大代表学习和提高履职能力，组织人大代表联系与服务选民、开展调查研究等方面的履职活动。 从权力关系上看，街道人大工委的工作方式有四种：一是街道人大工委在人大常委会制度性授权的情况下独立自主开展一些服务性活动，包括接受代表建议与意见，向有关部门反馈并督促其落实，组织代表学习培训、联系选民、为选民办事、向选民述职等，这些工作的发起与组织并不需要事事向人大常委会请示，但相关工作的情况要向后者报告。这些工作一般不会深刻影响街道的权力与利益关系，比较容易得到街道党政系统的支持。另一种是区(县、市)人大常委会对一些带有根本性和全局性的工作进行统一部署，街道人大工委具体负责组织执行，及时向区人大常委会报告执行情况，并依托后者进行后续处理，如在人大常委会总体安排下组织代表听取街道工作汇报、对街道决策(包括重大事项、财政预算等)进行听证与讨论、对街道工作进行监督、对重要问题进行视察与调查研究等，工作情况向区人大常委会报告并由其进行后续处理；第三种是区(县、市)人大常委会直接委托街道人大工委组织开展某项特定的工作，如组织人大代表对某个特定问题进行调研，并提出建议或意见供人大常委会作为信息依据和参考，或组织人大代表对街道某项具体工作进行听证、或调查、或监督等，相关工作结果交由区人大常委会进行后续处理。四是区(县、市)人大常委会直接组织一些活动，要求街道人大工委组织人大代表参与和协助，这时相关工作的组织者、责任者与结果处理者是区(县、市)人大常委会。应当注意的是，街道人大工委受区(县、市)人大常委会委托，组织开展的活动可以超越需要街道治理机构解决的事务。总体上，人大工委对街道层面决策和监督的实质性参与是依靠组织人大代表来实现的，并且很多工作的结果要交与区(县、市)人大常委会进行处理。 上述只是一个大体的梳理，实际上街道人大工委、人大代表、选民、街道党政系统、区(县、市)人大常委会甚至更高级政权机构之间因不同的工作方式会形成不同的责任联系和工作流程。 (六)实际绩效 各地关于人大工委的工作情况总结以及一些工作研讨论文显示，街道人大工委设置的三个目的得到了不同程度的实现，其中组织代表学习和服务选民无论是制度建设还是实际工作效果相对较好，而组织代表对街道工作进行决策参与和监督方面效果并不太理想。 联系代表、组织代表学习方面效果很好。人大工委的成立及其联系代表和组织代表进行学习、培训等方面的制度的建立，为人大代表的组织化、学习与开展活动提供了制度依托，街道人大代表联络站或活动室成为“人大代表之家”，是他们学习、交流和进行履职活动的主要空间，他们从以前无所依托的零散状态变为一种被组织起来的状态。人大代表学习的内容有法律法规与政策，有关于人大和人大代表方面知识，也有科技文化知识，通过学习人大代表的素质与履职能力得到了提高。 组织代表联系选民、服务选民进展明显。“人民代表为人民”是人民代表大会制度最基本的要求，是人大工作需要重点加强的领域，也是街道人大工委组织服务工作的主要内容。很多地方关于这方面的制度建设比较完备，制度运作也取得了很好的绩效。很多地方在街道、社区和网络上设立了人大代表选民接待站，要求人大代表要联系一定数量的选民，并组织选民对代表进行评议，这些既为代表联系与服务选民提供了条件保障，也提出了要求与压力，使人大代表开始回到选民身边。同时，很多人大代表利用自己的物质资源、人际关系或通过各级政权机构解决了选民提出的各种现实问题，如个人或家庭困难救助、拆迁权利保护、邻里权益纠纷，以及社区内的道路建设、社会环境净化、社会治安、公共设施提供、水电改造、危房处理等。制度的运作和现实工作的开展，使人大代表的代表意识，以及服务选民的意识、责任感和能力不断增强，使居民通过人大代表这个身边的利益诉求渠道解决了各种问题，同时民主意识和对人大代表的认同度、期望值也在不断提高，并且居民与政府之间建立了一条沟通管道，政府面临的信访压力也在下降。所以，这一过程中选民、人大代表和政府相关机构都在向理性的民主行动者成长。 组织代表对街道行政工作监督效果有限。虽然人大工委被赋予了组织人大代表通过采取听取汇报、列席会议、评议工作、执法检查、重点视察、专题座谈、专题调研等形式，对街道办事处等治理机构进行法律与工作监督的职责，但由于其自身性质等方面的制约，相关制度与工作机制建设比较滞后，不能有效保障这种职责的履行，与乡镇人大相比较，其监督工作范围与力度有限，效果不佳，很多街道人大监督工作流于形式，处于被动应付状态。[8] 推动街道决策民主化方面缺乏实质性突破。虽然，人大工委组织人大代表向街道治理机构反应居民意愿、要求它们回应与解决居民的各种利益诉求，在一定程度上推动了街道决策的民主化，但这些往往是通过个案处理的方式进行的，并不能推动街道决策机制的民主化。在决策程序与制度建设方面，虽然大多数街道建立了人大工委主任列席街道党工委会议的制度，一些地方还建立了组织人大代表听取与审议街道发展规划、工作报告和预算的制度，但是这些被组织起来的人大代表由于其性质、权力和工作机制的制约，使得他们并不能真正成为街道重大决策的把关者与审批者，现实中它只是扮演街道决策建议者与咨询者的角色。 三、街道民主治理：人大工委的局限性 街道人大工委运作绩效显示，其推动街道治理民主化的作用比较有限。这固然与现实中人大地位没有完全落实有关，但也与街道人大工委及其组织起来的人大代表的组织性质、纵向责权关系和制度跟进不足等因素直接相关，这些因素使其不能满足街道治理民主化的制度需求，从而无法成为街道治理民主化的有力支点与平台。 (一)街道人大工委及其组织起来的人大代表不是面向街道治理的代议组织 街道人大工委不是街道治理的代议组织，它只是区(县、市)人大常委会派出的工作委员会。从机构性质上讲，它是人大常委会内部体系中的一个服务性组织，而不是直接依据法律由选民或代表选举产生的一个代表性组织。在组织构成上，人大工委并不完全由街道辖区内产生的人大代表组成，其组织成员也不包括街道范围内产生的所有人大代表。从权力关系和职责方面看，它与人大常委会之间是上下级关系，而不像县人大与乡镇人大，县人大常委会与乡镇人大主席团之间只是一种指导与被指导、监督与被监督关系；作为工作委员会它主要为人大常委会提供会议服务、日常工作服务和调研与咨询服务，落实到街道层面就是受人大常委会委托组织代表开展履职活动以推动街道决策民主化并对街道工作进行监督。所以，从机构性质、人员构成、权力关系和职责等方面来看，街道人大工委并不是街道的代议机构，不具有后者的职责与权力。 街道人大工委也不是区(县、市)人大常委会内设的面向街道治理的专门委员会。人大专委会虽然也是为人大常委会服务的，但它是一个受后者委托能够进行提出与审议议案、起草法律草案与法律修改草案、进行调查与监督等工作，将工作结果向人大常委会报告并由后者做出决定的机构。从人员构成来看，人大专门委员会一定是由人大代表组成的，而工作委员会不一定完全由人大代表组成，还包括一些研究者与行政工作人员。这些决定了人大专委会是一个准代议性组织，具有与人大工委不同的性质、地位与权力，它能在人大中发挥更加重要的作用。 街道人大工委组织起来的人大代表也不是街道层面的代议机构。虽然它发挥了部分代议机构的功能，但它不是一个成型与稳定的组织形式，缺乏代议组织所有的内部结构和工作制度，并且随着某项工作的结束这些组织就会解散。另外，由其组织的人大代表履职活动是区人大或更高阶人大活动的一部分，他们的活动内容不一定完全指向街道，可以就区(市、县)甚至更高层政府的治理事务进行履职活动，并且他们活动效力的发挥需要借助区(市、县)人大或高阶人大机构。即使街道层面有全体或部分人大代表组成的小组，但这些小组缺乏代议机构所拥有的权力，它们的工作也不是全都围绕街道治理展开，这就决定了这些组织不是面向街道治理的代议机构。 人大工委既不是区(县、市)人大常委会内面向街道治理的专门委员会，也不是街道的民意代表组织，而只是区(县、市)人大常委会内设的工作机构，不具有代议组织的性质、权力和功能。由它组织起来的人大代表，虽然制度设计上和现实中它发挥着一些代议机构的作用，但由于其组织形式、权力和工作机制的制约，也不是街道层面的代议组织。这就决定了街道人大工委及其组织起来的人大代表不具有街道党工委和办事处那样相对独立的权力，从而不能有效嵌入街道权力体系核心之中，也无法以代议机构的角色发挥相应的作用。 (二)缺乏实质性的人事权、决策权和监督权 街道人大工委及其组织起来的代表，由于不是街道层面的代议机构，所以不具有后者实质性的人事权、决策权和监督权等重要权力；作为人大常委会的工作机构，也不可能被后者授予这些权力。这种状况决定了它们在制度安排上不具有控制街道行政力量的地位与能力，从而无法成为街道治理民主化中的主要行动者。 人事权。民主治理的一个重要制度安排就是政府行政机构的领导者由选民或民意代表机构选择与任命。在我国宪法赋予了各级人大这种人事任免权，但是，街道不是一级独立的政权设置，相应在街道层面也没有选民或民意代表机构选择行政领导者的制度安排，街道行政领导主要由区(县、市)党委选择与决定。虽然，街道人大工委在组织人大代表履行监督、调查、评议、听证等职能过程能够形成对在职行政领导者的评价，并且这种评价将通过人大常委会和人大代表会议影响到这些行政官员的任职去向，但是由于它及其组织起来的人大代表并不是街道一级的国家权力机关或其常设委员会，无论从法理上还是现实的制度管道上，都无法在街道行政领导选择中发挥主导作用，甚至人事建议方面也没有制度上的授权。 决策权。宪法规定了人大是国家权力机关，对有立法决策权和重大事项决定权。街道人大工委及其组织起来的人大代表不是国家权力机关，不可能具有这种权力，因而不可能成为街道层面民主决策的主要机构，这使得街道民主治理所需要的重要制度支撑缺失。但是，街道人大工委及其组织起来的人大代表还是被寄予了发挥民主渠道作用、推动街道决策民主化的期望，各地都有一些制度安排使它们能够影响与参与街道决策过程，促使街道决策实现某种程度的民主化。这些制度主要有街道人大工委主任列席街道党工委书记会议、党工委会议、街道党政联系会议(这主要针对街道人大工委主任不是街道党工委委员的情况)，组织人大代表听取与审议街道发展规划、工作报告和预算，组织人大代表进行行政听证、开展调查研究、反映选民意愿、要求街道解决选民反映的问题等；但是这些制度并没有赋予人大工委及其组织起来的代表实质性的决策角色与地位，它们只能起到一种利益诉求反映者、信息提供者与决策咨询者的角色，街道决策主要掌握在街道党工委和街道办事处的手中。 监督权。虽然街道人大工委可以组织人大代表采取听取汇报、执法检查、开展视察、专题调查、开展评议等各种形式对街道办事处和其他派出机构进行一定的监督，但是它们没有掌握街道的人事权、决策权与财政权，不能与街道行政机构之间形成一种直接的政治问责关系和权力控制机制，因此，不能自已或依托街道层面的代议机构就监督工作形成某种决定，而是要交由区(县、市)人大常委会做出决定；所以，人大工委组织人大代表行使的监督权是相当有限的，实际效果并不理想。 (三)其纵向责权关系不明确 街道人大工委的性质对其民主化能力制约是决定性的，但是即使作为区(县、市)人大常委会的工作机构，由于与区(县、市)人大常委会和街道党工委之间纵向责权关系不很明确，它推动街道治理民主化的作用也没有完全发挥出来。大多数地方认为街道人大工委是区(县、市)人大常委会向街道派出的工作机构，它要接受区(县、市)人大常委会和街道党工委的双重领导。这里有两个问题需要明确：第一，作为人大常委会派出的工作机构，它究竟可以被授予什么权力?街道党工委、街道办事处具有同各自母体相似的机构性质，因此母体可以向它们授予相对广泛与独立的权力；但是，街道人大工委只是人大常委会内部的一个服务性组织，而人大常委会是国家权力组织，因此不可能将代议机构所有的国家权力授予它，而只能授予它一种组织与服务权力，即组织人大代表开展履职活动，为区人大及其常委会的工作提供服务，它对街道治理的参与最终只能依托区人大及其常委会来实现，而不可能具有街道党工委和办事处那样相对独立的治理权力。第二，它按受街道党工委领导从制度逻辑上是否合理?如果其工作重心落在街道，与街道党工委的工作重心具有地域上的一致性，接受街道党工委的领导在工作层面就比较顺畅。但如果它工作的重心定位为服务区人大常委会的工作，那它就相对独立于街道治理体系，更加依赖其母体区人大常委会，它与街道党工委在管辖事务的地域范围上存在不一致，接受街道党工委的领导在运作逻辑上就可能不顺畅。更重要的是，街道党工委已经演化为“准街道党委”，而街道人大工委是人大常委会直属的工作机构，它受人大常委会及其党组的领导，而人大常委通过其党组受区(县、市)党委的领导，所以，街道党工委无法获得领导街道人大工委的制度逻辑，即使街道人大工委的工作重心完全落在街道时也是如此，这类似于中央在地方的直属机构与地方党委之间关系。因此，这些街道派出机构与其母体之间的权力关系比较复杂，并进而影响它们之间的横向权力关系，如果没有理清就会影响到各自的地位和作用发挥。 (四)关于其构成、职权和运作等方面的法规制度保障比较缺乏 关于街道人大工委的法律保障，只有《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十三条的规定，这一规定明确了其性质、产生以及与人大常委会之间的关系，但并没有对其机构组成、职权和工作方式等进行规定。现实中，关于其组成、职权和运作方面的制度规定主要由区(县、市)党委或人大常委会制定，因此缺乏全国性法律和地方法规的保障。并且，有些地方这方面的制度规定比较零散，缺乏系统性和有机衔接，甚至相互冲突；有些地方制度规定还不够全面，很多制度没有建立起来或者相当粗糙，无法对人大工委的运作进行全覆盖并提供具体指引。这种状况既影响到街道人大工委的权威，也影响其实际运作的规范性与效果。 四、人大工委地位重塑：街道民主治理的支点 制约街道人大工委民主治理效能的因素主要有机构性质、权力资源缺乏、纵向责权关系模糊与制度保障不足，但最核心的因素是人大工委的非代议机构性质不能完全适应街道治理民主化的要求，后面三者或由其衍生或受其影响。因此，在街道作为城市基层治理的基本单元不会改变的情况下，需要重塑街道人大工委的地位，理顺其纵向责权关系，强化其组织代表服务民众的功能，进一步完善相关制度，使其成为推动街道治理民主化的关键支点。 (一)统筹考虑街道政权的去留 街道人大工委的定位与街道政权的发展密切相关。在中国城市化加速和城市管理体制改革的背景下，确实需要思考城市政权纵向结构，包括街道政权的发展方向。虽然有学者认为应当撤销街道办事处，有的地方如安徽铜陵已经进入了操作层面，但这种改革目前并没有广泛推开。我国城市的情况差异很大，有的街道办事处治理的地域、人口、经济总量相当有限，街道政权与其上级政权职能同构，将这些街道撤并为社区，将原街道的治理职能上下分解，可以节约治理资源，提高治理效率，这当然是可行的。但有的大城市街道人口上十万、国民生产总值比一个普通的县还多，这种街道如果撤并上级政权的治理任务将十分繁重。因此，街道政权的去留需要在城市政权纵向配置的全局中考虑，是将其继续作为派出机构合适，还是作为一级独立的政权合适，还是将其撤并为社区合适?总的趋势是城市治理要减少治理层级，大型街道独立组建一级政府的可能性较小；因此，街道未来的命运要么是保持现状，要么被撤并为或分解为社区。下面，将探讨街道政权保持现状的情况下人大工委地位重塑的思路。 (二)重塑街道人大工委的地位 如果街道政权机关保持现有派出性质，可以考虑在街道层面组建一种代议机构，这个代议机构不是重新在街道内划分选区基础上由新选举出来的代表构成，而是由已经当选的区(县、市)和更高层次的各级人大代表组成，因此，可以称之为街道人大代表联系会议。这个组织可以由法律赋予实质性的人事权、决策权和监督权。即街道办事处的主要领导由区党委提名，但必须由街道人大代表联系会议选举通过才能任命，对不合格的街道办事处主要领导这个组织可以行使罢免权。街道人大代表联系会议主要负责街道内部事务的决策、监督，尤其是负责审批街道发展规划与预决算。街道人大工委改为街道人大代表联系会议常委会，并在其下设置办公室，常委会和办公室主要对街道人大代表联系会议负责，而不再是区(县、市)人大常委会在街道的工作机构，它与各级人大常委会与之间是监督与被监督、指导与被指导关系，当然它可以接受后者工作委托；同时，常委会办公室除了组织各级人大代表对街道范围内部事务进行履职活动外，还接受各级人大常委会的委托分别组织各级代表对各级人大权限范围内的事务进行履职活动。如果组建街道人大代表联系会议的可能性较小，人大常委会也可以要求人大工委委员必须是人大代表，从而增强人大工委的代表性，并应当授予人大工委更明确的组织权力，将街道辖区内产生的人大代表组织起来，健全这种组织的内部结构、议事和运作制度，并由人大常委会赋予这种组织一定的实质性权力，从而最大限度发挥其代议机构的作用。 (三)理顺其纵横权力关系 在街道层面成立了人大代表联系会议的情况下，街道人大工委由于重新定位，它与街道其他权力主体之间的关系，以及与上级人大常委会的关系自然十分清晰。它成为街道层面的代议机关的常设机构，可以享有实质性的人事权、决策权和监督权。由于它工作重心落在街道内部事务的治理，所以理应接受街道党工委的领导。如果人大工委保持现在的机构性质，那么也要进一步理清它与上级人大常委会的权力关系，作为一种服务性的工作机构，它不可能被其母体授予代议机构才能享有的权力，但是后者可以授予它更具体的组织人大代表的权力，以及明确被组织起来的人大代表参与街道治理的各种权力。在制度逻辑上，区(县、市)党委可以授权或者人大常委会党组可以委托街道党工委对其进行领导，但是人大工委组织代表进行履职活动可能超出了街道党工委工作的范围，因此，人大常委会和街道党工委对街道人大工委的领导应当进行合理分工。 (四)加强相关法规制度建设 在目前街道人大工委机构性质不作变动的情况下，要使其发挥更大的作用，就必须加强相关法规制度建设，保障和规范其权力与运作过程。但是，受街道政权体系发展前景不明的影响，关于街道人大工委全国性法律的制定可能很难有突破性进展；一些有立法权限的地方人大可以根据本地实际制定地方性法规或者制度，对人大工委的机构构成、职能、权力和运作进行规范。在制度建设方面，各地发展不均衡，有些地方制度制定比较到位，人大工委工作开展得比较好，相反缺乏制度保障的地方人大工委的作用就更加有限。可以通过工作研讨和考察，交流各地街道人大工委制度建设情况，使制度学习和移植成为制度建设的重要途径。区(县、市)人大常委会也可以完善相关制度，尤其需要具体制定人大工委组织人大代表参与街道治理，以及人大工委与自身工作关系两方面的制度，街道人大工委在上述制度框架里也可以对内部制度体系进行优化。 (五)深化代表服务选民活动 党的十八大报告明确指出要“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”[9]，十八届三中全会也明确要“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”[10]。然而，总体上人大代表联系和服务选民的意识还不是很强烈，也缺乏系统性的制度与机制安排。影响人大代表与选民关系的因素除了选举外，另一个重要因素就是代表的角色认知。市场化改革后，选民或选民团体对代表选区认同、选民认同的要求不断增长，代表的利益意识、地域意识、团体意识和选区意识也不断增强，他们维护选区利益和地域利益的提案越来越多。[11]因此，应当顺应时代发展，强化人大代表的代表意识，既要增强其代表国家的意识，也要强化其与选民之间的有机联系。街道人大工委主要职能之一就是组织各级人大代表在人代会闭幕期间能够联系选民、服务选民并接受选民的监督，有些地方为此建立了很多制度，收到了较好的效果。街道人大工委不管是否发生机构性质变化，都应加强人大代表联系与服务选民的工作，使选民的利益诉求能够通过各级人大代表在相应的国家治理平台上得到表达，这样可以使国家机关走向驯服，公民更加理性，国家和公民之间的关系更加和谐。 五、结语与讨论：街道人大工委何去何从 本文研究表明：街道人大工委有其创立的背景、目的和过程，有自己的组织构成和运作机制，并在实际工作中努力实现其预期目的：加强街道政权和民主建设、加强街道人大监督、组织代表学习与履职；但是由于它及其组织起来的人大代表不是街道层面的代议机构，不具有代议机构实质性的权力，与上级人大常委会和街道党工委的权力关系比较模糊，以及相关法律制度不完善等原因，它并不能完全适应街道民主治理的制度需要，也不能完全实现上述三个目的。因此，在街道治理保留的情况下，或者在街道代议机构建设中重塑人大工委的地位与角色，为街道民主治理提供坚实的制度基础；或者立足现实格局，进一步明确街道人大工委的权力和纵向权力关系，完善相关制度措施，强化其组织人大代表参与街道治理的功能，从而推动街道治理民主化。 但是，在街道治理层级被撤销的情况下，街道人大工委的命运该如何呢?从表面上看它的命运是由街道办事处的走向决定的，因此，有研究者认为在街道办事处撤销的情况下它也理应撤销[12]。从理论上讲，街道人大工委与街道办事处有各自的发展逻辑与走向，虽然前者设立的现实背景之一是后者的存在并需要一种制约与监督力量，但作为服务上级人大常委会的一种工作机构，它不一定要与街道其他国家政权力量共进退。在街道办事处撤除的情况下，它仍然可以作为区(县、市)人大常委会的工作机构，以街道或其他地域为空间单位组织人大代表开展闭会期间的履职活动；同时，它要组织人大代表听取社区民众的利益诉求，但是需要它解决的问题主要是社区权力主体没有能力解决、需要各级政府才能解决的一些问题。 因此，无论街道办事处是否撤除，街道作为一个地域性社会的存在是一个客观事实，它总是需要以某种民意代表机构作为支撑的民主治理，在这种治理体系的建构过程中人大工委将做出调整与适应：在街道撤并为社区的情况下，社区代表大会是社区民主治理的基本平台，街道人大工委将纯粹作为区(县、市)人大常委会的工作机构而继续存在，并负责组织各级代表开展履职活动；在街道办事处保留情况下，街道人大工委将重塑其地位和权力，并将工作重心落在街道，并以一种新的身份介入街道权力体系之中，成为街道民主治理的有力支点。 注释： ①根据《宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《立法法》规定，省、自治区人民政府所在地的市、经过国务院批准的较大的市的、经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市，以及其他设区的市人大及其常委会也有地方性法规立法权限。 ②浙江省温岭市新河镇、泽国镇等地进行的参与式预算改革中，乡镇人大在预算审批中借助公民的参与开始发挥实质性作用，有力推动了乡镇预算决策和乡镇治理的民主化。