公共政策组织观新说，本文主要内容关键词为：公共政策论文,组织论文,新说论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策组织本来应当是公共政策科学研究的主要对象和主要内容之一，然而，实际情况却是公共政策组织是公共政策科学研究的薄弱环节，人们只是简单照搬传统政治学组织理论，无视管理学研究组织取得的成果。从公共政策科学角度考察传统政治学的组织理论和管理学的组织理论，我们发现它们都各有优点，也各有局限性，不能简单搬用，只有根据公共政策组织活动的需要，把它们的优点结合起来，克服它们的局限性，才能形成比较合理实用的公共政策组织理论，形成科学的公共政策组织观。
我们认为，科学的公共政策组织是以有效制定和实施公共政策及实现公共管理和公共利益为目标，以公共权力关系为纽带，以领导与被领导关系为基础的公共组织系统。这个定义包含以下基本内容：首先，从形式上看，公共政策组织是一种人群结构系统。从纵向角度观察，好象一座金字塔式结构，塔尖很小，底座很大；塔体分为不同层次的上下级的等级直线式结构关系。从横向角度解剖分析，它又是不同职能分工的非线性合作式结构关系。无论上下级之间关系，或是职能式的结构单元里，归根结底又都存在着领导与被领导的关系。
公共政策组织结构形式要解决的问题，是组织的架构，是组织整体与部分之间、部分与部分之间、各层级之间所确立的相互关系的形式或模式。它首先要根据公共政策组织的目的要求，定编、定岗、定员。所谓定编，即确定机构编制和人员编制数目。机构设置应当合理，层次设计应该恰当，工作流程应当有序，人员数目应当合适。所谓定岗，即确定具体的工作岗位，确定领导者和被领导者及具体职务分工。定岗位应坚持“最低职位数量原则”，以最少的职位获取最大效益。所谓定员，即落实具体工作人员。定员要根据岗位、职位和职务的要求，选择落实合适的工作人员。一般地讲，公共政策组织机构要尽量精简，人员要尽量精干。关系要尽量和谐，工作要力求高效率，对外要力求高效能[1]。
公共政策组织的结构形式不应是封闭式的，而应当是对社会环境开放式的系统。当然，二者毕竟有分明的界线。公共政策组织结构的作用不仅是维持公共政策组织系统的稳定性和独立性，而且又是通过一定的结构形式与社会环境发生相互作用，它既从社会环境里吸取物质、能量和信息，适应环境而生存，又作用于社会环境，管理社会公共事务，使社会环境得以改造和发展。因此，结构性是公共政策组织的外在形式属性。
其次，从实质上看，公共政策组织是一种公共权力系统。这种公共权力关系，决定公共政策组织的上下级之间、各部门之间的内在关系。权力性是公共政策组织更重要的本质规定性。恩格斯讲：“联合活动就是组织起来，而没有权威能够组织起来吗？”[2]这一点在公共政策组织里表现得最强烈最鲜明，公共权力是一种凌驾于社会之上的政治权力，它是强制力、威慑力、支配力和影响力的统一体，表现为掌权者和受权者、有权者和服从者的关系。公共权力和公共权威一般是统一的，就是说，公共权力表现为公共权威。不过，应当明白的是权威一般以威信和威望为前提，以自愿服从为基础，而权力往往表现为强迫服从或威胁、胁迫，因此，权力和权威也会发生分离，表现为有权力无权威或有权威无权力。但是，在公共政策组织里公共权力和公共权威不应当是分离的，而应当是统一的。传统权力观过分强调权力中的强制性因素，现代权力观则强调权力中的权威因素或自愿服从因素，巴纳德提出的权力接受理论反映了现代人对权力的心态[3]。
公共权力不应当是非法的，而应当是合法的，因为只有合法的公共权力才能获得最多的服从者和最大的效能。韦伯提出合法权力有三种来源：神授权力、世袭权力和合理—合法权力[3]。他的观点具有很高的概括性和深刻性。不过，还有补充的必要。我们认为，现代的合法权力，在归根结底的意义上应当是符合社会运行法则和规律要求的权力，也可以把这一点看作权力的合理性。其次，它应符合全体公民的意志，也就是符合宪法和法律的规定要求，因为掌权者只有由公民选举，或是依法授权，它才会有合乎法律程序和法律规范的法定权力，才会具有合法性。再次，它来自取得权力者的优秀的品行、才能及影响力，只有这样的人才能为公民选举并得到依法授权，即是说掌权者具有权威性。
公共权力系统里掌权者应当是职、权、责、利一体化，他才能有效行使公共权力。所谓职，指职位，是掌权者在公共权力系统中所处的权力地位，如主席、总理、部长、省长、厅长、处长、科长、科员等政治角色。所谓权，指职权，包括权力的类别和权限。所谓责，指职责，包括承担的具体事务和具体责任，是掌权者应当尽的义务。所谓利，指权利，主要是掌权者应当享受的薪金和奖金。只有职、权、责、利四者统一，才能形成完整的公共权力执掌者。
公共权力系统通过权力分配和集合形成权力结构系统。从横向职能结构看，公共政策权力系统可分解为公共政策调研权、策划权、决策权、执行权、监控权、评估权等。从纵向层级结构系统看，公共政策权力系统可分解为中央权力机关、地方权力机关、基层权力机关等。
权力结构说到底是一个领导权和被领导权的关系问题。所谓领导权，指掌权者引导、指导和组织支配被领导者实现公共目标的权力，主要是决策权、人事权、财政权和指挥权。领导权在权力结构系统中处于关键地位，是公共政策组织的性质、运行方向和事业成败的决定者。当然，我们不应忘记被领导者毕竟是组织的绝大多数成员，处于基础地位，他们的态度和行为总是在左右领导，并且在一定条件下领导与被领导的地位是可以互相转化的。在公共政策组织系统中没有领导者集中统一的权威领导，就没有效率；同样，离开被领导者的积极参与和分工负责的民主权威，就不会有公平、公正和事业的成功，在公共政策组织系统内部领导者与被领导者之间，只有合作共济，才能形成强有力的公平高效的组织系统。
公共政策组织的权力结构是一种内在结构，没有这种权力结构就不可能有公共政策组织的外在结构形式。因此，应当说权力性是公共政策组织更重要的内在本质规定性。
最后，从内容和功能上看，公共政策组织是以制定和实施公共政策及实现公共管理和公共利益为目标的价值系统，目的性是公共政策组织最重要的本质规定性。我们赞同巴纳德的“组织的核心是目标”的观点[3]。我们还想补充说：目标是组织活的灵魂，是一种组织与其他组织相区别的主要标志。公共政策组织区别于一般政治组织和经济管理组织最重要的根据，就在于它们的目标不同。一般政治组织的目标是取得政治权力和巩固政治权力，经济管理组织的目标是私人获取高额利润，而公共政策组织的目标是掌握公共权力，制定和实施公共政策，管理公共事务，为公众利益服务，即是说公共政策组织的目标具有公共性。
公共政策组织目标是公共政策组织的价值取向，它认为制定和实施公共政策，管理公共事务，维护公共利益，就是它这种组织应当做的有价值的事情。同时，只有确立这样的公共价值目标，才能维护和保持自己组织的个性特征，公共政策组织的全部活动和行为都是由这一价值目标规定的，都是围绕着这一价值目标展开的。
公共政策组织的目标价值系统是一种软件系统，形式上它是指向未来的一系列规定，实际上它又可以分解为为何和如何制定公共政策，为何和如何实施公共政策，为何和如何实现公共政策等活动内容，由此形成各类各级政府权力组织及政党、社团、社区等社会中介组织，表现为一系列具体的公共政策组织行为。
公共政策组织行为中最根本的关系是个人和组织的关系或群众和领导的关系，这种关系处理不好，不是团结合作的，而是经常矛盾冲突的，那么，就无法完成公共政策组织的目标任务，甚至会造成公共政策组织的解体。要处理好个人和组织的关系或群众和领导的关系，先得对这种关系的特性有所认识。一般言之，领导往往是组织整体的代表，而群众又是以个体的形式存在的，或表现为一种非正式组织群众，因此，个人和组织的关系可归结为群众个人与组织领导的关系。群众个人和组织领导之间的矛盾冲突，说到底是个人目标和组织目标不一致、不协调，互相矛盾冲突，因此，要处理好个人和组织的关系，就得协调个人目标和组织目标。而要达此目的，群众和领导都应确立协作的愿望或团结的愿望，特别是领导者要善于走群众路线，倾听群众意见，尊重群众首创精神是个关键。公共政策组织的目标价值系统在个人和组织关系上，就表现为这样一种目标协调系统。
群众个人和组织领导之间发生矛盾冲突，一个极其重要的原因是群众个人和组织领导之间信息不通或信息阻塞，双方发生误解所致，因此，要协调双方关系就得互相沟通信息。沟通信息的渠道可以是纵向信息流通，从上到下及时公布指令性信息和从下到上反馈信息；也可以是横向信息流通，同级人员之间互相讨论，交流信息，互通情报；非正式渠道流通的信息，如闲话、谣言、发泄不满情绪等，领导也要正确对待。信息沟通中最重要的还是目标信息沟通，目标一致了，组织行为也就会一致。从信息沟通角度看，公共政策组织的目标价值系统又表现为信息流通系统。
根据科学的公共政策组织观，考察我国现行的公共政策组织，必须承认存在不少问题，有些问题还相当严重。举其要者：其一，党政不分，政企不分，权力过分集中于一把手，在上者管了很多不该管、管不好、管不了的事；其二，官员权力寻租，企业送礼行贿，权钱交易之风越刮越大；其三，卖官买宫，官官相护，吏治腐败，屡见不鲜；其四，贪赃枉法、草菅人命，时有发生；其五，以权谋私，营私舞弊，官僚主义，渎职犯罪，相当普遍；其六，拉帮结派，勾心斗角，尔虞我诈，互相拆台，司空见惯；其七，拈轻怕重，互相推倭，踢皮球，工作效率极低；其八，因人设庙，机构臃肿，人浮于事，“吃饭财政”，老百姓难以承受；其九，文山会海，文牍主义，会海主义，形式主义；其十，“调查研究”，前护后拥，名为考察，实为旅游观光……
解决问题的出路只有一条，那就是必须进行政治体制改革，建设公正、高效、科学的公共政策组织系统。首项任务，应是分清公共组织和私人组织，划分二者的不同职能。私人组织是私人为谋取私人利益建立的私人企业及相关组织，其主要职能是经营物质生产和商品市场交换活动。公共组织是公众为谋取公共利益建立起来的公共权力机关（即各类各级政府组织）和社会中介组织（即政党、社团、社区等组织），其主要职能是制定和实施公共政策，管理社会公共事务，为社会公众服务。明白了它们的区别后，那就应当各就其位，各尽其职，各负其责。其次，应当改革公共组织的运行体制和机制。现行政治体制中党政不分、政企不分、权力高度集中的问题，邓小平在世时多次提出应当解决[4]。至于公共组织中领导者个人说了算和人治的不良机制，更应当改革。改革的根本途径，就在于扩大民主，加强法治。近年来，十五大提出的“依法治国”，收效比较明显，但民主建设还有待加强。再次，应当加大反腐败的力度，改善领导和群众的关系。应当把“反腐倡廉”口号改为“反腐建廉”，因为“倡廉”容易停留在只提倡号召宣传廉政上面，而“建廉”才是真正建设廉政，即把廉政建设落到实处。如果反腐建廉能有大的进展，那么，领导与群众的关系肯定会有大的改善。以上任务难度都相当大，但必须进行这些工作，才能建设好公共政策组织。公共政策组织建设好了，就能够从根本上保证公正、高效、科学地制定和实施公共政策，实现公共管理和公共利益的价值目标。