浦东综改中政府职能转变的动力、路径与启示———种类“过程—事件”的分析，本文主要内容关键词为：路径论文,启示论文,种类论文,过程论文,事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D668 ［文件标识码］A ［文章编号］1006－7426［2011］04－0093－06
在浦东综合配套改革中（简称“综改”），政府职能转变是其核心内容，而政府职能转变的效度与其动力、路径紧密相连。本文跳出单纯的理论演绎和实践描述的分析路径，将政府职能转变所蕴涵的理论命题同正在展开的改革实践结合起来，即通过解析浦东政府职能转变过程中的动力与路径，揭示出影响、推进浦东政府职能转变的多重变量与策略，最后，通过对浦东这一个案的反思，得出对中国其他地方政府职能转变具有一定启示意义的相关结论。从分析方法上，本文将浦东的政府职能转变作为一个“事件”，从“动力”与“路径”这两个方面去揭示其转变的“过程”。这一分析路径有点类似孙立平所说的“过程一事件”法（或曰“实践社会学”），但又有所不同，姑且称之为类“过程—事件”法。主要差别在于本文是从中观甚至是宏观的角度来描述浦东政府职能转变这一研究对象，而孙的方法是在做口述史研究时对行为者的微观观察，但有一点却是共同的，即都要揭示“事件”后面所蕴含的逻辑或真实的隐秘。①这种分析路径的理论与实践意义在于：在理论上，将“转变政府职能”这一高层的重大部署放在操作层面去透视，从“过程—事件”的角度透视出问题的复杂性以及“政治—行政—经济—社会”间的关联，这有利于多学科的交融甚至是新的理论命题的产生；在实践上，这种对“点”和操作层面的“深描”可以为其他“点”的实践提供某种启示和参考。
（一）
著名公共管理专家休斯（Owen E.Hughes）认为：“任何组织都需要注意外部世界，因为在那里可发现组织的关联因素、机会和威胁。对于公共组织来说，情况尤其如此，它们受到外部团体影响的程度大于私营部门。”②政府，作为公共组织的最主要组织主体，其职能定位受制于外部世界的“关联因素、机会和威胁”。换而言之，正是政府运转环境中其他主体的压力、需求和支持等构成了政府职能转变的动力结构。对浦东的政府职能转变而言，其动力结构来源于国内外环境中相关主体的交叉期望与压力。具体来说，政治支持、市场质量、社会组织和国际规则等内外因素共同构成了浦东政府职能转变的动力结构。需要指出的是，从严格意义上说，在中国的渐进改革模式下，浦东政府自身的作为或努力也构成了其动力的重要来源，为了论述的简洁，这里姑且存而不论。
1.政治支持
浦东新区在行政层级上属于直辖市的辖区政府，无论是改革开放的启动，还是综合配套改革的进行，都属于国家战略。国家战略的定位为浦东各项改革的进行提供了政治支持。在中国的语境中，这种政治支持主要是来自上级的支持，包括国家领导人的支持、党和国家的正式文件的支持，还有国家部委与上海市相关部门的支持。
首先是党和国家主要领导人的支持。浦东的开发开放是“在我国改革开放的关键历史时期，由邓小平同志亲自倡导、以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体高瞻远瞩、审时度势作出的这一重大决策，具有极为重要的战略意义”。③胡锦涛同志更是给予浦东发展始终如一的关怀，到2010年，他已七次到浦东考察指导工作，并作出明确的指示，推动了浦东的开发、开放；其次是党在主要文件中的具体规定。中央高层对浦东的支持还反映在党的正式文件中，从党的十四大到十七大④，都有对浦东开发、开放的动员和部署；再次是中央各相关部委的支持。在浦东综合配套改革过程中，国家发改委与上海市政府几次联合召开试点工作会议，对浦东综合配套改革进行全面部署，科技部、监察部等15个部门积极响应和支持浦东的综合配套改革，开展了近30项专项改革试点；最后是上海市及相关部门的支持。在上海市委的统一部署下，市人大、市政府和市政协也加大了对浦东综合配套改革的支持力度：市人大专门作出了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，为其改革提供法制保障；按照“东事东办”的原则，凡是属于本市权限范围、浦东自己可以定的事情，原则上都下放给浦东，市政府先后两次放权，在规划管理、土地管理等方面，先后下放28项事权，赋予浦东更大的发展权；市政协每年安排视察，对浦东综合配套改革中的重大问题进行研究；上海市有关部门也同浦东建立了信息互通机制，先后将30多项试点工作放在浦东。
总之，在中国的政治体系中，浦东新区所处的行政层级决定了其改革的政治支持来自上下左右各方，在综合配套改革中形成的“全市动员、各方参与、部市合作、市区联动”的推进机制保证了改革的顺利进行，这也是这种立体化支持的现实注脚。这些来自方方面面的政治支持构成了浦东开发和综合配套改革的强大动力，它们是推动浦东政府职能转变的直接主体。
2.市场质量
市场质量是影响政府职能转变效果的基础性要素。曾峻认为：“市场质量是指市场自我组织、自我运作、自我发育和自我管理的水平和能力。”⑤在中国转型的背景下，市场质量的提高从来不是市场主体自身的事情，它需要政府的介入、扶持和提供基本的交易规则。因而，政府职能的转变是否到位直接影响到市场体系的健全与否和市场质量的高低。目前，各种要素市场，如证券交易所、期货交易所和产权交易所等在浦东聚集，产业结构也渐趋优化，三次产业的比重由1990年的3.7∶76.2∶20.1调整为2009年的0.8∶42.6∶56.6，各种企业，特别是外资企业竞相涌入，截至2009年底，累计有1.7万多家外资企业落户浦东，利用合同外资511亿美元，260多家世界500强企业在浦东投资项目，经认定的跨国公司地区总部达到135家。⑥这些要素市场、各种产业和国内外的市场主体在浦东的聚集本身与政府职能转变有着紧密的关联：一方面，正是政府职能从以前的管制型走向服务型，才能吸引各种市场要素在浦东的集聚，也才能释放市场主体的运作空间；另一方面，各种市场要素和市场主体在浦东的聚集，必然提出了提升市场质量的问题。这又对政府的服务水平提出了更高要求，也推动了政府职能的转变。如，各类企业、产业快速在浦东汇集，它们对高端人才有很大的需求，这方面人才的缺乏将直接影响到市场质量的提高。在综合配套改革中，浦东新区政府在人才准入、安居和激励等方面采取了一系列服务措施：建立了以企业需求为导向的准入机制，健全公开透明的办理机制，率先试点居住证与户籍对接机制，完善服务保障的绿色通道机制；在人才安居方面，实施“金梧桐工程”，3年内新建约4万套人才公寓；在人才激励方面，对金融和自主创新等重点产业急需人才，制定和实施地方财力分类补贴综合性激励政策。政府在人才等方面的服务举措是政府职能转变的表现，它说明市场质量的提高对政府职能转变有着现实的诉求，市场质量是影响政府职能转变的重要变量。
3.社会组织
在“浦东开发开放从一开始就‘不是单纯的经济项目的开发和土地开发，而是功能的开发、社会的开发，是社会的全面进步’。正是这一点，使得浦东成为中国特色社会主义建设的经典案例，也是浦东得以持续快速发展的基本动力和社会基础所在”。⑦浦东的发展之所以需要社会的开发与进步，因为，全能政府的瓦解给政府提出了一个亟须解决的现实问题：即由谁来承接原来由政府承担的职责，否则，主体的缺位会导致管理上的真空。在现代社会，由社会组织来承接政府转移过来的一部分职能是大势所趋。
在现实中，浦东的社会组织得到了快速发展。2008年底在浦东新区登记注册的社会组织共742家，包括社会团体203家，是1993年（33家）的6倍；民办非企业单位539家，是2001年（147家）的3.6倍⑧，到2010年初，浦东的社会组织更是达到了1291家。⑨社会组织的成长与发展给政府职能提出了新的要求：一方面，政府要承担起生产和培育社会组织的任务；另一方面，政府又要承担起规范和引导社会组织发展的任务。⑩这些任务的完成同政府职能转变的命题紧密相连。在浦东综合配套改革中，设立“浦东新区社会组织孵化中心”，进驻对象为国家级、市级和浦东新区有影响的行业协会等公益类社会组织，孵化和培育提供支持性服务的公益性组织，并进行房租、运营费补贴。2007年，已在中心内建立了中国首个“公益孵化器”，采取“政府支持、民间力量兴办、专业团队管理、政府和公众监督、民间公益组织受益”的模式，为初创阶段的公益组织提供场地设备、能力建设、注册协助和小额补贴等服务。不仅如此，浦东政府还为社会组织的发展提供了制度支持。在2007年就连发了三个这方面的文件，即《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》、《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》和《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》。无论是“孵化中心”的建立和运转，还是浦东新区政府相关制度措施的出台，都体现了上面所说的社会组织发展对政府职能的两个方面的新要求，这也说明社会组织与政府职能转变有着正相关关系，其发育与成长推动着政府职能的转变。
4.国际规则
浦东吸纳、盘活市场要素的过程，也是政府职能转变、服务型政府构建的过程。因为“市场是建立在机构（制度）的基础之上的。这些机构（制度）提供的公共物品就像我们呼吸的空气那样普通，它们在日常经济活动中起最基本的作用……如果没有由各种机构（制度）支持的社会秩序基础，市场就不能运转”。(11)而这些制度的供给是政府的责任，在行政主导的国家，政府在这方面的责任尤重。对浦东来说，要保证市场体系的有序运转，其政府在制度供给方面要解决的重要问题之一就是要遵循市场经济机制的逻辑，对接国际规则和国际惯例，也即“在国家法律法规大框架内，浦东的支持政策能宽则宽、准入门槛能低则低、开放标准能向国际规范靠的要尽量靠、通行规则能与国际惯例衔接的要尽量衔接”。(12)
在现实操作中，如浦东在《2008年—2010年浦东综合配套改革试点三年行动计划框架》中明确提出要“创造有利于金融业为重点的现代服务业的制度环境，争取国家将浦东新区明确为金融改革开放试验区，争取中国人民银行、证监会、银监会、保监会在浦东新区开展金融改革和创新的先行先试。深化口岸管理体制改革，进一步加大对外开放力度，加快建立与国际通行做法相衔接的经济运行规则体系”。到现在为止，有些试点已经启动，产生了较好的反响，如海关总署出台的海关“新十条”。这些与国际规则接轨的制度安排的出台，一方面是政府职能转变的结果，另一方面也对政府职能提出新的要求，即要求政府按照国际规则与惯例来行政，“要把政府行为纳入到法治化轨道，在观念上变‘全能政府’为‘有限政府’，依法行政，政社分开、政企分开。让市场在资源配置中起基础性的调节作用”(13)。这必将推动着政府职能的进一步转变。
以上四个方面并不是泾渭分明的，它们之间能相互影响。正是这些要素及其耦合构成了浦东政府职能转变的动力结构。正是这些要素，推动着政府职能的进一步转变，使之符合中央对其的战略定位和浦东经济与社会发展的逻辑。
（二）
对政府职能转变来说，其动力结构仅为其转变行为提供了结构性基础和外在条件。而要实现真正的转变，还离不开政府部门的主观努力，特别是要选择合适的、有效的推进路径。在综合配套改革过程中，浦东针对市场主体、社会主体对政府型服务的需求，围绕着市场质量的提高和社会组织的发育、成长，在政府管理体制调整、大部制的机构设置、行政审批制度改革、政府服务方式创新等方面进行了尝试，这些尝试推动了政府职能的进一步转变，探索出了有利于政府职能转变的浦东路径。
1.通过政府管理体制的调整厘清各层级政府的职能
转变政府职能不是要改变一切，政府的公共性、服务性是其应坚守的价值底线。中央关于政府的四大职能，即“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的定位就体现了这种公共性与服务性。但是，这“四大职能”只是一个宏大的、原则性的规定，对不同层级的政府及其职能部门而言，其履职的侧重点、方式都有所不同。因而，在政府职能的定位上，在以公共性、服务性为其价值导向的前提下，浦东通过进一步梳理各层级政府和各职能部门的职能，把“四大职能”同浦东的实际对接，使各级政府及其职能部门在行政过程中更具有针对性。在实际操作过程中，这种对政府职能的梳理和调整主要体现在政府管理体制的变动上，通过这种调整来厘清相应层级(14)政府的职能。
在功能区(15)存在的时候，浦东借助浦东综合配套改革和大部制改革的要求，进一步理顺新区、功能区、街镇之间的事权分工。在2007年出台了《关于进一步转变政府职能充分发挥街道办事处社会管理综合协调作用的若干意见》将街道办事处的职能分为4个方面，即强化综合管理、监督专业管理、组织公共服务和指导自治组织，明确规定街道办事处退出招商引资；浦东在原南汇区并入浦东新区后，上海浦东新区管理体制开始了一轮重大调整。在取消原有的六大功能区的同时，开始建立几大开发区管委会(16)，以实现扁平化的管理体制。在新的体制下，按照浦东新区区长姜樑的说法：市、区两级赋予各开发区管委会相应的权力和资源，力求做到“区内事区内办”，让开发区心无旁骛搞开发。同时，浦东新区对38个街镇，财力下沉、权力下放、重心下移。开发区和街镇互不隶属，直接接受新区政府管辖领导，整个体制是扁平的，有利于提高效率。形成“上面捏紧拳头、下面放开手脚”的格局，既有利于区级层面集中力量抓好“7＋1”，也有利于25个镇、13个街道的放开搞活。(17)在具体的职能定位上，开发区、街和镇的职能都得到了明确定位，即“开发区、街道、镇，也将加强分类管理，其中开发区要突出功能开发，镇要抓好经济发展、社会管理和公共服务，街道侧重社会管理和公共服务”。(18)
通过政府管理体制的调整来明确各层级政府的职能定位及相互关系，这为政府职能的转变、履行奠定了体制基础。由于政府管理体制的变动能影响政府的所有行为，因而它是推动政府职能转变的根本性路径。
2.通过大部制的机构设置提供政府职能转变的组织依托
组织学家巴基（E.Wright Bakke）认为组织是：“一个连续的系统，有明确的人类行为的分工和合作，利用、转换和结合一系列具体的人类物质、资本、思想和自然资源，使之成为一个独特的、能解决问题的整体，以便满足在特定环境下与其他人类行为和资源系统相互作用中产生的特殊的人类需求。”(19)政府作为组织中的一种，为了满足一定环境下其他主体对其的期望和要求（这些期望和要求体现为政府的职能），必然要采取一定的行动，将“物质、资本、思想和自然资源”进行“利用、转换和结合”。这种“利用、转换和结合”需要有一定的组织载体，因而，在政府内部建立一定的组织机构，这既是政府克服内外部不确定性的需要，也是其履行职能的需要。对浦东的政府来说，在明确了区政府以下各级政府及其相关部门的职能后，紧接的一个问题就是怎样履行这些职能，政府机构就是履行这些职能的载体，因而，职能的变化必然会带来政府机构的调整与变动。
相对于计划经济年代的“全能政府”，社会主义市场经济年代的政府是一种“有限政府”。在“有限政府”的观照下，政府职能的定位要为其他主体的发展，如市场主体和社会组织的发展留下空间，因而，相对于计划经济年代下的政府，现有的政府机构必然是精简和精干的，是一种“小政府”。对于浦东来说，由于地处改革开放的前沿，加上综合配套改革的推动，其市场的成熟度与社会组织的发育度较其他地方，处在更高的水平，所以，在浦东，其“小政府”的推进就更有现实的基础。浦东的机构调整与变动从一开始就贯穿着“小政府、大社会”的理念，将“大部制”的改革思路贯穿始终。在浦东新区党工委、管委会阶段，在党政机构设置上，不是简单的与市委、市政府各委、办、局一一对应，仅设10个职能局（室、部、委），10个部门全部编制为800名，其中党群组织100名，行政机构700名（不含公、检、法等）。与浦西各区相比，机构减少2/3，人员减少1/3。这一时期，党政机构按照职能模块综合设置，不强求机构设置上下对应。已体现出大部制的雏形，如成立城市建设局对应于浦西的建委、建设局、城市规划管理局、人防办，包括市政建设中的路、桥、建筑、建材、公用事业、园林、绿化、环保等，对应浦西15个部门。(20)综合配套改革的启动和党的十七大以后，浦东在大部门体制的建设上迈进了一步：到2008年，浦东新区政府机构数量不到浦西各区的1/2，人口与行政编制配置比例基本为全市平均水平的1/2，全市平均每万人配备13名行政编制，浦东新区为7名行政编制，为全市各区县最低；2009年的《上海市浦东新区机构改革方案》中，浦东新区“区政府工作机构是19个，相对于本市区县的政府机构设置（郊区28个、中心城区26个）是少的；每万人行政编制数4.8人，是全市的一半还不到”(21)。
浦东在开发开放包括在综合配套改革过程中的政府机构的调整与变化始终贯串着“大部制”的理念，尽管浦东的“扩容”(22)带来了各机构间的重新整合，各机构互补、协调为一个有机的整体还有待时日，但“大部制”的内涵已体现在职能调整和机构设置的过程之中。由于政府机构是政府职能的组织载体，没有政府机构，其职能也就无法履行，因而，通过“小政府”建设来推动政府职能的转变就具有很高的效度，是推动政府职能转变的一条不可替代的路径。
3.通过行政审批的提速推动政府职能的转变
政府的职能定位为行政行为提供了活动范围与行动边界，机构的调整则为行政行为的展开提供了组织载体，这两个方面都是理性的政府行为得以展开的前提。在现代社会，尽管政府行为有着一定程度的自主性，但其公共性的价值定位决定了政府行为处在一种“拾遗补缺”的地位，即在市场组织、社会组织及公民个体能够解决与处理的问题上，政府应该“后置”，换而言之，政府的行为主要被用来纠正市场失灵、社会失灵，政府不能取代它们成为资源配置的主体，政府的规制行为，包括行政审批都应该遵循这一逻辑。同时，在中国的语境下，由于市场组织、社会组织还在成长过程中，行政行为，包括行政审批，还要考虑它们的成长与发育，其行为甚至包括政府的主动介入——如“孵化”，因而，政府的行政行为承载着比先发国家更多的内容。所以，浦东的行政审批是在两个前提之下展开的：一是职能的定位与机构的调整，这是行政审批权力的来源和审批行为的操作者，一般的政府机构都被赋予一定的审批权限；二是服务于市场主体和社会主体，这是行政审批的价值导向，行政审批行为要有利于市场体系的有效运转和社会自组织力的提高。在浦东综合配套改革过程中，其建设服务型政府的努力不仅体现在公共性的价值定位上，体现在职能模块的综合设置上和大部制的机构改革上，也体现在行政行为上，包括行政审批的提速上。
浦东新区从2001年到2006年进行了四轮行政审批改革。2005年，在综合配套改革的推动下，浦东启动了第四轮行政审批制度改革，在进一步减少审批事项的同时，积极探索“一口式”综合审批、建设项目联合验收、企业年检申报备案等审批机制创新，进一步优化了审批流程，提高了审批效率。行政审批事项从原724项缩减为目前的220项，行政审批事项减少近70％。同时，浦东新区先后实施取消或合并审批环节等，使新区的基本建设项目审批时限从原来的281个工作日减少到目前不到100个工作日。(23)在2009年，已通过“一张表”等形式，实现审批过程中工商、质监和税务部门联动，将原来的35个工作日压缩至11个工作日。
浦东新区政府通过这种不间断的行政审批改革，一方面，把企业主体在市场准入方面的成本降至最低，这有利于其市场竞争力的提高，企业在浦东的投资回报率很高。据2006年世界银行对中国120座城市12400家外资企业调研后发现，外资企业在华的平均投资回报率为22％，但上海为24.73％，而浦东新区更高达32.6％(24)；另一方面，这种契合市场主体发育和成长的行政审批是政府主动推动和运作的结果，它有利于克服改革政府过程中的信息不对称的状况，有助于提高政府职能转变的效度，因而是推动政府职能转变的更直接的路径。
4.通过政府服务机制的创新推动政府职能的转变
政府作为公共管理的主体并不等于政府是公共服务供给的唯一主体，无论是行政手段、市场机制还是社会的自组织机制，都可能存在着失灵或失败，这就是“治理”概念提出的理论背景。治理理论强调社会各主体，在公共事务的处理和解决上的通力合作、协商互助，帕克特（Gilles Paquet）也认为“政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素”。(25)由于治理存在着失败的风险，这就要求政府充当“元治理”（Meta－governance）的角色，即在其他主体失灵的情况下作为补救者，按照杰索普的说法，政府应“保留对治理机制的开启、关闭、调整和另行建制的权力”。(26)治理理论启示我们，政府作为公共管理的主体，在公共服务的供给上不能单打独斗，要通过服务机制的创新和平台的搭建，充分发挥市场主体和社会组织的积极作用。政府还通过这种服务方式的创新直接引发、推动了政府职能的转变，政府不再从事对经济、社会的直接、微观管理，其职能应定位在多元共治平台的搭建、制度规则的供给和充当“元治理”或者是“兜底”的角色。
在综合配套改革中，浦东探索的“管办评”的分立与联动机制就体现了这种服务机制的创新。在公共服务供给过程中，浦东从2005年起在教育领域开始探索监督管理、具体举办、评估评价相对分离的“管办评”机制，后拓展至卫生、体育和计划生育等领域。在这种机制下，政府重在实行宏观管理、行业指导、依法监督，委托具有相关资质的学校、医院以及社会专业机构依法自主举办，并由社会专业评估机构、社会事业服务对象等主体参与评估评价。“管办评”的分立与联动机制是一个“三赢”机制：为政府创新了资源配置机制，提高了管理服务水平；培育了非政府专业机构，活跃了市场经济背景下教育要素的生长与发展；提高了学校的办学水平，符合人民群众的根本利益。(27)
从理论层面来说，这一服务机制的创新实际上是治理和元治理理论的一种展开：政府通过搭建平台，发挥了专业人士、社会组织等多元治理主体在公共服务方面的积极作用；同时通过政策扶持、资源输入等方式培育了社会组织，提高了它们的自组织力，避免了治理失败。在实践上，这一服务机制的创新除了实现“三赢”外，它为政府的职能转变提供了承接主体，有利于政府从全能政府中走出，因而是推动政府职能转变的有效路径。
政府职能的定位及其实现问题几乎关涉到所有的行政行为，因而，上面所论及的四个方面，只是择其要者而述之，它们不可能涵盖职能转变中的所有论题与路径。还需指出的是，笔者在这里论述浦东在政府职能转变过程中的这些探索，并不是说浦东已经做得尽善尽美，实际上，无论是大部门体制的构建，行政审批的推进，还是公共服务供给方式的探索，都还有进一步完善的空间。但在综合配套改革中，浦东通过“先行先试”，在以上这些方面的着力探索能为服务型政府的最终建立提供一定的经验借鉴。
（三）
在展示浦东政府职能转变这一“事件”的过程中，我们发现，无论是“动力”的形成还是“路径”的探寻，都不是一蹴而就的，相反，它是在各种主体性力量，特别是在行政的“条”与“块”、政治、经济与社会等各种主体相互协商甚至是多次博弈的结果。通过对这一“过程—事件”的分析，不仅展示了浦东政府职能转变的过程与图景，而且揭示了在转型的背景下，中国地方政府在职能转变方面应注意的一些共性问题，这些问题直接影响到政府职能转变的效度。
1.理顺“条”、“块”关系，形成推动政府职能转变的整体合力
在中国当下的行政结构下，除了外交、国防等事项外，从中央到地方各层级政府的职能具有同一性，也即“中国每一级政府都管理相同的事情，相应地在政府机构设置上表现出‘上下一致’的特点”(28)，这就是所谓的“职责同构”。“职责同构”对“条”、“块”关系的理顺产生两个方面的不利影响：一方面对“块”来说，“块”的职责几乎无所不包，如果没有高位的部署和协调，“条”极容易把其职责范围内的事项转移给“块”，那怕“块”缺乏相应的解决能力与资源，有时候，即使面对“条”的不作为，“块”也无可奈何；另一方面，对“条”来说，“条”职能的履行需要“块”的配合与支持，如果没有有效的“条”、“块”合作机制，“块”支持与配合就容易发生机会主义的现象。在政府职能转变的过程中，浦东主要通过两种方式来破解这种因“职责同构”带来的“条”、“块”矛盾：一种方式是争取上层级政府（即“块”），即国务院与上海市的支持，通过上级“块”来协调其职能部门（即“条”），对浦东政府改革的支持，国务院和上海市都出台了相关的制度来推动浦东的综合配套改革，上层级政府的积极作为极大地调动了其所属的“条”对浦东“块”改革的支持，调动了“条”的积极性；另一种方式是通过建立了部市、市区（浦东新区）合作机制，“条”、“块”间的合作、联动建立在制度化的基础上，从而调动了“块”的积极性。通过这两种方式，浦东从纵向上整合了国家相关部委与上海市政治系统的政策、制度与资源，在相关领域，基本上形成了推进政府职能转变的整体合力。对中国的其他的地方政府来说，尽管那里并没有承载国家战略，但浦东的做法还是具有一定的启示意义：一方面，地方政府在行政改革过程中，需要争取上层级政府的支持，通过这种高位的部署和协调有利于在更大行政区域内统一思想、打破条块分割和形成合力；另一方面，要建立有效的合作机制并使之制度化，如，在一些地方，根据政府的行政层级，可以通过建立厅（局）县、局镇等合作机制，找到“条”与“块”的共同兴奋点，通过上级“块”、“条”对“块”的支持，把“条”的专业优势和“块”的信息优势（更贴近实际）结合起来，理顺“条”、“块”关系。从而为“块”的职能转变提供体制支撑。
2.推动社会组织的发展，培育承接政府职能的社会主体
社会组织数量的增长及其自组织能力的提高，其意义不仅在于社会组织自身和公民社会的成长，还直接影响到政治系统和经济系统运转的效度。对政府职能转变而言，社会组织的发育与成长能为政府职能的转变提供承接的主体，其数量与质量关系到政府职能的任务能否完成。从浦东的做法来看：首先，在理念上，浦东追求经济、政治和社会的一体化发展，将社会组织的发展作为其改革、发展的有机组成部分，“小政府、大社会”的提出就是明证；其次，出台了一系列促进社会组织发展的制度规定，在培育与“孵化”方面着力做实；最后，通过机制建设，特别是通过探索、拓展政府购买服务的机制与范围，扶持、规范和引导社会组织的发展。对中国的其他地方政府来说，同浦东一样，由于受全能政府的影响，强国家—弱社会是一个既定的现实，因而培育与发展的组织的紧迫性和意义自不待言，关键是操作具体路径的选择。从这个意义上说，浦东在推进社会组织发展上的具体制度设计、机制建设可能更具有借鉴意义。借鉴浦东的经验，在具体的操作过程中，可同民政部门合作，降低社会组织的登记门槛，根据本地区的产业结构、民众的需求来选择要支持的社会组织；在政府购买社会组织的服务时，政府要通过制度或契约对提供公共服务的社会组织进行引导、监督，避免政府的不当干预或社会组织的异化。
3.吸纳民众有序参与，奠定定位政府职能的微观基础
从理论上说，政府职能的定位并不是政府单方面的意思表示，它需要考虑市场的成熟度和社会组织自组织力的高低；在市场质量不高，或社会组织还没有发育成长起来的背景下，政府必然会跨越自身的功能边界，去挤占原本属于市场主体、社会组织的作用空间。因而，对某一层级的政府来说，其职能定位要考虑政府、市场和社会这三个主体的发展状况和行动能力。那么，怎样衡量这三种主体的发展状况和行动能力？一种比较理性的解决方案是，政府通过搭建一定的平台或提供相应的制度化渠道，让政府的服务对象，即企业主体和公民参与政府具体职能的界定，在政府与服务对象的碰撞、交流过程中形成关于政府职能的“重叠共识。这样，政府、市场和社会这三种主体的行动能力不是依赖某一主体的单方面界定，而是在理性化的互动过程中得到观照。由于地域的不同，市场主体、社会组织的发展程度也各异，因而，通过这种方式形成的“重叠共识”，既有地域差异，也有层级差异，它是实现政府四大宏观职能（经济调解、市场监管、社会管理和公共服务）的微观基础。如上所述，推动浦东政府职能转变的动力尽管是多元的，但相对而言，政治系统或行政系统的科层化推动却更为明显，来自政府服务对象的制度化推动只在少数领域刚刚起步，如行政监察、绩效预算等领域，所以，在浦东下一步政府职能转变的过程中，扩大民众有序的政治参与就显得尤为重要。因而，其他地方的政府在谋划其政府职能转变时，一方面要注意争取更高层级政府的支持，在行政系统中形成推进改革的整体合力，另一方面也要搭建民众参与界定、监督基层政府履职的制度化平台。当前，可借助已有的制度框架，如人大、政协，通过它们实现政府服务对象的有序参与。
4.注重制度化推进，巩固、扩散政府职能转变的成果
在中国单一制和职责同构的背景下，如果没有中央政府的统一部署，任何地方的政府职能转变只能是带有试错性质的局部性调整。如果没。有一定的制度支持，要么会使改革缺乏合法性而陷于困顿，要么会使改革带有带有强烈的人格化色彩而处于不确定的状态之中，改革的目的性也就存在于改革之中，改革的价值也就无以体现。浦东的政府职能转变通过制度建设克服了这两个方面的不足：一方面通过上面提到的部市、市区合作机制，通过相关的制度明确“条”、“块”各自的任务、职责，为“条”、“块”间的互动奠定合法性基础；另一方面，在“东（浦东）西（浦西）联动”和“上海能推广、全国能借鉴”的要求下，浦东的“先行先试”并不是最终目的，其最终目的是要把浦东的成功经验在整个上海乃至全国的推广和扩散。浦东如果不将改革的成果用制度固定下来，其经验的推广、扩散也就无从谈起。在政府职能转变过程中，浦东经验的启示是：一方面要避免“人格化”，即不建立推进改革的制度化机制，而仅依靠地方政治精英的个人努力，另一方面要避免“花瓶化”，即改革的成果主要是为了“观赏”，在现实中它很难扩散与复制。在改革中要避免“人格化”和“花瓶化”的倾向，其最重要的举措是建立改革的制度化推进机制，并适时将改革的成果法制化，为后面的改革顺畅推进奠定一定的制度基础。
注释：
①孙立平认为：“‘过程—事件分析’研究策略的最基本之点，是力图将所要研究的对象由静态的结构转向由若干事件所构成的动态过程，并将过程看作是一种独立的解释变项或解释源泉”，参见孙立平“过程—事件分析”与当代中国——农民关系的实践形态．清华社会学评论（特辑）[A].厦门：鹭江出版社，2000:1.在另一个地方，孙立平在谈到“实践社会学”时指出：“实践社会学在面对实践状态的社会现象的时候，要找到的，就是实践中的逻辑。然后通过对这种实践逻辑的解读，来对我们感兴趣的问题进行解释”，参见孙立平．现代化与社会转型[M].北京：北京大学出版社，2005:426－427
②欧文·E·休斯．公共管理导论（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2001:223
③慎海雄、季明．在改革开放的伟大旗帜下前进——党中央关怀浦东开发开放纪实[N].人民日报，2010－4－15
④党的十四大提出“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”；党的十五大提出“进一步办好经济特区、上海浦东新区。鼓励这些地区在体制创新、产业升级、扩大开放等方面继续走在前面，发挥对全国的示范、辐射、带动作用”；党的十六大提出“鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”；党的十七大提出：“更好发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放和自主创新中的重要作用”。
⑤曾峻 范伟峰．市场质量：政府职能转换的深层次阻力[J].南京社会科学，1996(7)
⑥徐麟．坚持浦东开发不动摇 勇当改革开放排头兵[J].求是，2010(8)
⑦马伊里．经济社会协调发展的经典案例[N].解放日报，2010－4－7
⑧陶希东.浦东之路：社会建设经验与展望[M]上海：上海人民出版社，2010:161
⑨徐麟．坚持浦东开发不动摇 勇当改革开放排头兵[J].求是，2010(8)
⑩罗峰．嵌入、整合与政党权威的重塑——对中国执政党、国家与社会关系的考察[M].上海：上海人民出版社，2009:207－217
(11)世界银行．1997年世界发展报告——变革世界中的政府[R].北京：中国财政经济出版社1997:41
(12)季明．轻舟正过万重山——记浦东综合配套改革三年间[N].新华社，2008-6-21.http://www.gov.cn/jrzg/2008-06/21/content_1023521.htm
(13)罗峰．贯彻依法治国方略提高依法行政水平[J].新华文摘，2000(10)
(14)这里的政府层级的主要是指政府区级以下的各级政府，在“功能区”存在的时候，浦东的行政层级主要包括新区政府——功能区——街道（镇）；在“功能区”撤销后，新区下面设有8个开发区管委会，街（镇）则保持不变，但“开发区”与街（镇）不存在行政隶属关系。
(15)“功能区”是浦东新区政府和街道（镇）两级政府之间“中间层”，浦东共设陆家嘴、张江、外高桥、金桥、川沙、三林六大功能区，下面共有23个街镇，形成了“6＋23”的管理格局
(16)在2010年4月14日的上海市政府新闻发布会上，浦东新区区长姜樑提出浦东发展的“7＋1”生产力布局，这“7＋1”指的是：上海综合保税区板块、上海临港产业区板块、陆家嘴金融贸易区板块、张江高科技园区板块、金桥出口加工区板块、临港主城区板块、国际旅游度假区板块以及后世博板块。
(17)孙小静．浦东探索行政管理体制：上面轻型化、下面扁平化[N].人民网，2010-4-14.http://politics.people.com.cn/GB/14562/11369617.html
(18)胥会云．上海浦东启动扁平化改革事权梳理刚起步[N].第一财经日报，2010－3－11
(19)尼古拉斯·亨利．公共行政与公共事务[M].北京：华夏出版社，2002:47
(20)陆沪根．《综合配套改革研究论文集》[A].上海：华东师范大学出版社，2008:48
(21)臧鸣．大浦东布新局：“7＋1”新构想谋划下一个20年[N].东方早报，2010－4－15
(22)即将原南汇区并入浦东新区，新的浦东新区幅员将由原先532.75平方公里增至1210.41平方公里，扩大到原来的两倍多。
(23)蒋应时．全力开展上海浦东综合配套改革试点率先推进改革开放[J].宏观经济研究，2007(3)
(24)上海投资环境良好——外商投资成功回报率均领先各地[N].解放日报，2007－8－22
(25)Gilles Paquet,Governance Through Social Leaning,Ottawa:Universicy of Ottawa Press,1999,p.214
(26)鲍勃·杰索普．治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[A].载俞可平．治理与善治[C].北京：社会科学出版社，2000:69—74
(27)尹后庆．“管办评联动”机制创新研究——基于上海浦东教育改革的探索[J].教育发展研究，2006(20)
(28)张志红．当代中国政府间纵向关系研究[M].天津：天津人民出版社，2005:269