农村养老保险工作的回顾与探索，本文主要内容关键词为：养老保险论文,农村论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村养老保险工作的历史与现状
《中华人民共和国宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”国家“七五”计划提出：“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行。”民政部从1986年开始对农村社会养老保险制度进行了积极的探索。1991年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》关于“农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革由民政部负责”的决定，民政部在山东烟台等地进行了农村社会养老保险试点，并在试点的基础上逐步推开。1995年10月，国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》，并指出：“近年来，随着农村经济改革的不断深入，我国农村社会养老保险事业有了一定的发展。实践证明，在农村群众温饱问题已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会保障体系的重要措施，对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定，都具有深远意义。各级政府要切实加强领导，高度重视对农村养老保险基金的管理和监督，积极稳妥地推进这项工作。”为推进农村社会养老保险事业的健康发展，全国26个省（自治区、直辖市）政府相继颁发了开展农村社会养老保险工作的地方性法规和文件，其中黑龙江、上海、湖南、湖北、海南等7省市颁发了省市政府和省市长令，将这项工作提上议事日程，摆上重要位置。截止1997年底，全国已有31个省（自治区、直辖市）的2000多个县（市、区、旗）开展农村社会养老保险工作，8000多万农村人口参加保险，截止2000年底，基金积累达198亿多元；建立了部、省、地、县、乡、村六级工作网络，形成了一支专（兼）职队伍。1998年九届人大一次会议通过国务院机构改革方案，将农村社会保险管理职能划入新成立的劳动和社会保障部，实行社会保险的统一管理。
根据我国农村实际并借鉴近年来国外社会保障制度改革的成功经验，我国农村社会养老保险采取了个人账户，储备积累的模式，主要内容是：1.个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持；2.建立个人账户，个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有，养老金领取标准主要取决于个人交费的多少、积累时间的长短和基金收益；3.以县为基本核算单位，由县级统一收费，基金主要集中在县级管理，主要用于存银行和购买国债；4.农村各类从业人员（包括乡镇企业职工）参加统一的社会养老保险制度；5.政府组织引导和农民自愿相结合。这种做法个人、集体、国家三者关系明确，强调农民自我保障为主，国家财政没有负担，同时有利于农村劳动力的流动和劳动力市场的形成。这种模式选择适应我国社会主义初级阶段二元经济的特殊国情，体现了自我保障为主，互助互济为辅，不给政府背包袱的原则。
建立无固定收入人口的社会保险制度，是一项世界性难题。在我国这样一个经济发展水平低、地区差异大、农业人口占多数、老龄化程度日益严重的国家建立农村养老保险制度，更是一项十分复杂而艰巨的工作。作为一项新事物，农村养老保险制度在初创时期政策制度不尽完善，业务管理也不够规范，但主要问题还不在于此。农村养老保险从探索试点到逐步铺开，各有关方面始终存在不同认识和看法。主要反对意见是农民历来靠家庭养老，土地是农民的生产资料和生活资料，政府不必承担农民养老的责任，现在城镇职工养老都保不了，还能保9亿农民吗？农村不具备搞社会保险的条件，有条件的也要搞商业保险等等。由于不同意见来自一些综合部门，影响了高层的决策，造成了大的政策变化。《国务院批转整顿保险业工作小组整顿与改革方案的通知》提出，对已经开展的“农村社会养老保险”要进行整顿规范，区别情况，妥善处理。国务院文件下发后，劳动和社会保障部先后提出两个整顿规范的方案。第一个方案是继续在有条件的地区进行农村养老保险的探索，不具备条件的地区暂不开展。第二个方案是政府定政策、市场化运营，政府转变职能，业务经办商业化。两个方案征求有关部门意见，分歧仍然很大，至今还没有一个定论和说法。
二、农村养老保险工作的思考与探索
（一）将来谁为农民养老已是不容回避的社会问题，在有条件的地区逐步建立养老保险制度是解决这个问题的一条有效途径。
目前我国农民主要靠土地保障和家庭养老，这无疑是正确的，但这并不意味着将来也是如此。从发达国家来看，随着老龄化的到来，城市化、工业化、现代化也同步到来，比较容易解决占人口2%～5%的农民养老问题，他们是先城市后农村，基本实现了一体化的养老保险。从发展中国家年，不少国家人口和劳动力比较年轻，人均占有土地和资源较多，且生育不受限制，政府不必担心农民的养老问题。我国80%的人口在农村，而耕地面积只占国土面积的20%，农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10%，进入了老龄化。农民的养老问题十分严峻，如果不未雨绸缪而是临渴掘井，就会犯类似五六十年代不搞计划生育的错误，其后果不仅十分严重，而且是不可弥补的。
首先，土地养老保障的功能越来越弱。一是因为我国人均耕地本来就大大少于世界平均水平，而且随着城市化和非农产业的发展，人均占有耕地越来越少；二是因为农村经济体制的改革和产业结构的调整，已经有大量的而且还将有越来越多的农村人口离开土地；三是农产品投入较大产值较低，且受市场和自然气候的影响较大，在发达国家农民不但可以享受政府补贴，而且种养业实行了政策性的保险，而我国农民享受不到补贴，市场和自然灾害的风险也完全由自己承担；四是因为土地是国家所有，农民只有使用权，没有所有权，国外土地私有化，农民还可以变卖土地来养老，而我国农民是不可能的。
其次，家庭养老的传统方式越来越靠不住。一是因为计划生育，加速了我国的老龄化。我国20年少生了3亿多人口，这20年走完了发达国家近百年老龄化的路程。特别是农村，是在经济发展水平很低的情况下迎来了老龄化，也就是所谓的贫困的老龄化和不健康的老龄化。二是因为农村实行一个半子女政策（即：第一胎是男孩不许再生，第一胎是女孩允许再生一个），造成了家庭结构失调和男女性别比例失调。不仅将会形成大量4-2-1结构的家庭，而且因男性多于女性，还会出现一些男性婚配困难，只生女孩的家庭也会因传统的女儿出嫁而无人给自己养老。三是因为观念的改变，越来越多的老人希望把养老的经济权掌握在自己手里，不愿靠儿女供养，更不愿看他们的脸色生活；而子女赡养的老人多压力大，且独生子女其“独”的负面特点也越来越显现出来，他们更愿意自己独立门户，不管老人。存在决定意识，这种难以避免的事实（仅靠宣传教育不能治本），造成家庭纠纷、社会矛盾增加。
此外，农村五保老人供养政策难以为继，社区扶持也难以实现。目前五保老人的供养主要是靠乡统筹和村提留，即由农民负担。农民负担本来就很重，现有五保老人多数只能维持基本生存，不可能提高生活水平，更不可能负担越来越多的老人。农村正在试点并逐步实行的费改税，使得五保老人和贫困老人的救济工作全部落到政府身上，少数贫困老人的救济政府尚可勉强为之，多数贫困老人的救济是任何国家和政府都难以做到的，甚至是无法做到的。社区扶持是引进国外和香港的作法，但前提是有较严密的组织机构的服务网络，有较稳定和较充实的资金来源，绝大部分都是政府出钱或资助的。这种做法在我国城市刚刚开始探索，在农村目前只能是一种美好的愿望。
基于上述的比较与分析，将来谁为农民养老已经是不容回避的、刻不容缓的社会问题。当前城市养老问题的症结在于过去没有积累，而积累是需要时间的。我国老龄化的高峰在20～30年之后，这段时间正是农村社会养老保险积累的最好时机，我们应该认清形势，树立超前意识，抓准抓住已经到来的历史机遇，在有条件的地区，不失时机地建立农村养老保险制度，与土地保障、家庭养老、社会救助相结合，共同达到保障我国农村老人基本生活的目的。
（二）在农村逐步建立社会养老保险制度是贯彻和实践“三个代表”重要思想的具体体现。
江总书记“三个代表”重要思想对建设有中国特色的农保制度有着极为重要的指导意义。
1.农保工作的开展体现了我党始终代表先进生产力的发展要求。中国的经济体制改革是从农村开始的，家庭联产承包制的推行充分调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展。农民收入增加的同时，生产、生活的风险也在加大，为此，国家“七五”计划提出“抓紧研究建立农村社会保险制度”，这是与当时农村经济体制改革相配套的。随着农村工业化、城镇化、现代化，如果依然坚持“就业靠土地，保障靠家庭”，将阻碍农村剩余劳动力的转移和农村生产力的发展，因此迫切需要建立健全适合农村特点的养老保险制度，解除农民的后顾之忧。
2.农保工作的开展体现了我党始终代表先进文化的发展方向。由于农村生产单位和分配主体的变化，原来依附于集体经济的保障制度已基本解体，农民的保障观念和保障形式发生极大的变化。计划生育政策的推行，传统的家庭养老功能在弱化，越来越多的农民对以自我保障为主的新型保障方式有了更大的认同。由于城乡交流和农村文化教育的发展，农民的思想观念和消费观念发生了很大变化，他们希望老年有经济自主权和养老的主动权。建立农保制度顺应了农民思想观念的变化，改善了家庭关系，促进了农村精神文明建设，有利于维护农村社会稳定。
3.农保工作的开展体现了我党始终代表中国最广大人民的根本利益。我国是一个农业大国，近13亿人口，9亿在农村，农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。江总书记在建党80周年纪念大会上的讲话特别强调：“最重要的是必须首先考虑满足最大多数人的利益要求，这始终关系党的执政的全局，关系国家经济政治文化发展的全局，关系全国各族人民的团结和社会稳定的全局。”我国最大多数人是农民，没有农民的小康就没有全国人民的富裕生活，没有农村社会保障，我国的社会保障体系就不可能完善。党中央、国务院十分重视农村养老保险工作，并提出了明确要求。这项工作得到了广大农民的欢迎和赞同，代表了占我国人口绝大多数农民的根本利益，是为农民办了一件好事实事。
（三）借鉴智利经验，实行“政府定政策，市场化运营”，是农村社会养老保险制度改革和创新的明智选择。
1.必须建立与农村养老保险筹资模式相适应的管理体制和运行机制。在农村养老保险制度建立初期通过对新加坡公积金制度的考察，特别是目前农村养老保险整顿规范期间对智利养老保险模式的考察，使我们清楚地认识到实行“个人账户储备积累”筹资模式必须建立与之相适应的、完全不同于“社会统筹现收现付”模式的管理体制和运行机制。后者是制定政策、组织实施、管理监督、操作运营，都由政府负责，政府承担了直接的和无限的责任；而前者则是政事分开，监（督）经（办）分设，政府只承担间接和有限责任。新加坡和智利政府只负责起草提交有关法律提案，国会通过后政府依法监督执行。养老保险的业务均交给独立于政府部门之外的非赢利性机构或商业性机构经办。这种管理体制改变了政府同时担任比赛的制定者、组织者、运动员、裁判的多种角色，加强了监督制约，最大限度地规避了风险，有利于建立市场化的运营机制，实行专业管理专家理财，从而提高了效率。不同的是在基金管理和运营方面，新加坡是由政府操纵，垄断经营，其结果是成本低但效率也低；智利是由多家商业公司经营，相互竞争，成本高但效率也高。据悉，玻利维亚取两者之利，按国家地域分为两片，分别由两家商业公司垄断经营，试图既能降低成本又能提高效率。
我国农村养老保险选择“个人账户储备积累”的模式适应了我国农村实际情况和国际养老保险改革的趋势，但没有建立起与之相适应的管理体制和运行机制，政事一体，监（督）经（办）不分，一方面政府对农村养老保险基金管理运营缺乏有效的监督，甚至一些地方政府直接挪用基金，违规运营的现象时有发生，造成基金流失；另一方面经办机构不是独立的金融企业法人，不能成为市场主体去运营基金，使基金得不到保值增值。可以说基金的管理和运营是农村养老保险制度的核心，基金能否保值增值决定了这项制度的生死存亡。因此农村养老保险整顿规范的重点在此，这项制度改革创新的突破口也在此。
2.“政府定政策、市场化运营”是农村养老保险事业健康发展的必由之路。找准农村养老保险管理体制和运行机构与筹资模式不相适应的问题，为农村养老保险整顿规范和制度改革创新奠定了基础。这次对智利模式的考察，进一步印证了我们提出的“政府定政策、市场化运营”的整顿规范的思路是切合实际的。同时，对如何构造这一新的管理体制和运行机构也比较清晰了。
首先，要解决好农村养老保险的定性定位问题。农村养老保险的性质属于社会保险还是商业保险，农村养老保险如何定位，能否保障农民老年的基本生活，长期以来争论不休，困扰着这项事业的顺利发展。农村养老保险是新生事物，在世界养老保险制度改革中也是比较前卫的。因此，对它的性质有不同的认识，对它初期的定位不够准确都是在所难免的。尽管对农村养老保险达到共识还要有一个过程，但对其性质完全可以界定清楚，对其地位和目标也完全可以定位准确。
对于智利养老保险模式和新加坡公积金制度的性质是不是社会保险问题，有关国际组织和有关专家也争论了十几年，至今国际劳工组织仍不承认它是社会保险。智利和新加坡也并不刻意去争社会保险的名份，承认也好，不承认也罢，该怎么改革还怎么改革，该怎么发展还怎么发展。也就是在这争论的十几年中，智利模式已被拉美9个国家所采用，东欧一些转型国家也纷纷借鉴；新加坡公积金模式已经被几乎所有东盟国家采用，我国香港的强制性公积金制度也是由此发展而来。“实践是检验真理的惟一标准”，这句话本身就是真理。
农村养老保险经过近十年的实践和经验总结，定性定位问题应该有个明确的说法了，我们是否可以这样概述；在有条件的地区逐步建立农村养老保险制度，是我国社会保障体系建设的重要组成部分，是国家的一项长期社会政策和政府实施的一项农民养老计划。社会救助是农村第一层次的社会保障，养老保险是第二层次的社会保障。农村养老保险与家庭养老和土地保障相结合，共同达到保障农民老年基本生活的目的。
其次，转变政府职能。如果上述定性和定位可以成立的话，那么政府对农民养老应当负有不可推卸的责任，尽管这种责任仅限于法律和社会的有限责任，而不承担兜底的无限责任。但是，政府要改变角色，转变职能，由直接管理转变为间接管理，宏观政策管住管好，业务经办放手搞活。根据九届人大一次会议通过的国务院机构改革方案关于实行社会保险统一管理的规定，应尽快将农村社会养老保险行政管理职能统一归口到各级劳动和社会保障部门。中央和省两级要保留农村社会养老保险行政管理机构，其职责是“要将农村养老保险纳入整个社会保障体系建设中统筹考虑，根据国家的有关法律、法规和政策制定农村养老保险的法规和政策；根据国家社会经济发展规划和社会保障发展规划制定农村养老保险发展规划并指导实施；采取多种形式组织、宣传、引导有条件的农民参加农村养老保险；审查经办机构的资格，监督经办机构落实农村养老保险的各项政策；开展调查研究，总结经验，完善农村养老保险制度和各项政策；根据有关法规和政策维护农民权益和农村社会稳定。”政府职责部门不再负责农村养老保险的业务经办和基金运营，而是集中精力做好监管工作。
第三，实行市场化运营。农村养老保险实行市场化运营，就是由符合规定的市场法人，按照有关法规和政策，经办农村养老保险，经办机构要与政府主管部门脱钩。市场经济国家积累式的养老保险业务有的是由商业机构来经营，有的则是由基金会或非营利的公益组织来承办。建立委托人、管理人、托管人、投资人制度，尽可能规避风险，实现回报的最大化，以保证参保人的利益。在我国，公益性（或公法性）组织的法律地位不明确，无法操作，而基金会属社团组织，不能作为市场主体，也难以操作。根据我国保险市场目前的发展状况，比较稳妥的方式是专门组建政策性的农村养老保险公司承接现有的农村养老保险业务，根据有关的法律、法规和政策，积极开拓市场，提供优质服务，引导农民投保。
第四，开展农村养老保险的相关条件和政策。
我国农村经济发展很不平衡，经济发达地区、城乡结合部和乡镇企业等有较稳定收入的农民，有参加农村养老保险的条件。逐步解决广大农民养老问题，促进农村社会文明进步，需要政府扶持。与在大中城市发展保险业务比较，经营农村养老保险业务，面对千家万户，保险对象分散，农民收入较低，平均保额较小，经营成本较高。为了体现政府对农民养老的关怀，鼓励保险公司积极发展农村养老保险业务，政府应给予政策扶持和税收减免。目前，我国对城镇社会养老保险和商业养老保险都有税收减免的规定，鉴于农村养老保险是国家的一项长期社会政策以及目前农民负担较重的实际情况，建议农村养老保险基金在收缴、运营和给付业务中实行免税。
（四）养老保险应当允许有多种模式，在积极探索适合小城镇特点的社会养老保险制度时要坚持个人账户、储备积累为主的筹资模式。
党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出“提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。”2000年6月13日中共中央、国务院关于《促进小城镇健康发展的若干意见》中提出“要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度”的任务。随着小城镇规模的不断扩大，越来越多的农村人口进入小城镇，他们的社会保障问题如何解决？已经成为小城镇发展过程中和农民从农村向小城镇转移过程中迫切需要思考和解决的问题。
当前，为了鼓励农民进入小城镇，国家对于在城镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。这样，进入小城镇的农民基本分为两种，一种有土地，另一种没有土地。前者土地还能起到一定保障作用，后者的生活如何保障？
发展小城镇一方面要有效转移农村的剩余劳动力，实现生产力的合理流动和科学配置，另一方面要实现农业的集约化、产业化经营，节约土地和资源。所以允许进入小城镇的农民保留土地，只能是一个权宜之计。有人提出，可以把这部分小城镇居民纳入目前城镇保障体系，使他们享受最低生活保障，参加城镇企业职工的养老保险、医疗保险、失业保险，与城镇职工一样享受国家财政的补助。但从现实情况分析，目前国家财力在这面难以承受。
长期以来，我国实行计划经济，国有企业占主体地位，城镇企业职工社会保险制度主要是根据国有企业的历史和现状进行设计和改革的。这种需要改革的过渡性制度不应套用到新型的、没有历史负担的小城镇。我们认为对于这部分人员，社会保险应采取“个人账户储备积累”的模式。主要理由是：
1.国家无力也不必对小城镇所有从业人员承担直接的无限责任。社会保障改革的方向，就是淡化政府在社会保险中的责任，改变过去大包大揽的作法，强化个人的社会保险责任。
2.进入小城镇工作的居民，绝大多数是在乡镇企业工作，雇主和个人都无力承受城镇企业养老保险的费率。我国的乡镇企业是农村工业化的产物，它担负着支援农业、富裕农民、繁荣农村的任务。乡镇企业多数是劳动密集型和资源加工型，因而是微利企业。国家没有对乡镇企业投过资，也没有要求它像国企那样建立统账结合的养老保险制度。根据农业部统计，乡镇企业的利润率一般在4%～7%，因此不可能承受城镇企业高达20%缴费率。中国证监会主席周小川在论证养老保险企业缴费率、劳动力成本和产品销售利润之间的关系时指出，城镇企业如果再用提高缴费率的办法筹集养老基金，那将使多数企业亏损；如果让乡镇企业按照城镇企业现行的缴费率征缴，那么乡镇企业几乎将全军覆灭。养老保险本来是促进企业发展、稳定社会、维护职工权益的一项社会政策，如果反之，将违背建立养老保险制度的初衷，将会犯好心帮倒忙的错误。
3.个人账户、储备积累的养老保险模式较为灵活，适用于乡镇企业、个体工商户、自由职业者以及依靠土地征用费和房屋出租生活的居民，不失为一种现实的选择，符合“积极探索适合小城镇特点的社会保险制度的要求”。建立个人账户，将交纳的保险费记在个人名下，账户上的资金所有权归个人所有，责权清晰，有利于企业、职工和其他城市居民参加养老保险的积极性；建立个人账户，使国家承担有限责任，避免国家财政背上沉重负担；建立个人账户，有利于小城镇企业职工劳动关系的转移，它与城镇职工养老保险制度改革的方向一致，便于形成统一的养老保险制度。
4.乡镇企业应当实行一厂两制。目前相当多的乡镇企业根据国务院和各级政府的文件已经建立了农村养老保险制度，如果强制乡镇企业再参加城镇企业养老保险，将形成双重社会保险，这在任何一个国家都是不允许也不可能发生的事情。香港酝酿了十几年近期即将实施的强制性公积金制度，也将过去已经建立养老保险制度的企业作为豁免之列。为了促进城乡劳动力流动，使养老保险关系不因劳动力的流动而中断或利益受损，建立一厂两制不失为一种现实的、行之有效的办法。也就是说在一个乡镇企业内，原来已经参加城镇企业养老保险的职工维持原制度不变，其他职工实行个人账户储备积累为主的制度。实践证明乡镇企业这样做是可行的，上海全部、江苏和浙江多数乡镇企业已经这样做了。如果再进一步大胆设想，农民工较多的城市企业也可以实行一厂两制，这样不但能够大幅度减轻企业负担，维护从业人员的合法权益，为劳动力流动和养老保险制度的转换以及保险关系的转移扫清了障碍，而且将大大促进小城镇的发展和农村城镇化的进程。
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