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摘要：近年来，水环境、水安全逐渐受到人们的关注。2015年4月2日，国务院印发《水污染防治行动计划》，把水环境保护列为事关人民群众切身利益，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦的重要任务。2017年，中央决定全面推行河长制，对各地河湖管理提出了新的更高的要求，社会舆论对广州河涌管理的关注进一步提高。
关键词：水环境管理；河流管理；城市河流管理
2015年4月2日，国务院印发《水污染防治行动计划》，提出“到2020年，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内。到2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除。” 关于广州市河涌的研究，笔者也查阅了相关资料，发现目前的研究以治水工程措施为主，包括针对工程技术措施的研究，如调水补水、截污纳管、底泥疏浚、生态修复等，或是关于治水工程投融资模式的研究。而针对河涌管理体制与模式的研究非常少。笔者认为，目前广州河涌在管理层面仍存在许多亟待解决的问题，这些问题直接制约着河涌水环境的提升，这也是广州经历多次大规模治水工程后，效果仍然不尽如人意的重要原因。本文正是以越秀区这一广州市中心城区的河涌管理体制与模式为出发点，从管理系统化、现代化、法制化等角度提出问题、分析原因并探索解决途径。
一、越秀区河涌基本情况及管理现状
（一）基本情况：
①东濠涌：东濠涌位于古时广州的护城河之一，如今起点在麓湖水闸，历经麓景路、朱紫寮、东风路、糙米栏、江湾终点位于珠江前航道，全流域面积9.42平方公里 。东濠涌上游为麓湖，河长为 4.51公里。②新河浦涌：新河浦涌连接东山湖和东濠涌，新河浦涌于越秀南路附近连接东濠涌，沿程流经东川路、东华路、东湖路，于省委附近汇入东山湖，全长 2.18公里。东濠涌补水工程竣工后，改善了东濠涌水质的同时，也改变了原有新河浦涌补水方向。目前由东濠涌上游放水补水，流经新河浦涌后汇入东山湖，通过东山湖水闸出珠江前航道。
（二）越秀区河涌基本情况
越秀区水务部门是越秀区河涌的行政主管部门，负责辖区内河涌巡查及和水务设施维修养护的组织、协调、指导、监督等工作；负责编制全区河涌综合整治规划、水系规划以及水务设施维护经费年度计划，并组织实施；按权限办理水务方面的审批和备案；组织协调城市建设中涉及水务设施的配套工作。水务部门下属市政和水利管理所和市政和水利维护所，前者负责辖区内河涌管理工作，后者负责具体开展辖区内河涌维修养护工作。
（三）越秀区河涌管理存在问题
河涌水质状况不佳：根据环保部门的水质检测结果，越秀区各河涌水质状况差异较大，且易出现反复。东濠涌经过了大规模的整治并全线截污，有净化水源补水，维护标准最高，因此水质最好，2017年水质已基本实现稳定达标，其中6个月达到II类标准。新河浦涌虽已全线截污，但由于河涌沿线的截污干管设施陈旧，运行水位偏高，经常会造成污水拍（闸）门因压力过大而溢流污水现象，加上存在遗漏的排污口，河涌水质一直不稳定。自2014年至2017年，新河浦涌共进行水质检测24次，其中仅7次达标。而沙河涌、景泰涌属跨区河涌，情况更为糟糕。虽然越秀区段已完成截污，但由于是河涌下游，受上游水质影响较大、上述两条河涌上游区段并未实现完全截污，加上违法排污现象频发，常年有大量泥沙及污水流向下游，导致越秀区段河道泥沙淤积严重，水质较差。
河涌设施养护水平低：由于越秀区河涌大多历史悠久，堤岸、水闸、桥梁等设施建设年代久远，有的设施甚至已被评定为文物，已难以满足新时代的使用需求，部分浆砌片石堤岸出现掏空、下陷、脱落等现象。
河涌流域周边环境较差：越秀区地处中心城区，人口密度大，东濠涌、新河浦涌、沙河涌作为广州市的重点河涌，成为了周边居民休憩场所，甚至吸引了众多游客前来参观，这也为流域环境管理带来困难。如经常出现乱扔垃圾、杂物，在河涌堤岸、栏杆涂鸦等不文明现象，许多儿童不顾劝阻在河道内打闹、嬉戏，许多垂钓爱好者翻越栏杆钓鱼，都为水环境、水安全造成隐患。且河涌周边存在一些餐饮店、菜市场，另有人在夜间违法经营烧烤摊，部分经营者将剩菜、厨余垃圾和油污倾倒入河涌和周边道路，严重影响环境，且噪音扰民。由于中心城区用地紧张，城管保洁部门将一些垃圾转运站设置在河涌边，影响河涌环境，下雨时还会将污水和垃圾冲刷进河涌造成污染。
二、越秀区河涌管理中存在问题的原因分析
（一）市、区之间管理存在交叉
区水务部门对市净水公司管理的设施缺乏监管手段，造成看得见的管不了，管得了的看不见，严重降低管理效能。中心城区污水处理厂、污水干管、泵站由市净水公司建设和维护，上述设施运营状况对区水务部门管理的河涌造成直接影响。
市净水公司和区水务部门对对方设施的建设、运行和维护状况互不掌握，各自在开展排水设施管理、建设、改造过程和与已有设施的接驳过程中又会产生新的问题：一是对部分历史管网的管理责任问题你推我搡，成为无人管养的“僵尸”管网；二是在管网接驳等工作上缺少统筹管理，各行其是，造成大量的雨、污管网错混接现象；三是各区与市净水公司在治水工作中，对主体责任难以形成统一意见，相互间推诿扯皮，各自为战，严重制约了工作进展。
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（二）各部门之间管理界限不明晰
虽然越秀区水务部门是河涌的行政主管部门，但是涉及河涌的管理事项是由多个部门分头负责。各部门的管理职责往往存在交叉，界限不明晰，最终造成推诿扯皮。这一点在河涌管理范围内的保洁方面体现的尤为突出。
在水面保洁方面，东濠涌、新河浦涌由区城管部门通过招标委托水上保洁公司负责，而沙河涌、景泰涌等跨区河涌，则是由市城管部门通过招标委托水上保洁公司负责。陆域保洁的职责划分更为复杂，原则上绿化范围内的垃圾由区绿化部门负责清理，其余部分由区城管部门和属地街道负责。而区水务部门遇到此类问题时，由于与其他部门属同级部门，协调能力较弱，往往需要下很多功夫，花费很长时间才能解决，大大降低了河涌管理的效率。
（三）跨区河涌管理不统一
目前广州市对于跨区河涌采取的是各行政区分段管理的模式，由于各行政区管理模式和标准不尽相同，整治步调和力度不一致，致使河涌管理效果很不理想。如沙河涌，起源于白云区，流经天河，越秀区段处于下游。早在2010年，沙河涌（越秀区段）已完成截污和堤岸整治。而沙河涌上游白云区段至今仍未完全截污，如其支涌蟾蜍石涌、南蛇坑涌均未截污，经常有工业或商业废料废水排入河涌，严重影响了水质，使得处于下游的越秀区段深受其害。越秀区水务部门每年在汛期前和汛期后都需投入大量的经费对沙河涌（越秀区段）河道开展大规模清淤，占全区河涌维修养护工程经费的20%以上。但这样的清淤只能在短期内有效果，无法治本。针对此问题，越秀区水务部门曾多次提请市水务局协调上游行政区加快推进截污工程，并同步开展清淤工作。但由于上游行政区河涌管理标准与侧重点不同，市水务局对其亦缺乏有力的监督考核手段，该问题长期未能得到解决。
三、越秀区河涌管理改进对策和建议
（一）完善顶层设计，健全工作机制
河长制最大的优势就是可以充分发挥地方党政一把手的权威性，因此为保证河长制工作落到实处，首先要由“河长”牵头完善的顶层设计，结合当地实际情况认真制定“河长制”实施方案[1]，明确工作目标和任务。认真梳理各级有关职能部门间权责交叉重叠的情况，建立水环境综合治理权责清单，有针对性的理清职责分工，优化管理权限，将关于河涌乃至水环境管理的各项职责落实到每个责任单位，并作为今后工作开展的依据[2]，从制度上避免推诿扯皮的现象。
建立河长巡查机制。落实各级河长定期巡查，街道级河长不少于每月１次，村（居）安排人员落实一日一查，重点巡查河涌各类污染源、水面和河岸保洁和河涌边违章建（构）筑物。巡查做好记录，发现问题及时上报、处置，巡查情况做到可查询、可追溯、可问责[3]。对于发现的问题，要形成“问题台账”，移交各责任单位进行整改，对于本级难以整改的问题，要由上级“河长”亲自负责协调督办。各级河长要定期督查河长制巡查工作，研究解决新问题新矛盾，对整改不到位的行为及时通报，形成责任倒逼机制[4]。
（二）为各级河长履职提供条件保障
各级河长都是地方党政负责同志，大部分并非水务专业出身，且日常工作繁重，很难对河涌管理工作进行详细的了解。为了让河长真正担负起统筹河涌管理的责任，避免其成为逢场作戏的“牵线木偶”[5]，或者因业务不熟造成“瞎指挥”的现象，就必须由上级对他们进行业务培训。培训可以分为集中培训和分散培训，集中培训由上级党政机关牵头组织，内容主要是水务工作的大政方针和本地区近期河涌治理重点工作部署，目的是提高河长的思想认识，并使其系统了解对河涌管理工作。分散培训一般采取信息推送的方式进行，定期通过手机微信等方式向河长进行知识普及，对区域内水资源环境状况、居民人数与构成状况、河湖基本状况、水环境整治目标和措施等进行讲解，帮助河长了解自身的职责和工作内容，促进其更好履职。
（三）加强检查督办与责任追究
由上级河长牵头，定期通报河湖管理保护情况，对河长制实施情况和河长履职情况进行督查，督促下级河长及相关责任单位按照职责分工，共同推进河湖管理保护工作，并对河长制实施情况进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据，与干部任免挂钩。由各级纪委在河长办设置监督问责组，加大督查问责力度，对各种不作为、慢作为、乱作为行为，造成环境污染和生态环境破坏，或者未能完成年度工作任务的，进行严肃问责。
（四）建立一体化管理机制，克服多头管理
如针对排水与污水处理分属区水务部门和市净水公司管理的问题，可以借鉴深圳、常州等地区的先进经验，将原属各区水务部门管理的公共排水管网（包括雨水管网、污水管网、合流管网）和原属市净水公司管理的污水处理厂、污水泵站、污水干管统一由合并到新的排水管理公司实施运行管理，实施“厂站网一体化”管理模式，将污水处理厂、污水泵站和排水管网视作一个整体，而非孤立的几个部分，通过统筹调度，三者之间互相支持、互相配合。在管理中出现问题，不是相互推卸责任，而是系统分析原因，寻找解决的办法。具体如下：排水管网管理。所有新建管网由排水部门统一设计、统一建设、统一养护，防止管网错漏接现象。逐步完善管网地理信息系统，最大程度地进行管道数字化检测，重点抓好管道缺陷调查，发现设施破坏及时处理，主动对接建设单位，预防有缺陷的管道投入使用。发现异常水量及时调查，开展设施保护小改小革。
结束语：
河涌管理是一个长期的系统工程，不仅需要政府各部门、国有企事业单位的共同合作，也需要社会力量和广大人民群众的参与支持。目前，越秀区政府高度重视水环境和水安全，并且扭转了过往单纯依靠工程措施解决河涌问题的思路，在加强河涌管理方面已进行了很多有益的探索和实践，并取得了一些成效。我相信，只要我们以时不我待的紧迫感，真抓实干、密切配合、形成合力，就能不断提升越秀区水环境整治与管理水平，为越秀营造河畅、水清、岸绿、景美的水生态环境，提高人民群众的满意度。
参考文献：
[1] T.E.达文波特.合作组织在美国流域管理中的作用[J].水利水电快报，2005年第23期，6-8,12
[2] 张宗庆、杨煜. 水环境治理趋势研究[J]. 世界经济与政治论坛,2012,06:161-169.
[3] 王洪霞,柳璐,单卫国. 我国河湖管理存在的问题及解决途径[J]. 安徽农业科学,2012,03:1684-1686.
[4] 王灿发. 跨行政区水环境管理立法研究[J]. 现代法学,2005,05:130-140.
[5] 裴相斌 环境保护部污染防治司. 信息化创新水环境管理模式[N]. 中国环境报,2014-08-25008.
论文作者:刘毅
论文发表刊物:《防护工程》2018年第20期
论文发表时间:2018/11/17
标签：越秀论文; 河涌论文; 水务论文; 新河论文; 管网论文; 部门论文; 沙河论文; 《防护工程》2018年第20期论文;