我国行政垄断与世贸组织国民待遇冲突探析及启示，本文主要内容关键词为：世贸组织论文,探析论文,国民论文,启示论文,待遇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政垄断与国民待遇内在规定性的冲突
行政垄断是我国现阶段经济体制转型过程中大量存在于经济生活中的一种特殊的限制性竞争行为。可以简单地将其概括为：市场管理部门 滥用其手中的管理权（注：市场管理者指所有对市场运行秩序发挥影响的部门，而不仅仅指行政部门。在目前行政、司法和立法权限没有完全理顺的情况下，这三个部门都有可能对我国的市场运行秩序发挥直接或间接的影响。甚至连行业协会等非政府组织，也会因为拥有政府机关的授权而成为市场管理者。因此，如果仅从行政垄断的字面意思去认识行政垄断主体，只将其理解为直接管理市场的行政部门，并不符合我国现实。应当承认，市场中的限制竞争行为最经常、最大量的是来自行政部门，这恐怕也是我国学者在认识这一问题时将其称为行政垄断的原因。认为，这里使用市场管理权者和市场管理权比行政部门和行政权力更有概括性。），对市场主体实施不当干预或限制，这种不当干预或限制直接造成市场主体间的不公平竞争，从而破坏了公平的市场竞争秩序。行政垄断只是在我国确立了市场经济体制发展目标，并着手体制改革之后才产生的称谓。在市场经济体制下，行政垄断行为由于其竞争的限制而对市场竞争秩序构成妨害。天然的反竞争本性，使行政垄断出现伊始便具有法律上的可责难性，也就成为法律的规制对象。我国的行政垄断主要表现于横向的地区内和纵向的行业内。其中典型代表主要有地区壁垒、行业壁垒、政府限定交易以及行政性公司，等等（注：王保树：《论反垄断法对行政垄断的规制》，载于王晓晔编《反垄断法与市场经济》，法律出版社1998年版。）。
行政垄断的可责难性在于它对市场竞争秩序的破坏，这种破坏一方面直接表现为部分市场主体公平参与市场竞争的机会被滥用的权力所限制，即主体间被权力施以差别待遇；另一方面表现为部分市场主体因为其他市场主体被限制竞争而得以特殊保护。这两方面的表现互成因果，全面地阐释了行政垄断的形成机制。所体现出的差别待遇其实是行政垄断限制竞争本性内在规定的结果，在行政垄断发挥作用的过程中，市场的竞争机制被滥用的权力人为地扭曲了。
回首世界贸易的发展从关贸总协定取代国际贸易组织到世贸组织协定生效所走过的全部历程，贯穿始终的是各成员破除贸易保护壁垒、实现贸易自由化所做的不懈努力，希望藉此来减少市场扭曲并使货畅其流。然而这一过程中，贸易保护主义壁垒的清除，国际贸易市场大一统的最终实现，所仰仗的就是公平的市场竞争机制。反观我国行政垄断的种种表现，都是通过对特定市场主体的形形色色“保护”来妨害竞争的。在世贸组织规则面前行政垄断所实施的“保护”无不是“贸易保护主义”的翻版。因此可以说，在对待特定市场主体“保护”的态度上，行政垄断同世贸组织规则有了根本的分歧，并且这种分歧集中体现为行政垄断同世贸组织国民待遇规则内在规定性的对立。
国民待遇，一般被定义为“条约的缔约国一方在本国领域内对缔约国另一方的自然人、法人、商船和产品等给予与本国的自然人、法人、商船和产品相同的权利或特权待遇。”（注：曾令良：《世界贸易组织法》，武汉大学出版社1996年版，第159页。）因此，国民待遇处理的是两国之间市场主体的关系问题，它要求东道国给予外国市场主体同本国市场主体相同的待遇（注：当然外国市场主体在东道国所享有的待遇，并非与东道国的市场主体完全等同，因为国民待遇原则也有例外，对此本文不作进一步讨论。），从而内在地规定了国内外市场主体在市场中的平等地位。国民待遇非歧视的内在规定性使其成为世贸组织的一项重要制度，它通过对成员政府行为的约束来促成国际间的公平竞争，是世贸组织最终清除贸易壁垒一统国际市场的重要凭借。可见，国民待遇作为义务规范，通过直接约束成员的“受政府控制的事项”（注：赵维田：《世界贸易组织（WTO）的法律制度》， 吉林人民出版社2000年版， 第139页。），从而为实现国际间市场主体的公平竞争创造了有力的前提。反观我国行政垄断，其反竞争的本性无不表现为在“受政府控制的事项”上对市场主体间公平竞争的限制和妨碍，而和国民待遇的非歧视性要求根本不同。所以说，行政垄断和国民待遇原则根本冲突，其实是各自“反竞争”和“非歧视”内在规定性的分立与不容。所以说，行政垄断和国民待遇原则根本冲突，其实是各自“反竞争”和“非歧视”内在规定性的分立与不容。
二、行政垄断与世贸组织国民待遇规定之冲突
世贸组织框架中的许多协定都专门规定了国民待遇原则，分别涉及不同领域。其中《1994年关贸总协定》、世贸组织《与贸易有关的投资措施协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》都针对国民待遇作了专门规定。这些协定中的国民待遇规定共同构筑了完整的世贸组织国民待遇制度，我国的行政垄断表现同这些规定有着根本的抵触。
在所有关于国民待遇的规定中，关贸总协定中的规定构成了整个世贸组织国民待遇制度的基础。 其中关于国民待遇的规定主要集中于第3条（注：由于本文在这里只是意图分析行政垄断同国民待遇之间的冲突，而作为关贸总协定一项重要制度的国民待遇，在第3 条中已经充分表达，因此，就关贸总协定国民待遇的讨论主要集中于第3 条的部分条款。），第3条第1款对国民待遇作了一般原则性规定，即各成员应避免使用国内措施来保护国内生产。这一规定要求成员方排除使用“国内措施”来保护国内生产从而给予外国市场主体与国内市场主体同样的竞争机会。而我国行政垄断则表现为对国内市场上的特定主体实施保护性措施，来保证其能够获取较之其他市场主体更为有利的竞争地位，这种保护措施往往是通过对其他市场主体竞争机会的限制来实现的。入世之后，当我国市场上国内外市场主体并存时，行政垄断的歧视性“保护”不可避免地也会对外国市场主体构成妨害，并足以违反第3条第1款的关于排除“国内措施”保护国内生产的禁止性规定。
第3条第2款针对具体的“国内税收及其他国内费用”作了专门的义务规定，“一缔约方领土的产品输入到另一缔约方时，不应对进口产品或本国产品采用其他与本条第1 款规定的原则有抵触的办法来实施国内税或其他国内费用。”这说明在我国加入世贸组织之后，作为成员不得以“国内税收或其他国内费用”来违反国民待遇义务。但我国行政垄断的诸多表现中却常有以税收或其他费用等手段来达到保护某些特定市场主体竞争力的实例，如地方当局在“地区保护主义”心理的怂恿下，就经常采用“税收或其他国内费用”等手段削弱来自该地区以外市场主体的竞争力。入世之后，当“国内税或国内费用”继续成为实施行政垄断重要手段，并施及进入我国市场的外国主体时，“国内税或国内费用”便成为第3条第1款所禁止的保护国内生产的“国内措施”。而此时行政垄断的责难性也不再限于国内法的范畴，直接导致了我国对这一世贸组织规范义务的违反。
第3条中第4款规定“任何缔约方境内产品在进入另一缔约方境内时，在影响其国内销售、推销、购买、运输、分配或合作的全部法律、规章与细则方面，在优惠上不得低于原产于本国的相同产品所享受的待遇……。”这一规定被认为是关于缔约方在政府管理措施上国民待遇的规定，“根据关贸总协定1959年专家组的解释，这款以及第5、6、7、9款的宗旨在于‘一俟（进口）货物清关后，提供同等的竞争条件’”（注：赵维田：《世界贸易组织（WTO）的法律制度》， 吉林人民出版社2000年版，第145～146页。）。这意味着：缔约方在国内市场方面有关任何影响国内产品与进口产品之间竞争条件的法律和规章，均构成违反国民待遇义务。
显然，第4 款的主旨在于通过赋予缔约方在“政府管理措施”上以国民待遇义务，来保障进入一缔约方市场的其他缔约方市场主体公平竞争的机会。对我国而言，加入世贸组织之后可能影响进入我国的外国市场主体待遇的“政府管理措施”的各环节必须符合国民待遇的义务要求，否则即违反这一条款关于国民待遇的规定。细观我国的行政垄断，从“地区壁垒”到“行业壁垒”，从“政府限定”到“行政性公司”的诸般表现，无不通过“政府管理措施”的各个环节在作崇，以限制市场主体间的公平竞争。其行为后果当然违反了第3条第4款的关于“政府管理措施”国民待遇的义务规定。
在与贸易有关的投资措施领域，《与贸易有关的投资措施协定》第2条规定，“在不妨碍1994年关贸总协定中其他权利和义务的情况下， 各成员不应适用与1994年关贸总协定第3 条规定……不相符的任何与贸易有关的投资措施”。这说明在同贸易有关的投资措施领域，国民待遇义务的规定是以关贸总协定第3条的规定为基础而作出的规定， 只不过其在这里所涉领域不同于关贸总协定中的贸易领域而已。对此，第2 条继续规定，“不符合关贸总协定1994年第3条第4款规定的国民待遇义务……的投资措施，列在本协议附件《解说性清单》里”。针对违反成员方可能产生的违反国民待遇的情况，《解说性清单》中列举了两项：一是要求企业购买或使用国内产品或由国内供应产品，不论具体要求规定特定的产品、产品的特定数量或价值，还是指定当地生产的数量或价值比例；二是要求企业购买或使用进口产品的数额，与它出口当地产品数量或价值相挂钩，进行限制。这两项关于国民待遇的禁止性规定，显然是针对成员方的“政府管理措施”所作的义务规定。
《与贸易有关的投资措施协定》中的这一规定，其实要求成员方不得通过一些“国内措施”来限制外国投资主体，以保证外国和本国的投资主体享有同等的竞争条件。行政垄断通过针对部分主体的不当限制，来换取特定市场主体的竞争优势。其诸多表现中不乏限制购买或使用特定的产品或对使用的产品数量进行限制的情况，如“政府限定交易行为”。入世后，行政垄断对外国投资主体通过歧视性限制妨碍竞争的话，必然违反《与贸易有关的投资措施协定》中的国民待遇规定。
在服务贸易领域内，《服务贸易总协定》的第17条对国民待遇作出了规定：在各缔约方具体承诺表所列的领域中，除此表规定的条件和要求外，每一缔约方在有关服务供应的所有措施方面给予任何另一缔约方服务和服务供应者的待遇，不应低于它给予本国相同服务和服务供应者的待遇（注：曾令良：《世界贸易组织法》，武汉大学出版社1996年版，第397页。）。该条根据服务业自身的特点， 采用了一种实质定义的方式来界定国民待遇义务。即要求成员对外国“服务或服务供应者”的国民待遇义务并不只拘泥于形式上的平等，而是规定“若以对该成员服务或服务提供人比对其他任何成员相同服务或服务提供人更有利的方式，更改了竞争条件，就应认为是在优惠上低于本国服务或服务提供人”（注：赵维田：《世界贸易组织（WTO）的法律制度》， 吉林人民出版社2000年版，第371页。）。 这条规定直接言明“更改竞争条件”会违反国民待遇，实际上表明了服务贸易领域中国民待遇原则，反对限制竞争的本质要求。入世后，我国行政垄断由于其内在的反竞争本质，必定会通过对进入我国市场的“服务或服务提供者”采用“更改竞争条件”的手段来限制业内公平竞争，以迎合其保护特定“服务或服务提供者”的目的。而这种行政垄断行为的直接后果就是导致我国对《服务贸易总协定》第17条规则的违反。
知识产权领域内也有国民待遇的要求，《与贸易有关的知识产权协定》第3条规定，“对于知识产权保护， 每个成员给予其他成员国民以不低于给予本国国民的待遇……。因此，我国的行政垄断造成的反竞争的法律后果，如果涉及知识产权领域的话，必然造成《与贸易有关的知识产权协定》第3条规定的违反。 而实践中我国就曾经因为在知识产权领域给予我国市场上的外国产品保护不力而备受指责。
三、行政垄断与国民待遇冲突的启示
为了使世贸组织规则得到充分的贯彻执行，世贸组织协定附件2 《关于解决争端的规则与程序的谅解》专门设立了一套程序来确保世贸组织规则在成员之间有效地执行。其中的规定，不仅完善了专家组断案程序，赋予专家组以强制性管辖权或审判权，设立了上诉机关作出终审判决等解决机制，更强化了事后裁判的执行机制。对此，《谅解》引用传统国际法的“报复”手段作为后盾，并较之关贸总协定的“报复”措施更加强化。即允许使用“交叉报复”手段来制裁世贸组织规则的“违规方”（注：赵维田：《世界贸易组织（WTO）的法律制度》， 吉林人民出版社2000年版，第31页。）。因此，对于成员而言，其违反世贸组织规则的后果相当严重。不仅要面对其他成员的指控，还有可能遭受来自其他成员的报复行动。
为了表明世贸组织协定对各成员的约束力，世贸组织协定第2 条规定“包括在附件1、2、3中的各项协议及附属法律文件， 是本协定的组成部分，对所有成员均具拘束力。”接下来第16条又规定，“各成员都要保证使其法律、规章与管理办法均符合本协定附件中规定的义务。”这两条规定实际上确立了世贸组织法律制度或规则优于各国国内法的宪法性原则（注：赵维田：《世界贸易组织（WTO）的法律制度》， 吉林人民出版社2000年版，第31页。）。而我国的相关国内立法，也规定国际条约优先适用的原则（注：如我国的1991年《民事诉讼法》第238 条就确立了国际条约优先的原则。）。这样在我国加入世贸组织之后，作为国际条约的世贸组织协定本身，以及属于世贸组织协定组成部分的附件1、2、3中的各项协议及附属法律文件， 都对我国具有较之国内法优先的效力。
由于行政垄断和世贸组织国民待遇内在规定性的根本差异，形形色色行政垄断的表现不可避免地会成为我国履行世贸组织规则的妨碍。对我国而言，尽管接受约束并成为世贸组织协定主体的是作为成员的国家，但世贸组织协定规则的履行最终要落实到具体行政部门，实际上，有着政府背景的行政垄断主体，往往肩负着我国履行世贸组织规则的义务，即行政垄断行为主体同时又是世贸组织规则义务的执行者。然而，当行政垄断行为和国民待遇的冲突直接导致我国违反世贸组织协定成员义务时，其违反义务而产生的法律后果却最终要由国家对外承担，因为国家才是世贸组织协定的主体。行政垄断的大量存在，必然导致我国对世贸组织义务规则的经常违反。这不仅会使我国经常陷入违反世贸组织规则指挥的讼累，处理不当还会招致“交叉报复”的恶果，从而有悖我们入世的初衷。行政垄断同国民待遇之间内在规定性的冲突，决定了行政垄断的责难性不再限于国内法的范畴，而在世贸组织规范的国际法层面同样具有可责难性。行政垄断在国际法和国内法上所具有的双重可责难性，更加凸现了对其规制的必要性。
反过来审视我国的行政垄断，其能够在市场经济体制确立过程中大行其道的根本原因就在于，这一过程中我国相应的制度建设落后于经济改革的步伐。其中最突出的表现就是作为制度建设重要标志的《反垄断法》迟迟没有出台，从而缺乏对行政垄断实行有效规制的制度保障。因此，加快我国《反垄断法》的立法步伐，使其真正肩负起规制行政垄断的重任是我国当前制度建设的重要内容。