公共资源交易与管理办公室的分离与改革研究_公共资源交易论文

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       doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.03.03

       [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2014)03-0021-05

       党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。无论是公共资源还是非公共资源，在交易过程中只有充分发挥市场的决定性作用才能实现优化配置。推进公共资源交易市场化改革，建立统一规范的公共资源交易平台，既是完善社会主义市场经济体制也是深化行政体制改革的重要内容，而管办分离是推进公共资源交易改革的关键环节。

       一、传统体制弊端及改革

       现代政府的重要特征是拥有巨量公共资源，并通过其提供公共服务、调控经济运行、调节收入分配。作为公共资源实际支配者的政府越来越广泛地介入微观经济活动，成为重要的市场交易主体。目前，公共资源交易体制存在的突出问题是管办不分，权力人与所有者的双重身份使得公共管理职能与所有者职能集中于政府一身。同时，公权力及其组织载体配置公共资源存在明显的先天不足，即权力行为与市场行为、行政过程与交易过程密集地交织在一起。突出表现是：第一，管办不分。政府掌控公共资源交易的决策监管和执行全过程，政府既当裁判员又当运动员，集规制制定者、资源供给者、交易服务者、行为监控者于一身，容易导致角色错位、行政越位、服务缺位、监管失位。第二，部门分割。交易职权分散在各职能部门，部门规则制定、行业管理与市场交易职责不分，形成部门决策、部门执行、部门监管局面，由此导致交易规则政出多门、相互冲突，监督困难。第三，资源分散。由于没有统一的公共交易平台，部门或以行政方式分配脱离市场体系、自身支配的公共资源，或通过自身设置、重复投入、相对封闭的平台分散交易，形不成规模效应，两种情况均导致资源配置效率低下。第四，行政操作。管办不分导致公共资源交易行政配置、部门操作、封闭运行、条块分割，由此形成的行政“门槛”、部门藩篱将诸多企业排斥在公共资源交易之外，不利于市场主体发展。第五，监管乏力。权力最终是通过人行使，资源最终是通过人交易，管办不分、部门分割、行政化操作等导致交易封闭运行、难以监督，使公共资源交易成为腐败高发领域。

       为提高资源配置效率，加强廉政建设，从源头上管住权力、管住资源乃至管好公务人员，防止权钱交易与低效率资源配置，必须深化公共资源交易体制改革，加快推进市场化进程，在体制上将权力行为与交易行为、行政过程与交易过程分开，真正让资源进入市场。管办分离是实现上述目标的重要手段，因此，公共资源交易市场化改革关键是打破管办不分的传统体制，推进管办分离改革。

       进入新千年后，许多地方加快实行招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式配置公共资源。党的十七大提出加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系、减少政府对微观经济运行的干预等要求；党的十七届四中全会进一步明确要求完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。在总结各地探索实践基础上，针对工程建设等领域突出存在的腐败高发问题，中央提出建立统一规范的公共资源交易市场，实现由管理、操作一体向管办分离转变，由分散市场交易向集中市场交易转变。2013年3月全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》要求，“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台。”2013年3月26日国务院第一次廉政工作会议上，李克强总理明确阐述：“在那些政府控制重要资源并广泛介入的领域往往会产生更多的腐败，所以在不断完善市场经济的过程中，防治腐败的利器之一是深化改革。特别是推进公共资源交易的市场化。同时以完善的市场规则和严格的法律制度来约束和规范权力运行和政治行为。”[1]十八届三中全会要求，“推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断”。

       源于上世纪90年代工商行政管理系统的分离改革，进入公共资源交易体制改革后，面临不同的改革环境、改革任务、改革阻力：在政府内部实行权力与资源、行政与交易的分离，其改革涉及政府职能、权力、组织架构、运行方式乃至行政理念、行为模式等诸多方面，是真正意义上的政府自身“革命”；同时，公共资源交易体制改革还涉及相关法律制度调整，政企、政事、政资、政社关系重塑。因而，管办分离改革既意义重大又任务艰巨。

       二、各地改革探索梳理

       打破传统体制，推进公共资源交易体制管办分离无现成模式参照，也无现成路径可循，只能通过探索逐步推进、逐步完善。各地改革探索在不同的改革理念、政策环境、组织体制及主导部门条件下进行，改革进程、改革深度、改革模式复杂多样。但改革的核心问题是将决策、监管等行政行为与交易服务行为分开，将分散在各部门、管办不分的资源交易相对集中，从而统一交易规则、形成规模效应、防止行政操控。基本做法是围绕建立统一规范的公共资源交易平台实施管办分离。在职能调整方面，实行“决策、监管、操作”或“监督、管理、办理”分开，形成“监、管、办”三分离的公共资源交易职能结构与权责体系；在平台建设方面，将公共资源的操作权从相关部门剥离出来，将分散在不同部门的工程建设、政府采购、土地交易、产权交易等交易集中到一体化服务平台——公共资源交易服务中心；在体制架构方面，经过多方探索，“一委、一办、一中心”成为主导模式[2]：“一委”(公共资源管理委员会等)进行战略决策、宏观协调，“一办”(管理委员会办公室等)负责日常协调及交易监管，“一中心”(公共资源交易中心等)负责具体操作即交易行为的组织与实施。成都等地则是“一委两办一中心”：“两办”的公共资源交易工作管理委员会办公室设在市发改委，负责公共资源交易的指导、协调和管理；公共资源交易工作监督办公室设在市纪委监察局，主要行使监察职责，包括查处违法违纪案件。[3]

      

       以15个副省级城市为例，10个进行改革(杭州、宁波、沈阳、南京、青岛、武汉、济南、厦门、成都、广州)，2个正在筹建(大连、深圳)，3个平台尚未整合(哈尔滨、长春、西安)。已进行改革的济南、厦门、成都和广州采取公共资源管理机构和政务服务中心分设形式，其他城市则采取合署形式。合署城市具体情况又有不同(参见表1)。公共资源管理机构与交易中心名称、机构属性、承担职能、行政级别、隶属关系等差异很大。从机构架构分析，设有市政府领导任负责人、属战略规划层面的议事协调机构(即“一委”)。有单设管理机构的(即“一办”或“两办”)，也有不单设管理机构的，将议事协调机构办公室设在职能部门(如成都市、广州市设在发改委，厦门市设在财政局)；单设管理机构3个为市政府派出机构，3个为办公厅管理行政机构，1个为办公厅管理的行政管理类事业单位。服务机构(公共资源交易中心)性质多为全额拨款事业单位，但有正局级、副局级、正处级之别；有直接隶属市政府，有隶属公共资源交易管理机构；有独立设置，有与其他机构合署办公(如沈阳与政务服务中心合署)。广州市采用“一委一中心”管理模式，“中心”为直接隶属市政府的副局级事业单位，“一委(公共资源交易工作委员会)”办公室设在发改委(但广东省公共资源交易工作委员会办公室设在财政厅)，直接隶属市政府的“中心”与“一委”办公室及发改委关系的协调将是改革有待解决的问题。

       地市级改革主要以山东省为例。山东省17个地市改革进展及职能定位、组织架构存在差异。8个地市建立一定程度统一的公共资源交易平台，2个地市出台文件尚未实施到位。8个地市管理机构与交易中心名称、机构属性、承担职能、行政级别、隶属关系差异很大(表2)。监管职责多由原业务管理部门承担，公共资源交易管理机构承担综合协调等职能，也有地方管理机构承担少量监督管理职能。交易中心主要作为交易平台，但不同城市承担的资源交易功能存在差异。

      

       青岛市原有6个市级公共资源交易平台，2009年市公共资源交易大厅建成，上述6个平台集中到交易大厅办理各项交易业务，但隶属关系、行政主管部门职责分工不变，仍各自独立对所属交易项目进行管理和监督。市行政审批事务管理办公室与公共资源交易管理办公室合署办公，而公共资源交易大厅管理中心和行政审批服务中心实为一个部门，前者负责交易大厅运行和日常事务的统一管理与服务；市监察局设置行政审批与公共资源交易监察室，负责对交易大厅管理服务机构和进驻单位履行职责情况实施监督监察。目前正在按照“一委、一办、一中心”模式进行改革，计划将政府采购、国有产权交易、工程招投标、水利设施建设等均纳入公共资源交易中心，正式文件发布中仅工程招投标开始进入。

       三、改革难点与对策思考

       管办分离是推进公共资源交易体制改革的关键，即将管理性行为与服务性行为分开，将政府规则制定、决策管理、监督控制与资源交易服务的职能、机构、人员、运作实行分离，从而打造公开、公平、公正和高效有序的阳光交易平台。从总体看，公共资源交易体制管办分离改革的推进较快、成效较明显，对打破公共资源交易“管办不分，条块分割，封闭运行”藩篱，优化资源配置及加强廉政建设均起到积极作用。由于顶层设计不系统，对公共资源交易平台的性质、职能尚未明确定位，改革主要目标也随着主导部门变化有所漂移，改革思路与某些现行法规法律(如《政府采购法》等)相矛盾，加之改革触动传统的利益格局、部门权力、资源交易模式，致使各地探索大方向一致但改革的向度、力度、维度、进度存在差异，改革遭遇的阻力、引发的矛盾不可忽视。

       当前，公共资源交易管办分离改革亟待解决的问题是：公共资源交易市场化进程中如何定位政府职能?与上述职能定位相适应，政府角色及治理模式如何调整?公共资源交易过程应决策、管理、操作一体运行还是通过功能分解分段运行?分散进行的部门监管与集中统一监管谁更有效?组织机构重构与职能分离如何适应?这样，推进管办分离改革的工作重点是理顺五大关系。

       1.市场配置与政府主导关系。资源只有进入市场才能有效配置，公共资源交易与其他交易均具有市场交易的共有属性并遵循市场交易的一般原则。因此，改革应按照“建立统一规范的公共资源交易平台”要求整合各类平台，将尽可能多的公共资源纳入市场交易体系之中，实现行政配置向市场配置的转变。

       但公共资源交易也具有与一般市场交易不同的特性：公共资源类型众多，包括资源性国有资产、经营性国有资产、非经营性国有资产；使用财政性资金购买各类劳务、产品、工程，其交易的规模、方式、目标千差万别；公共资源交易具有垄断性质，无论政府作为买方(如政府采购)还是卖方(土地招拍挂等)，均是一(政府)对多(多个买者或卖者)的交易；最后，公共资源交易的终极目标不是“赚钱”，而是包含经济调节、促进社会经济发展、实现社会公平等公共功能和作用，因而不完全等同于一般交易行为。这样，公共资源交易及其体制改革必须坚持政府主导。政府主导的目标是推进公共资源交易市场化并在多方参与下制订改革方案，此外还包括指导并监督改革推进、整合与调整相关部门职责、搭建公共资源交易平台、制定公共资源交易规则、创造公开公正公平的市场竞争环境等内容。在更深远意义上、更开阔视野中理顺市场配置与政府主导关系，一是在政府主导下积极推进公共资源进入社会化的市场进行交易，没有理由必须将公共资源交易限制在政府举办的平台上；二是公共资源与非公共资源均可在统一平台上进行交易，如产权交易、版权交易等市场公私资源均可平等进入。

       2.角色分化与治理转化关系。管办分离必须打破条块分割、部门“专政”的封闭式运行模式，理顺“决策、监管、操作”或“监督、管理、办理”关系，实现行政性的监督管理与服务性的交易服务职能、行为、机构、人员分开，实现公共管理者角色与资源交易者角色的分化。但职能转变、权责调整必须与治理变革相适应，从而通过治理的变革落实职能转变、管办分离要求。

       一是角色分化。通过管办分离将决策规划、监督管理职能与平台建设、交易服务职能分开，将公共资源交易提供的平台建设、运行、维护的公共服务性职能从原有行政管理体系中分离出来，核心是分离现代国家的权力人与所有者双重身份、公共资源交易行政管理者与资源交易办理者(服务者)角色，实现公共资源交易中办理(操作)者与管理者、服务者的角色分化，从而纯化政府的公共管理身份和职能，并为公共资源由行政部门配置向市场化配置创造条件。二是治理转化。首先是政府从资源交易的具体运作中摆脱出来，集中力量依法从事规则制定、宏观协调、行业规划、资格准入、交易监管、交易指导、投诉处理等工作；其次是操作权从原业务主管部门剥离进入交易平台，交易中心通过平台搭建、信息积聚、价格形成、档案存储、提供服务等方式，承接各类公共资源交易具体办理工作，为各类公共资源交易的市场主体或中介代理机构进场交易、行业行政主管部门跟标进场等提供优质、高效和公平服务，使公共资源可以通过市场进行配置。

       3.一体监管与分段运行关系。角色、治理分化与转化的前提是“监、管、办”各环节具有可分性。换言之，是依据专业原则将资源分配各环节集中一个部门，实行封闭式的一体监管?还是分解“监、管、办”运作职能的各环节，实行跨部门、开放式的分段运行?两者孰优孰劣分解?这是理论与实践目前难以给出明确答案的问题，也是管办分离的难点。

       党的十八届三中全会提出，“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。如果说在交易效率方面难以断言一体监管与分段运行两者高低，但从防止腐败、“坚持用制度管权、管事、管人”的现实要求出发，“决策、监管、操作”或“监督、管理、办理”适度分离、分段运行是有益的。因此，在体制机制设计过程中，应力避管办一体、“监、管、办”不分，形成决策、监管、办理诸环节相互制约又相互协调、适度分离又有机整合的体制机制。要点：一是使专业性业务主管部门能够介入决策、监管、操作各环节，特别是在参与宏观决策、行使监管方面发挥积极作用；二是在运作方面首先通过政事分开将决策、监督、管理等行政性事务与交易平台的服务性事务分开，领导小组或指导委员会等高层议事协调机构行使政策规划、宏观决策等事务；三是直接对接交易平台、作为议事协调机构日常执行机构的一办等机构，一方面管理交易平台、协调各专业性公共资源交易运作，另一方面与业务主管部门在明确职责基础上承担部分监管职能、做好管理监督工作。

       4.部门监管与集中监管关系。如何管的核心问题是如何理顺部门监管与集中监管的关系，这也是改革的难点。“一办”等管理机构的出现，在长期以来形成的部门一体运作、既管又办体系中插入了新环节、增加了新层级；“一办”这类机构与业务主管部门职能关系尚未理顺，权责存在交叉、重叠问题；在权力、利益格局已经形成且固化的情况下，管办分离对传统体制及其形成的权力、利益格局冲击巨大。从现实考察，将长期在部门封闭运行的公共资源交易职能、权限相对集中，是制约改革推进、导致各地模式不一乃至“各行其是”的重要原因。因而，理顺部门监管与集中监管关系、重新划分监督管理权责成为改革难点、各方争议焦点。必须承认，工程建设项目招标投标、产权交易、政府采购、土地使用权和矿业权出让等工作专业性强、各具不同特点，长期以来分属不同部门监督管理乃至交易(前期改革只要求将交易环节集中起来，但监管依旧主要由部门行使)，因而，理顺部门监管与集中监管关系是改革焦点。

       但统一交易平台的建立需要实施统一监管，各类资源交易纳入统一的平台必然要求各类资源交易监督管理需要一定程度的集中统一，而且现实改革中集中监管形成一些成功经验、产生积极效果。因此，理顺部门监管与集中监管关系：一是打破部门分割、部门利益传统格局，包括调整不合时宜的政策法规，决不能把改革方案作为现格局、现体制的背书。二是在推进市场化前提下鼓励各地大胆探索，可以探索建立统一监管模式，组建专司监管职能的机构，履行相关公共资源交易过程的统一监督管理职责；其他行政主管部门加强与其协调和衔接，做好交易前、交易后的管理和监督工作。三是可设计由行业主管部门、行政监察部门、交易管理机构三方共管的体制，交易管理机构履行交易现场监管及综合协调管理职责，行业主管部门履行公共资源交易的审批核准备案、交易过程、履约实施、行政执法、行政处罚等环节的监管，而纪检监察部门行使行政监察、违法违纪案件查处等职责。

       5.职能分离与组织分设关系。组织是职能载体，管办职能分离必然涉及机构如何设计、建构问题。机构调整不仅对传统体制机制带来冲击，更涉及部门权责划分、人员重组、利益格局调整等问题。应结合行政体制改革与事业单位改革，以“决策、监管、操作”合理划分与有机协调为原则，打破管办不分、政事不分体制，依据职能分离调整组织机构设置。

       一是按照“决策、监管、操作”三分要求，以“一委、一办(局)、一中心”为主导模式进行机构调整，使战略决策、监督管理、服务提供基本职能通过相应组织载体予以落实。二是履行监督管理的行政机构依据部门监管与集中监管相应进行设置，但一个履行综合协调职能的行政部门(一办)需要设立，一方面是对接、管理统一的交易平台，另一方面是在各行业主管部门与平台之间形成隔离带，防止主管部门直接对接各行业交易平台而导致管办不分；一办既可独立设置，也可依托发改委、财政乃至政府电政办等机构设置，原则上职能越综合、利益越超脱机构越适宜作为“一办”。三是按照政事分开原则，公共资源交易平台必须从政府机构剥离出来，为市场交易与公共管理、服务行为与行政行为分离创造条件；其具体形态目前应是具有独立法人资格的公益性事业单位，在机构、职责、人员、财务诸方面与行政机关彻底分离；也可探索建立企业性质的公共资源交易市场，事业单位与各种所有制企业均可以提供相应服务；当然，在法制不健全、运行不规范特别是公共资源交易市场化水平不高时，这种探索应积极稳妥、先试点再推开。四是最低限度不能形成既管又办、政事不分的所谓交易平台，如参照公务员管理事业单位等行政性质的平台，集行政审批与资源交易中心一身的平台，或行政协调、监督管理与交易平台合一的所谓“统一规范公共资源交易平台”……应通过改革逐步将平台的决策、监管等行政职能剥离除去。五是推进大部制改革，优化部门、职能结构[4]，改变过细部门设置形成的条条分割、固守部门利益格局问题，从而使更多公共资源进入市场体系。

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