中德社会保障争议处理制度比较研究，本文主要内容关键词为：社会保障论文,中德论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在德国，社会法是一个独立的法律部门，它构成自己的科学领域。20世纪70年代初德国在编纂制定社会法典时，对社会法的定义和内容进行了深入讨论。德国《社会法典》第1编第1条第1款规定了其立法目的，“社会法典是为了实现社会公平和社会保障而规定的包括社会救助和教育援助在内的社会给付的法律”，其内容包括社会保险法、社会救济法、社会补偿法（如对战争受害者的补偿，为他们发放的养老金、伤残补助等）和社会资助法（如给大学生的教育资助）。
现代社会法的建立始于1871年，即德意志帝国建国时期，当时社会法是帝国首相俾斯麦用来解决社会政治运动冲突的工具。1884年，随着《工伤保险法》的制定和通过，在柏林设立了帝国保险局，帝国保险局不仅行使社会保险行政管理权，而且还拥有撤销社会保险争议仲裁庭裁决的司法权。这一制度设计符合当时人们对社会保险法的理解，即社会保险法被视为企业和雇员之间劳动关系法的一部分，而不是作为国家的社会政策来看待。第二次世界大战之后，在权力分离的框架下，司法权的独立性得到了特别保证，社会保障体系也得以重新构建。1949年颁布的《基本法》根据权力分离原则（《基本法》第20条第2款），将法官的审判活动从组织上归属于司法权。尽管如此，规定设立社会法院系统的宪法规范条文却令人产生了推测，似乎社会法院系统只是劳动法院系统的一部分。不过立法者在几年之后作出了决定，把社会法院系统作为第五个独立的法院系统与其他已有的“正规法院”即普通民事和刑事法院、劳动法院、行政法院和财政法院并列。《基本法》明确了这五大法院体系结构并自此一直坚持这一观点。1953年通过的《社会法院法》，明确规定社会法院是专门的和独立的管辖社会争议的司法机构，并规定了专门的社会法方面的行政程序。自1954年起，社会法争议即由独立的法院系统审理。德国《基本法》明确规定社会保障的条文并不多，只是在《基本法》第20条第1款中确定了社会国家原则，社会法上的请求权即出自于此。当公民个人的社会权利受到公权力侵犯时，可以通过法律予以救济。
中国社会保障体系主要包括社会保险制度、社会救助制度、社会福利制度以及相关补充保障措施。从20世纪50年代到70年代，社会保障制度经历了从国家责任发展到国家与单位责任并重的进程，国家扮演着社会保障供给者和实施者的角色，国家与单位相互依存，承担共同责任，表现为一种典型的“国家——单位保障制”模式。进入20世纪80年代，尤其是自1986年以来，社会保障逐渐走向国家主导与社会各方共担责任的进程。社会保障发展趋势已经日益明显地体现出“国家——社会保障制”模式特点。国家通过立法确立社会保障制度，并通过社会化方式加以实施，社会保障成为一个独立于企业、事业单位之外的社会系统。近10多年实际上处于两种制度模式转型阶段，是新旧制度交替的过渡时期。[1]从“国家——单位保障制”走向“国家——社会保障制”，是国家经济体制由计划经济转向市场经济以及由此带来的社会经济结构变化的客观结果。社会保障制度改革和发展，使社会保障制度运行和管理模式发生了重大变化，社会保障争议也从无到有，争议处理的法律制度处于形成发展阶段。
德国是建立社会保障制度较早的经济发达国家，社会保障制度经历了100多年的发展，形成了极具特色的社会争议处理制度，对中德两国社会争议处理制度进行比较，可以为正在建立发展之中的中国社会保障争议处理制度提供借鉴。本文以两国现行社会争议处理法律规定作为比较标准，按照社会争议处理的程序，分别从社会争议的范围界定、行政处理程序和制度、法院处理程序和制度三个方面进行比较。
一、社会保障争议：范围界定
在德国，社会法争议是有关社会保障法和社会给付法的争议。《社会法院法》第51条和其他专门法规明确了社会法院的性质、任务和管辖范围。社会法院作为特别行政法院，负责裁判社会保险、战争受害者供养待遇和医疗保险法方面的公法争议，它不同于私法上的“民事争议”裁决。至于案件是否属于公法争议。则取决于相关当事人之间的关系以及是否属于公法范畴。在社会法领域，社会保险机构属于公法自治团体，由雇员、雇主和政府三方组成，遵循公法原则。因而如果被保险人或者公民起诉社会保险机构，或者起诉国家机关，就可能产生社会法上的争议。社会法争议既包括社会保险机构与被保险人之间的争议，也包括了社会保险机构相互之间的争议。劳动法院和社会法院虽然在诉讼程序上有很多联系，但二者的界限却相当清楚，只有在以下两种情况下，雇员和雇主之间的争议才由社会法院管辖：一是雇主对其无疾病保险义务的雇员自愿参加疾病保险时给予补贴的义务，二是雇主在雇佣关系结束时为使雇员获得失业保险而开具工作证明的义务。这些争议之所以由社会法院管辖，是因为它们是基于公法规定的义务而发生的争议，这些争议不同于社会保障行政机构行使职权范围内与当事人之间发生的争议（比如在社会救济问题上发生的争议），后者纯粹是行使职权的行政争议，不由特别的社会法院裁判，而由一般行政法院裁判。
中国社会争议主要发生在社会保险领域。由于社会保障制度处于新旧制度交替的过渡时期，社会保险金的发放逐步由过去单位发放转变为社会发放，在新的社会保障体制下，社会保险经办机构在社会保障事务中发挥了重要作用，被保险人、单位在社会保障缴费、待遇、服务等方面与社会保险经办机构之间产生的争议，已经突破了过去单位与被保险人之间劳动争议范畴，社会保障争议及其处理方式发生了重大改变。目前按照争议主体和争议处理制度不同，社会保障争议主要划分为两类：一是社会保障行政争议，即劳动保障行政部门、社会保险经办机构等行政机关在依照法律、法规及有关规定经办社会保障事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议，如社会保险费的征收、缴费、基金管理、待遇发放以及退休、失业人员的服务管理等，这是一种公法意义上的行政关系，属于行政纠纷，适用行政争议处理制度；二是社会保障劳动争议，即用人单位与被保险人之间基于劳动关系产生的社会保险权利义务争议。在我国，劳动者与用人单位之间的社会保障争议是基于劳动关系产生的，社会保障经历了从“单位”保障向“社会”保障的改革，用人单位基于劳动关系要为劳动者交纳失业、养老、医疗、工伤等社会保险费，对尚未纳入社会保险统筹范围的劳动者，企业仍要为其承担一定的保障义务。由于社会保障改革正在推进之中，法律规定一些保险待遇或保险责任仍要由用人单位承担，如劳动者因工致残被鉴定为五级、六级伤残的，要由用人单位安排适当工作，难以安排工作的，由用人单位按月发给伤残津贴。劳动者与用人单位解除或者终止劳动关系时，用人单位要支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。这样，在用人单位与劳动者之间仍会因为法律规定的社会保险问题产生争议。因而，2003年4月国务院颁布的《工伤保险条例》第52条规定，“职工与用人单位发生工伤待遇方面的争议，按照处理劳动争议的有关规定处理”。2001年3月《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》规定，“劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷，劳动者不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理”。这一司法解释明确了尚未参加社会保险统筹的用人单位与劳动者之间的社会保险争议，适用劳动争议处理程序。之所以将社会保障争议做这样的划分，是因为在中国现行社会保障争议处理制度中，因为争议的种类、主体不同，而设置了不同的解决争议的机构，采用了不同的法律制度、程序和处理原则。第一类争议属于行政争议，适用社会保障行政争议处理制度，即社会保障行政复议和行政诉讼。第二类争议属于劳动争议，比照适用劳动争议处理制度，即劳动争议调解、仲裁和诉讼。
中德两国对社会保障争议范围的界定存在着“特殊”与“一般”之分、“公法”与“私法”之别。我国法律将社会保险经办机构视为法律授权的行使社会保险事务的机关，是社会保障行政事务的管理方，没有将社会保险经办机构的行为与行政机关行使职权的行为进行区别，而直接将其纳入一般行政诉讼范畴。但德国法律对此却进行了严格区分，并由此形成了社会法院与行政法院在受理社会保障案件范围方面的划分。究其原因，是德国社会保险经办机构由雇员、雇主和政府三方组成，它毕竟不同于行政机关行使职权的行为。更为重要的是，德国法律严格区分了社会争议和劳动争议的关系和性质，认为劳动争议属于私法纠纷，争议双方可以协商让与、放弃某些权利，而社会争议则属于公法性质，是一种特殊的行政纠纷，争议内容是执行社会保障法律、法规，二者在争议主体、内容范围、制度体系、处理原则和程序等方面均有重大差别，劳资纠纷由劳动法院专门审理，社会保障纠纷则由社会法院专事审理。但我国并没有严格区分社会争议与劳动争议的界限，相反，由于还没有形成独立的社会保障法领域，目前将企业与劳动者之间的社会保障争议划归劳动争议范畴，将经办机构与被保险人之间的争议归为行政争议。随着社会保险立法的发展，独立、统一的社会保障法律将逐步与劳动法区分开来，形成独立的法律部门，社会保障争议也将越来越多。德国法律严格界定和区分社会争议和劳动争议的做法，对我国重新界定劳动争议的范围，理解社会保障争议的性质，具有重要参考价值。
二、行政处理程序和制度
为了公正、及时、有效地处理社会保障争议，保障公民实现社会权利，中德两国都建立了相应的程序制度，规定了社会权利受到侵犯时的行政救济途径。
德国《社会法典》第10卷第1章规定了社会争议行政处理程序，基本与行政程序法的规定一致。被保险人如果对保险经办机构的裁决或决定有异议，应当在1个月内向保险经办机构提出书面复议申请。当事人在提起诉讼之前，一般先由复议机构进行复议。复议申请首先要交由原作出决定的部门进行重新审查，如果该部门认为申请人的申请具有法律和事实依据，原处理决定确实存在偏差，可以认可申请人的请求，并重新作出新的决定，复议程序即告结束。如果该部门认为原处理决定正确无误，申请人请求没有依据的，复议便自动进入下一程序，即由复议委员会进行最后审查并作出最终复议决定。被保险人如果对驳回申请的复议结论不服，可以在1个月内向社会法院提起社会争议诉讼。在1991年之前，复议还不是社会争议处理的必经程序，但由于社会法院案件数量不断增长，为减轻案件压力，德国逐渐将复议程序规定为诉讼之前的必经程序。正如武尔芬（Mattias von Wulffen）所指出的，“这种行政裁决程序作为正式诉讼的前置程序，可以使社会法院免于处理不必要的诉讼，具有一种过滤作用”。[2]比如德国失业保险由劳工部门主管，劳工部门设有失业保险待遇处和失业保险争议复议处，如果当事人对保险待遇处理决定不服，可向该部门的失业保险争议复议处申请复议，对复议结果仍不服的，才可以向社会法院提起诉讼。负责社会争议复议的机构有两类，一类是劳动局复议处，负责与失业保险有关的社会争议复议，其人员由劳动部门公务员组成。另一类是各社会保险经办机构的复议委员会，负责除失业保险以外的，与各自保险项目有关的社会争议的复议，其人员由保险协会自治机构的代表（1名雇主代表，1名雇员代表）和社会保险机构自身的代表共同组成。
中国社会保障行政争议救济途径主要是行政复议。行政复议是我国通过行政救济方式处理社会保障行政争议的重要手段和主要方式，经办机构和劳动保障行政部门分别采用复查和行政复议方式处理社会保险行政争议。1999年全国人大常委会通过的《行政复议法》明确规定“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的，公民、法人或其他组织可以提起行政复议”，以基本法律形式明确了社会保障行政救济制度。2001年劳动和社会保障部颁发的《社会保险行政争议处理办法》，具体规定对社会保险经办机构的保险登记、变更、保险缴费基数、保险待遇标准及调整、社会保险关系转移或接续等具体行政行为，可以提出行政复议。1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，规定了缴费单位和缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服，可以依法申请复议。2003年国务院颁布的《工伤保险条例》，规定了对工伤认定结论、单位缴费基数、工伤保险待遇等可以提起工伤保险行政复议。
中国社会保障劳动争议救济途径主要是劳动仲裁。劳动仲裁是处理劳动争议的必经程序和提起劳动诉讼的前置程序，也是处理劳动争议的核心制度。自《劳动法》1995年实施以来，全国各级劳动争议仲裁委员会处理的社会保障争议，主要集中在劳动者工龄计算、缴纳养老保险费，职业病、职业伤害赔偿和养老金、医疗费的支付，以及享受生育保险待遇方面。1997年到2001年5年间因为保险福利引发的社会保障争议平均占到劳动争议总数的21％。[3]
中德两国通过在社会争议诉讼之前设置复议程序，有效地对社会保障诉讼案件起到了过滤作用，解决了部分社会争议。避免了法院处理一些不必要的诉讼。同时，复议程序具有简便易行、经济快捷的优势，有利于及时处理社会争议和纠纷。目前在我国，社会保障行政复议制度推行的时间还不是很长，争议主要集中在执行养老、工伤保险的政策和法规方面，多数社会保障争议都能通过行政复议途径得到有效解决，且当事人无须支付任何费用，甚至只要写一封复议申请信就可以使问题得到解决。但由于社会保障立法相对滞后，新制度长期依靠行政部门的政策在推行，多数争议源于政策制定得不具体、不合理，因而争议主要是通过行政途径而不是司法途径解决，加上通过司法途径解决社会保障争议还受到立法、专业法官队伍的限制等，可以说在今后相当一个时期，我国解决社会争议的主要模式还需通过行政途径，应进一步加强和完善现有行政复议制度，强化对相对人请求权的救济保护。
三、法院处理程序和制度
德国建立了独具特色的社会法院制度。社会法院的产生，与19、20世纪之交时引入的社会保险制度密切相关。起初，社会法保险方面的争议由高级保险局裁决，但裁决人并不是独立的法官。随着社会保险实体法的发展，对独立司法审判机构的需求日益迫切。[4]1949年制定的《基本法》第95条明确规定了法院体系由联邦宪法法院和普通法院、劳动法院、行政法院、社会法院、财税法院等五大专业法院组成，其目的是为了实现法制国家的设想和完成国家保障公民权利的使命。在德国法院体系中，社会法院是特殊的行政法院，是专门处理社会争议的司法机构。1953年9月3日颁布的《社会法院法》，对社会法院的特殊审判权和组织机构作出了专门规定，并使其从行政法院体系中分离出来，成为独立的专门法院，负责审理社会法事务方面的公法争议，这是德国社会保障争议处理制度的一大特色。社会法院共分为三级：基层社会法院、州社会法院和联邦社会法院。基层社会法院和州社会法院是16个联邦州所设立的法院，各州根据面积和人口数量设置不同数目的基层社会法院，每州设一个州社会法院。社会法院由职业法官和非职业法官组成，社会法院系统约有1000名职业法官。[5]基层社会法院和州社会法院的职业法官由各州司法部长任命，终身任职。联邦社会法院的职业法官由联邦法官选举委员会选举产生，同样实行终身制。非职业法官则由各州政府或受委托的机构根据提名名单聘用，聘用期为4年。提名名单由工会、雇主协会、医疗保险机构医生联合会、医疗保险机构和残疾人协会等根据非职业法官所从事的审判业务领域确定。[6]非职业法官在审判中享有与职业法官相同的表决权、询问权和知情权等，但不担任主审法官。法官享有对社会争议的判决权，他们只服从法律。近年来，社会法院每年受理的案件数量呈现稳中有升的趋势，1999～2001年基层社会法院平均每年实际处理案件大约25万件，平均每年年底尚未审结的案件为31.5万件，表明社会法院面临着争议案件较多与法官数量有限的矛盾。
德国社会争议处理制度的特色是法律保护的高度专业化。根据行政争议所涉及的领域、专业和技术的不同，分别设立不同法院处理不同的行政案件。各类法院均有各自的组织和诉讼程序的特殊性。这种分门别类的设置是历史原因造成的，它适应了行政争议涉及领域广泛，内容纷繁复杂，技术性、专业性强的现实需要，体现了德国法律保护的缜密性和司法的高度专业性。这种完善的专业法院体系为高质量的司法活动提供了保证，但同时也存在着明显缺点，如多重组织的费用问题、法官调配不具有灵活性，三种诉讼法造成法律过于复杂等。尤其是，近年来除了社会争议案件数量稳中有升之外，各级行政法院受理的行政案件总体上呈现日益下降趋势。财税法院受理的税收案件数量也稳中有降，而且在行政法院处理的案件中，以行政机关为被诉对象的社会福利和救助方面的争议也占了相当比例，如2001年全国基层行政法院处理的社会救助案件比例为7.7％。行政争议案件变动情况的统计表明，近年来社会争议数量已经占全部行政争议数量的一半甚至更多，说明社会争议已成为行政争议处理制度的重要内容，如何提高效率、降低成本、简化相应法律程序，是德国社会保障司法制度面临的改革与挑战。
与德国不同，中国没有专门的社会法院和社会法典。社会保障行政争议由人民法院行政审判庭审理，企业与劳动者之间的社会保险争议由人民法院民事审判庭处理，即不同主体之间的社会保险争议，由法院内部不同审判庭进行审理。人民法院审理社会保障行政案件，依据《行政诉讼法》的有关规定，审理企业与劳动者之间的社会保险争议，按照《民事诉讼法》规定的程序。法院在审理社会保障纠纷时，并没有专门处理社会事务的法庭，也很少有专门的社会事务法官，更没有非职业的社会法官。而德国社会争议处理体系和制度安排，充分考虑了社会保障争议的复杂性、技术性和专业性，体现了法律保护的高度专业化水平，并适应了社会争议不断增加的变化趋势。社会法院实行的非职业法官制度，确保了审判法官对一方当事人利益和问题的充分理解，兼顾了社会争议的专业特点，同时也缓解了职业法官不足的压力，使社会法院拥有一支高素质的法官队伍。虽然存在着处理渠道单一等矛盾和困难，但整体上看，社会法院体系还是成功的。社会法院及时、公正地处理了大量社会争议，并具有高度的专业性，这对于处于形成和发展阶段的中国社会保障争议处理的理论原则和制度构建，具有重要的借鉴和参考价值。随着我国社会保障争议的日益增加，可以考虑在法院系统内部设立专门的社会法庭，改变目前不同主体之间的社会争议由不同法庭审理的现状，整合资源，强化专业特色，加强职业社会事务法官的培训，提高审判质量和效率，确保有效、公正处理社会保障争议。
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