浅述英国国家警务情报模式
翁如晶
（福建警察学院 基础部，福建 福州 350007）
摘要： 1995年，时任英国肯特郡警察局局长的大卫·菲利普率先在自己警局内部进行情报引导警务的实践探索，取得了成功。随后在他的大力倡议下，英国内政部在全国范围内积极推广该局做法，最终创立了英国国家警务情报模式。该模式在全面实施过程中，产生了一些问题，汲取其经验，对推进新时期中国的警务工作有着积极的意义。
关键词： 肯特警局模式；情报引导警务；英国国家警务情报模式
英国是现代警察制度首创者和发源地，20世纪中后期，高科技和网络的高速发展，为情报信息引导警务改革提供了可能性和必然性。英国率先在全国推行“国家警务情报模式”，掀起了新一轮的改革浪潮。
一、英国国家情报警务模式产生的背景
20世纪70年代末期以来，吸毒犯罪，跨国犯罪，有组织犯罪，高科技犯罪，网络犯罪和恐怖主义等活动日益猖獗，英国犯罪数量不断攀升，犯罪形式日益多样化和复杂化，尤其是伦敦等大城市社会问题滋长，骚乱不断。面对严峻的治安形势，英国内政部为了维护社会安定，采取了一些措施，不断增加在职警察数量，加大对警察部门的资金投入，1982年，英国警察经费总开支超过20亿英磅。2002-2003年度，有将近94亿的英磅划拨给了英国的警察部门。[1]警务开支激增，加重了英国财政的负担，却没有明显地降低犯罪率。根据英国内政部官方网站每年发布的犯罪统计信息，1980年记录的犯罪数字为2520600起，与1950年的479，400起相比，30年中上升了5.25倍。2003年为5899450起。2003年记录的犯罪数字与1980年相比，23年间上升了2.34倍。与较高的犯罪率相比较，英国警方的破案率却不高，2001-2002年，只有约23%[2]各地警察捉襟见肘，疲于应付和处理成堆的案件，工作十分被动；甚至一些警察懒散，粗暴无理，效力低下。根据英国内政部委托默里社会研究所进行的警察服务满意度调查结果，英国公众对警察服务满意度和警察的信任度严重下滑，从1984年的87%骤降到58%以下，不到50%的公民遇到非法侵害的时候，会勇于报案，寻求警方援助。[3]社会治安形势持续恶化，公众对犯罪恐惧感日益上升，警民关系不和谐，英国公民普遍对警察不信任，质疑传统警务方式的有效性。为了重新挽回民众的信任和支持。英国政府势必要调整工作思路，加快警务理念创新和机制改革的步伐。
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二、肯特郡警局进行的宝贵探索
英国内政部的主要职责是提供有效的警察服务，保卫国家边境安全和管理移民和访问者，保护公民个人身份安全，保护英国公众免遭恐怖、犯罪和反社会行为的侵害。1982年，内政部建立了一个负责审计国家财政拨款使用效益性的独立机构——审计委员会。该机构于1993年提出了一份有影响的报告——《基于调研:有效地遏制犯罪》。这份报告指出，在英国，绝大部分的犯罪案件是由极少数的惯犯和累犯实施的，警察队伍不专业，缺乏整合和效率，要想全方位提升国家警务情报能力，基层警局的表现至关重要。在一些地方和部门，警务情报工作明显处于空白状态。[4]
根据审计委员会的意见，时任肯特郡警察局局长的大卫·菲利普专门安排了一个小组调研了郡内各警察部门近期的情报工作能力，出版了《情报警务考察》。这份调研报告，清晰地规划了肯特警局警务模式（The Kent Police Model，简称KPM）的理论蓝图。
英国国家警务情报模式在推广中，产生了一些积极影响，也不可避免地存在一些问题，主要如下：
北江、韶关航道事务中心积极围绕北江船闸统一运营管理开展前期工作，分别成立北江船闸统一运营管理工作领导小组，负责协调部署北江船闸统一运营管理相关工作，配备积极参与在建船闸机电设备和金属机构的安装和调试工作；建立船闸运行维护管理制度，参与船闸联合调度系统开发工作，开展船闸先行人员培训工作，先后派员参加英德西牛枢纽、广西西江长洲枢纽三四线船闸进行船闸、统一调度操作培训等。
三、英国国家警务情报模式的创建
英国肯特郡警局的实践探索表明:如果利用好警务情报，是能够有的放矢地减少犯罪。随着情报引导警务工作理念的深入人心和肯特郡警局经验的成功推广，英国开始了国家警务情报模式的创建过程。在这一过程中，大卫·菲利普是一个关键人物，如果没有他坚持不懈地努力推动，力排众议，大力倡导建立统一的国家警务情报模式。英国情报警务改革可能要往后拖延好几年。
五要提高网络信息人才管理能力，推进人才体制机制改革。网络空间的竞争，归根结底是人才竞争。建设网络强国，需要有一支优秀的人才队伍；人才创造力迸发、活力涌流，是网络强国建设的基础支撑。因此，各级党委和政府要从心底里尊重人才，为人才发挥聪明才智提供广阔平台。大胆推进人才体制机制改革，建立适应网信特点的人事制度和人才激励机制，一方面留住本土优秀人才，另一方面下大力气吸引国外高端人才，提高全球配置人才的能力。同时加快建设一流网络空间安全学院，并在工作中识别用好怪才和奇才。
（二）乡镇基层警员情报意识相对薄弱，情报信息采集手段方式落后，收集到的情报质量参差不齐，容易出现情报不准确和严重滞后的现象；由于事务繁忙和时间紧迫，很多时候面对海量信息，基层警员仅仅只是把数据简单录入到系统里面就了事，缺乏对其进行必要的筛选和分析研判。
2001年，英国内政部正式颁布了《新世纪英国警务改革蓝图》，2002年英国议会通过了《警务改革法》这一法案，赋予了内政部更大的权力，要求每个财政年度开头都要制定为期三年的全国警务计划，明确自该财政年度起三年内，英国各警察组织的主要任务和制定警务工作指南。[6]紧接着，《国家警务计划》颁布了国家警务情报模式运行最低的135个标准，宣布采用国家警务情报模式。[7]2003年起，大卫·菲利普担任国家警务中心主任，在其任期内，该中心又出台了《国家警务情报工作指南》[8]和《国家警务情报模式指导方针》[9]，要求各警察局必须严格依据相关准则，实行国家警务情报模式。2005年底，国家情报警务模式（National Intelligence Model简称NIM）正式在英国的43个警察局全面应用。
（一）目前公安情报学还是公安学一级学科下面的一个小分支，属于二级学科，全国只有中国公安大学和中国刑警学院两所公安部直属的大学有开设从本科贯穿到研究生的公安情报学教育。公安情报学的相关研究相对来说非常薄弱，相关的科研团队也很少，因此全国各省市的公安院校一方面必须大力发展公安情报学学科，构建“教、学、练、战”一体化的应用型公安情报人才教学模式，完善公安情报学这门学科的体系设置。另一方面需要拓宽人才招聘和引进渠道，广泛吸纳优秀的情报人才以充实公安院校的公安情报学科教学和科研队伍。在条件成熟的情况下，更可以尝试创建独立的警务情报学院，只有这样，才有可能持续为未来公安工作输送高素质的警务情报人才。
在英国国家警务情报模式全面实施的过程中，有四个机构起着关键的作用。第一个机构是国家犯罪情报总局（National Criminal Intelligence Service，简称NCIS）。该机构是《1996年警察法》颁布后，由英国内政部建立，受内政大臣直接领导，由中央政府直接拨款的一个全新的全国性的警察组织。英国国家警务情报模式的创建和推广中，国家犯罪情报总局主要任务是制定与国家警务情报模式有关的工作规范，为各警局和执法部门提供服务，提供犯罪情报，协助各警局做好警务情报的收集，分析和应用工作。第二个机构是全国警察局局长协会，主要任务是统一部署国家警务情报模式的推广工作。第三个机构是英国国家警务中心（National Center for Policing Excellence，简称NCPE）则为英国国家警务情报模式的高效运转提供必要的技术支持和人员保障。第四个机构是英国皇家警察监督署。该署定期派出专门的检查员，对所有警察局和执法力量，使用国家警务情报模式的情况进行了监督。督察形式多种多样，有每年一次的绩效督察，三年一次的基本督察和特定的主题督察。[10]
实践证明，思维导图是一种有效的思维和教学辅助工具。国内外学者对思维导图的实践研究也验证了思维导图应用于大学英语阅读的意义。
四、英国国家警务情报模式的工作流程示意图
犯罪行为，按照犯罪活动范围，主要分为三种，第一种，本地性质，属于基层警局辖区内的；第二种是跨区域的，需要各地方警局，各种社会机构力量协同作战；第三种是国际性的严重的有组织犯罪活动，需要国际社会间加强合作，共同打击。针对上述三种不同类型的犯罪行为，英国的《国家警务情报工作指南》制定了国家警务情报模式的工作流程示意图（如图一）。
从该图上看，一共有11个首尾相连的节点，每一个节点都很重要的，各个环节之间形成动态的循环，国家警务情报工作能否顺利开展，取决于各个环节的高效有序运行。节点（1）、（2）、（3）、（4）相互关联，互相依托，贯穿在警务工作的方方面面 ，为国家警务工作的运行提供必要的保障。节点（5）、（6）是警务情报工作的第一步，源源不断地提供各种静、动态信息。警务情报分析工作（节点7）是重中之重，是从纷繁复杂的（5）、（6）中，通过科学汇总，整理归纳，分析提炼，深度加工，甄别真假，转化应用，产生了情报产品（8），实现从信息量的积累到情报质的飞跃。信息来源的可靠性，时效性，情报收集渠道的宽度，情报分析者的情报素养和处理过程的科学性都与情报产品（8）的质量休戚相关。情报产品（8）处于核心地位，是警务工作开展的依据，其质量好坏直接影响着警务行动（9）和战术决策（10）的结果。而在行动总结（11）中，问题被找出，从而有可能挖掘出新的情报信息，能少走弯路，少犯错误，提高下一阶段工作的效益。该示意流程图中凸显了高质量情报分析的作用性，高质量情报分析是预防犯罪和侦破案件的关键。
图1 英国国家警务情报模式的工作流程示意图
五、存在问题
肯特郡警察局位于英国的南部。该警察局一共有3200名在编警察和1500名编外辅警。1993年肯特郡警局开始具体实践，先在萨尼特试点，1994年，肯特警务模式成功地在城镇范围内广泛运用。大卫·菲利普局长在肯特郡内9个警察区内都建立了情报部门，设立了情报职能岗位。情报处的编制大约占3%-5%.该情报部门大量收集有关的犯罪信息，比如利用来自线人和其他渠道获取到的信息，然后形成犯罪情报，提供给一线的警察，巡逻警察根据情报，在那些高发案和即将很有可能发生犯罪活动的地方，集中部署优势警力，尽可能控制高发案地区，对惯犯累犯高压打击，同时也为其他执法部门提供相关情报以及采取相应的预防措施，多管齐下地阻止犯罪行为的发生。菲利普局长的改革，打破了被动式警务恶性循环的魔咒，优化了警力资源，提升了警察部门打击犯罪的能力，大幅度地降低了犯罪率。1996-1997年度，肯特郡的犯罪率明显下降，1996年，总犯罪量有143000起案件，1997年，总犯罪量下降16.3%，只有119000起案件。[5]
（四）由于英国有着浓厚的保守主义倾向，历来都有地方各自为政的自治传统，伦敦警察厅与地方各警局互相独立，组织上没有上下级隶属关系。警务情报沟通在各个执法部门，地区之间不顺畅，常常出现警务情报指令滞后，情报工作重复等现象，行政组织壁垒的存在，根深蒂固的信息利己主义的思想，增加了实现真正意义的情报信息共享的难度，无法形成合力，共同打击和预防重大犯罪案件。
1997年5月，英国工党在野18年后重新执政，工党领袖布莱尔出任首相后以“绩效”为目标，采取一系列措施，提高全国警务工作水平.英国皇家警察监督署（Her Majesty's Inspectorate Constabulary，简称HMIC）出版了题为《利用情报，做好警务工作》的报告。这份报告提出了要建立一个统一的警务情报框架，倡导充分整合和利用好各地区，各部门之间的情报资源。2001年，大卫·菲利普担任英国全国警察局长协会（Association of chief police offices，简称 ACPO）的主席，他以其非凡的政治智慧和人格魅力，不遗余力地说服协会内成员，一致同意建立英国国家警务情报模式。
（三）英国社会治安状况复杂，乡镇基层警力相对紧缺，受相关条件制约和警务情报工作奖惩激励机制的不健全，基层警员参与情报工作的积极性无法调动起来，普遍不高，甚至存在抵触不满的情绪。在收集过程中，常常忽视社区民众的参与力量，从而导致犯罪情报缺乏必要的广度和深度。[12]
（一）各警察局的指挥官和其他社会执法部门对国家警务情报模式的认识不统一，存在差异。各级决策者在制定打防犯罪策略时往往凭直觉和多年积累经验，虽然认可情报的引导地位，但对情报员呈递的情报缺乏必要的敏感性，无法正确认知和及时处理。各地警局在贯彻国家警务情报模式决策部署时，不坚决，打折扣，落实不到位。[11]
（五）为了提高警务情报信息处理的速度和效率，数量庞大的情报分析人员，功能强大，覆盖面广的警务情报数据平台和高科技警用信息系统等都是缺一不可的，这些也在一定程度上加大了政府人力、物力、财力等方面的投入，增加了政府的开支和预算。随着社会分工日益复杂化和专业化的要求，出于侦破高科技犯罪的实际需要，越来越多的私人力量参与到警务活动中，使警务运作呈现商业化和市场化的趋势。
六、英国国家情报模式对我国的启示
英国国家警务情报模式是面对日益严峻的治安形势下，为了有效防范、打击和遏止犯罪，情报引导警务结合英国实际所形成的具体版本。纵观英国国家警务情报模式发展历程，其创建是多方面合力促成的结果。有社会经济的巨变，犯罪浪潮的高涨，关键人物的振臂高呼，政府的强力推动和相关部门的坚决落实。对我们中国警务的启示如下：
江湖盟中，发出五枚白羽的一共只有三次：第一次是为抵御北方异族入侵；第二次是对抗秘教；第三次是有一次某个盟主喝多了。
（二）开发大数据环境下面向基层警察的简便快捷的实时情报信息录入系统，以减轻他们的工作量和工作压力。加大基层警察的情报业务培训，增强情报引导警务工作意识，以提升他们的情报工作能力。完善警务情报分析员的晋升激励机制。良好而充满活力的激励机制能从根本上提升警务情报工作的质量和效率。
习近平总书记强调，智力资源是一个国家、一个民族最宝贵的资源。我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。
（三）加快全国公安工作信息化和标准化的建设力度，创建统一的警务情报数据中心和共享平台，完善相关情报信息共享机制，打破数据垄断和行政壁垒，整合各方面资源，大力推动警务信息资源跨界共享融合与多警种合成作战，以更好地实现“精确定位、精确防控、精确打击”。
（四）立法保障警务情报采集过程中的规范性、保密性，尽可能地保护公民的个人信息安全，杜绝泄密事件的发生。加强警用情报信息的管理工作、强化情报信息保密责任制、严格控制警用情报信息的知悉范围。打造“制度保障、组织管理、技术防范”的安全可靠的工作环境。规范和健全警务信息工作的绩效考核的奖惩机制，激发活力，实现警务效能的最优化。
该研究分析了兵团农机发展现状与发展趋势，根据统计数据分析，兵团农业机械化需求还有较大的空间。以犁具生产技术为例，分析了兵团犁具应用情况、兵团犁具技术研究情况、兵团犁具生产企业现状，兵团当前存在农机生产企业管理水平低，产品品质低端，科研投入不足，产品低水平仿制严重，市场竞争恶化，人才欠缺、流失严重，新技术、新产品转化推广程度低等一系列问题，这些问题凸显了兵团农机行业改革的必要性与紧迫性。建议从企业管理水平、开发力度、 机具适应性、质量监督、培训推广、产品售后等方面着手解 决，进行资源整合去低端产能，从而提高产品品质与经济 效益。
（五）积极引入云计算、5G网络、人脸图象识别、物联网等先进技术，提高警用情报的利用率、警情研判的正确性，提高战斗力，加快智慧警务建设的步伐。尽可能地发动社会群众，充实社会情报员队伍，实现情报引导警务与社区警务两者工作模式的有机结合。
英国国家警务情报模式并不是一蹴而就，而是在不断探索和改革中摸索总结出来的，也并不是一剂能根除所有警务弊端的万能药丸。当前，正处在经济全球化、犯罪国际化、智能科技化和信息复杂化的时代，由于我国的基本国情和英国存在很大差异，所以中国警务工作不能简单地照搬照套、“依葫芦画瓢”似的“复制”和“粘贴”该模式，这样容易出现“南橘北枳”的现象。我们应当借鉴其成功经验，剖析其存在问题，不断地对中国的警务情报模式进行本土化创新和理论提升。
参考文献：
[1]Budget 1982-2003[EB/OL]https://www.gov.uk/official-documents?keywords=BUDGET&content_store_document_type=command_or_act_papers&order=relevance.
[2]HOME OFFICE CRIMINAL STATISTICS England and Wales[EB/OL]http://www.homeoffice-gov.uk/rds/pdfs07/recorded-crime-/1980-2007xls.
[3]MORI Social Research Institute(2003),Contacting the Police-Customer Satisfaction Survey[R]，UK.
[4]Audit Commission(1993)Helping With Enquiries,Tackling Crime effectively HMSO[R].London,UK.
[5]Her Majesty's Inspectorate of Constabulary(HMIC)(1998).Kent County Constabulary Performance Review Inspection[R].London,UK.
[6]Home Office(2002).National Policing Plan 2002-2005[R].London,UK.
[7]ACPO NIM Team(2003).National Intelligence Model minimum standards[R]London,UK.
[8]NCPE(2005).Guidance on the NIM[R].WY Boston,UK.
[9]NCPE(2005).Code of Practice on the NIM[R].WY Boston,UK.
[10]HMIC (2005).Policing with Intelligence:Criminal Intelligence-HMIC Thematic Inspection Report on Good Practice[R].London,UK.
[11]Maren Eline Kleiven (2007).Where's the intelligence in the National Intelligence Model[J].International Journal of Police Science and Management.
[12]John,Timothy;Maguire,Mike;Quinn,Abigail;Rix,Andrew;Raybould,Stephen.(2004)The National Intelligence Model:Early Implementation Experience in Three Police Force Areas. [EB/OL]Cardiff:Cardiff University, (School of Social Sciences Working Paper;No.50)From http://www.cardiff.ac.uk/socsi/resources/wrkgpaper-50.pdf.UK.
On British National Intelligence Model
WENG Rujing
（Fujian Police college,Fuzhou,Fujian Province,35007）
Abstract: Sir David Philips,Chief of Kent Police,initiated intelligence-led policing experiments in 1995 and gained great success.Then the UK Home Office adopted his practices and launched The National Intelligence Model across the country.NIM has some drawbacks and Chinese policing can learn from these lessons.
Keywords: Kent police model;Intelligence-led policing;National intelligence model
中图分类号： D631.1；D756.35
文献标识码： A
文章编号： 2095-2384（2019）04-0024-06
收稿日期： 2019-08-08
基金项目： 福建省教育厅中青年教师教育科研基金项目（项目编号：JAS180615）
作者简介： 翁如晶（1981-），女，福建莆田人，福建警察学院基础部讲师，主要从事比较警政学方面的教学与研究。
（责任编辑 储 欢）
标签：肯特警局模式论文; 情报引导警务论文; 英国国家警务情报模式论文; 福建警察学院基础部论文;