中国养老保险制度的未来发展，本文主要内容关键词为：中国论文,未来发展论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展目标的设定
（一）决定发展目标的相关因素
在设定中国养老保险制度的发展目标时，有必要清醒地认识到相关因素的影响：
第一，人口老龄趋势加快。人口老龄化是一个世界性趋势，中国虽然还是一个发展中国家，但以60岁及以上人口占总人口比重达到10%的标准计，已于2000年进入老年化国家行列。不仅如此，老龄化趋势的发展速度还非常之快。以65年及以上人口占总人口的比重指标为例，1982年为1.9%，1990年为5.6%，1995年为6.2%，2000年达到6.96%；而据人口学家的预测，2020年我国65岁及以上人口占总人口比重将达到11.3%，2050年这一指标将达到21.2%。在人口老龄化加剧的条件下，养老保险制度的建设与发展将不再是老年人的事情，而是必然进一步转化成整个社会的事情，并必然地对整个经济社会产生重大影响。
第二，家庭的养老保障功能弱化。“家庭是天然的和基本的社会单元，并应受社会和国家的保护”。家庭同样是社会成员天然的基本的老年生活保障单位，它所具有的内在保障功能从古至今一脉相承，中国人向来喜欢大家庭，形成这一传统的根本原因并非传宗接代，而是大家庭所固有的提供老年生活保障的功能，中国的现行法律（包括《婚姻法》、《继承法》、《老年人权益保障法》等）亦明确规定了子女对上一代的赡养义务。然而，随着社会的发展尤其是计划生育政策的推行，中国家庭的人口结构与规模已经发生了巨大的变化，小家庭或核心家庭已经取代传统的大家庭格局，家庭的老年生活保障功能也在持续弱化。一方面是子女数量的减少使下一代人赡养上一代人的经济承受能力迅速下降，如果没有相应的社会机制来维护老年人的收入保障，老年人将因退出劳动岗位而陷入贫困境地；另一方面，家庭规模的小型化，亦必然使相互服务尤其是为老年人服务的功能迅速遭到削弱，而人口老龄化甚至高龄化的趋势又使老年人的生活服务需求持续增长，如果没有相应的经济支撑或社会福利供给，晚年生活的担忧便会愈加沉重。因此，与家庭保障相对应，老年社会保障制度的建立与发展，恰恰是家庭保障功能弱化的结果。
第三，老年人分享经济社会发展成果的权益日益被肯定。在当代社会，老年人分享经济社会发展成果的权益早已是许多国家的法律规范并受到相关制度安排的保证。一方面，在一定时期内的物质财富主要是由在职劳动者创造的，但这种财富的产生与积累却离不开上一代人创造和奠定的经济社会基础。同时，“劳动是财富之父，土地是财富之母”，老年人与年轻人对资源的权益应当是相同的。凭此两点，确保老年人分享经济社会发展成果的权益显属天经地义。另一方面，全世界有170多个国家建立了养老保险制度，并普遍采取弹性养老金制，确保养老金能够随着物价变动与收入水平的提高而提高（商业性人寿保险恰恰缺乏这种弹性机制），这种惯例正是让退出劳动岗位的老年人分享经济社会发展成果的一个基本标志。
此外，在劳资关系方面，世界性的强资本弱劳工格局已经形成，它尤其需要发展中国家建立相应的强制性的社会保险制度来强调；而国际经验亦表明，作为工业化产物的社会养老保险制度，也会随着工业化、城市化的发展而不断发展，尽管制度模式可能不一，但这种趋势却不可能逆转。对中国而言，建设新型养老保险制度不是在白纸上写字，而是在原来已经建立了一套完整的退休养老制度基础上变革，对原制度的路径依赖与惯性，使得新制度不可避免地要受原有制度的影响和牵制。
根据上述因素分析，一个十分肯定的结论便是，建立社会化的养老保险制度不仅是必要的，而且是社会发展进步的重要标志。社会养老保险制度在所有工业化国家和大多数发展中国家得以建立和持续发展的事实，应当能够打消中国对这种制度的必要性的疑虑。尤其是在进入老年型社会后，通过民主方式形成的公众意愿也会促使社会化的养老保险制度不断得到完善。
（二）构建多层次的老年保障体系
人类寿命延长所带来的养老责任的持续加重与家庭保障功能（或个负责能力）的持续弱化，不仅使社会养老保险制度成为必要，而且也促进了多元化的老年保障体系的形成。从国际上看，解决老年人生活保障问题的制度安排早已走过了单一层次的时代，发挥有关各方的积极性并让各方共同分担养老保障的责任，以及实现经济保障与服务保障及至精神保障相结合，已经成为这种社会制度发展的必由之路。
按照责任的承担主体与承担方式，可以分为以下几个层次：
自我保障层次：家庭或自我保障构成了整个老年保障体系的基础或第一层次，是国民自己（或者通过家庭）对自己的养老问题直接负责的方式，其经费来源于家庭或个人的储蓄，现阶段的绝大多数中国老年人实际上均只有这一层次的保障。家庭或自我保障不仅符合中国数千年来的历史文化传统，而且是中国社会的现实格局及法制规范使然，从而是值得肯定并继续发挥的老年保障机制。在这一层次上，政府并非无所作为，而是可以通过相关福利政策的实施来维护甚至放大家庭保障的功能，如对家庭养老提供政策优惠及至补贴等，社会化的老年保障制度的建立与推进应当有利于巩固这个基础。
政府负责层次：普惠式国民养老保险构成整个老年保障体系的第二层次，政府是这一层次的直接责任主体，制度的出发点是面向所有老年人提供最基本的收入保障，经费来源于税收，待遇标准与工资脱钩但与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高，它体现着老年人分享经济社会发展成果的权益，是显具公平性的养老保险制度安排；与此同时，政府负责的贫困救济制度（中国现阶段是最低生活保障制度）亦覆盖着老年贫困人口。
政府主导、责任分担层次：差别性职业养老保险构成整个养老保障体系的第三层次，它同样由政府主导，由雇主与劳动者分担缴费责任，待遇标准因与劳动就业及缴费相关而存在着差异，从而是兼顾公平（政策统一规范、统一的税制优惠与雇主分担缴费）与效率（与个人工资水平与缴费年限直接相关）的制度安排；政府主导且由社会分担责任的老年保障机制还应当包括老年福利体系。
单位负责层次：补充养老保险（企业年金或非企业单位提供的补充养老保险等）作为职业福利的重要组成部分，构成整个老年保障体系的第四层次。在这一层次上，政府会鼓励单位提供补充养老保险，但不会干预企业及其他单位建立补充养老保险的自主权，其经费既可以全部由雇主提供，也可以由雇主与劳动者分担，它服从单位的发展战略和劳动力市场的竞争需要，从而应当属于单位负责的保障层次。此外，单位提供的其他职业福利（如住房福利等）亦可以对老年人的生活保障起到一定的作用。
市场提供层次：商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年保障，构成整个老年保障体系的第五层次。它由市场提供，通过市场提供、市场的自由交易来完成，从而在实质上仍然属于个人自我负责，只不过与家庭或自我保障相比，市场提供的方式具有了社会化的意义。
（三）基本养老保险制度的目标定位
首先，需要对基本养老保险制度的架构进行合理定位。在上述老年保障体系中，能够强制实施的只能是普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险，因此，这两项养老保险可以组合成中国未来的基本养老保险制度。当然，由现在的统账结合模式向这一目标发展，只需要采取相应的措施来逐步推进。
其次，需要合理确定基本养老保险制度的保障目标。能够达成共识的观点是基本养老保险只解决老年人自己的经济保障问题。所谓基本经济保障，应当综合考虑当时的平均工资水平，人均可支配收入、人均消费性支出及恩格尔系数等指标，尤其是人均消费性支出与恩格尔系数作为衡量居民基本生活水准的重要指标更是具有重要的参照意义。以2000年为例，城镇每一就业者负担人数为1.86人，职工平均工资为9371元，城镇居民人均可支配收入为6280元，人均消费性支出为4998元，恩格尔系数为39.18。对这一组指标可能作如下分解：职业平均工资收入包含了所负担的人数的需要，人均可支配收入包含了家庭或个人储蓄的需要，而对于退出劳动岗位的劳动者而言，从理论上讲是不再具有赡养他人的负担和再度储蓄的需要，而2000年城镇居民消费的恩格尔系数为39.18，应当属于小康型或舒适型生活了。因此，我认为以恩格尔系数为40%左右的人均消费性支出为依据来确立基本养老保险水平是较为合理的。如果按照这样的思路，则基本养老保险金的水平只要相当于职工平均工资的53.33%(4998÷9371)，即普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金之和相当于职工平均工资的53.33%，就能够维持现阶段老年人正常体面的生活。如果随着经济社会的持续发展，平均工资、人均消费性支出再进一步提高，恩格尔系数再持续下降，则替代率还可以适当降低。因此，50%左右的替代率可以作为中国未来基本养老保险的保障水平目标，换言之，按照本文建构的普惠式国民养老金与差别性职业养老金之和能够达到职工平均工资的50%就可以实现这一制度所要达到的目标。
然后，需要确立基本养老保险的财务机制。国际上主要有两种：一种是现收现付模式，支撑它的是养老责任在群体之间的代际转移，即下一代人承担对上一代人的养老责任；一种是完全积累模式，它实现的是个人责任的纵向平衡，即自己年轻时积累资金并对自己的养老问题负责。对中国而言，现收现付模式不能应付已经出现并在未来半个世纪必然加剧的人口老龄化趋势，而完全积累模式必然导致一代人承受双重负担且存在着缺乏互助互济功能的内在缺陷。因此，中国的养老保险制度便不可能是两者必居其一的选择，而是必须从部分积累制寻找出路；不过，理论上的单一层次制度安排中的部分积累模式还未有真正成功的实践，而中国的社会统筹与个账户相结合模式，或许提供了一种新发展思路，这就是通过两个层次的制度安排来构建特殊的部分积累模式。
毫无疑问，通过强制性的养老保险制度安排，确保劳动者退休后有基本的收入保障和正常体面的晚年生活，既是解除国民养老后顾之忧和确保老年人分享经济社会发展成果的重要标志，也是中国基本养老制度的最终目标。
宏观政策取向
（一）明确界定政府在不同养老保障层次中的责任
从国际范围考察，各国政府在养老保险制度中的直接责任是无法推卸的，虽然在个别国家存在着养老保险私营化取向，但并非是政府负责的终结而是政府承担责任方式的一种力度较大的调整。从养老保险制度的内在规律性和社会发展进步的要求出发，采取单一的私人养老金制度，就像采取单一的公共养老金制度一样，肯定最终是要失败的。因此，建设中国新型的养老保险制度时，关键在于明确界定政府的责任。
政府负责的出发点与最终目的，是解除国民的养老后顾之忧并确保老年人分享到经济社会发展的成果。在前述多个层次构成老年保障体系中，政府的责任并非是独立的，而是既集中又分散，但到底承担什么责任却应当是明晰的。
政府负责的重点在于基本养老保险制度，其中：普惠式的国民养老保险无疑应当由政府承担起全部责任，它通过国税的方式来解决资金供给问题，并采取现收现付（即实现年度平衡）的财务机制。在差别性的职业养老保险中，应当努力追求自我平衡（不是年度平衡，而是长期或者周期平衡，如以一代人即40年左右为一个周期），政府承担的是对公务人员的（雇主）缴费责任、承担这一养老保险制度的管理与运行成本拨款责任、保证这一养老金获得最低回报率的责任。政府对这两种养老金承担责任，是基本养老保险制度安全、可靠的根本保证。
政府对基本养老保险制度承担直接责任，并不意味着对其他层次的养老保障没有责任。例如，在家庭或自我保障层次，政府就可以透过相应的政策措施来维护家庭稳定并放大其承担养老责任的能力，如台北市将2002年定为“珍爱家庭年”，并通过家庭减压政策、家庭脱贫政策、家庭健康政策、家庭扩展政策、家庭安心政策、家庭互助政策、家庭服务政策和家庭补助政策等来补充或扩充家庭保障的不足，就受到了市民的欢迎。在单位负责的老年保障层次（即补充性养老保险或企业年金），应当取决于单位的发展战略与劳动力市场竞争的需要，但如果政府认为值得鼓励，可以通过适度的税收优惠等政策来加以引导；在市场提供的老年保障层次，则主要取决于市场供求关系与市场竞争，政策可以通过创造公平的竞争环境和规范市场竞争行为来发挥市场主体的主动性和积极性。
综上，政府的责任主要体现在基本养老保险制度上，其他由政府负责的救济穷人的政策和老年福利政策同样可以覆盖所有有需要的老年人口；但其他层次的老年保障，政府亦可以给予明确的信号，但不宜承担直接的责任，尤其是直接的财政责任。
在明确政府责任的同时，还应当应明晰中央政府与地方政府的责任。
（二）将统账结合模式发展成普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险
在充分肯定统账结合模式养老保险制度具有创新性的同时，有必要认识到这种制度还存在着调整与发展的必要。首先是在现行制度结构中，社会统筹与个人账户因统账一体造成职责不清进而导致统筹账户透支个人账户基金已经使制度变形，因而自2001年7月1日在辽宁进行的新一轮改革试点已经走向统账分离——社会统筹基金与个人账户基金分账管理；其次，现行统账结合模式作为一个层次的制度安排，要求整体推进，而劳动就业格局却发生了前所未有的变化，非正规就业人数逐年大幅度增长，这种格局造成现行统账结合模式要么难以推进，要么成本高昂，可见，已经流行的非正规就业是现行统账结合模式的养老保险制度必须应对的新的并且是长久的挑战；再次，这种制度虽然现阶段只覆盖拥有城镇户口的劳动者，却不能将农村劳动者尤其是已经非农化的农村劳动者排斥在外，城乡劳动者不仅在解除养老后顾之忧方面的需求日益趋同，而且必然要求享受同等的养老保障权益，因此，目前的统账结合模式养老保险制度还需要进一步调整才能适应经济社会发展的需要和劳动者对解除养老后顾之忧的需要。
有鉴于此，本文主张在现有基础上，将统账结合中社会统筹部分与个人账户部分分解并发展成为普惠式国民养老金与差别性职业养老金，辽宁试点中的社会统筹基金与个人账户基金分账管理已经为这种制度调整创造条件。如果做这样一种调整，则既能够解决现行制度所遇到的问题，亦能够适应经济社会发展尤其是劳动就业格局发展变化的需要。
在这种制度架构中，普惠式的国民养老保险覆盖所有正规就业与非正规就业劳动者，它以国税为基础，采取现收现付财务机制，显著地体现出国家责任和社会公平属性，最终目标是发展成为全民化养老保险制度。差别性的职业养老保险因为主要是雇主与劳动者分担缴费责任，从而主要面向所有正规就业劳动者，但不排斥非正规就业劳动者参加，它以按照工资的一定比例强制征缴养老保险费为基础，采取个人账户式的完全积累财务机制，体现雇主责任与劳动者个人责任的结合，同时也是效率与公平的结合。
毫无疑问，在现阶段，中国政府的工作重心应当是基本养老保险制度的构建与完善，即在统账结合模式的基础上，促使其向普惠式的国民养老金与差别性的职业养老金发展，而补充性养老金（企业年金）显然还不是目前整个养老保险制度构建与发展的重点所在，它应当在已经搭建的基本养老保险制度平台上发展。如果在缺乏统一的基本养老保险制度的条件下过分推进补充养老保险（企业年金）等的发展，必然导致制度构建中的混乱，西方国家的所谓先有补充养老保险（企业或职业年金）之后才有公共养老金的做法并不适用于中国，因为中国确实是先有公共养老金制度并已经实施了数十年，况且基本养老保险确实充当着整个社会化养老保险体系的基础。
在统账结合模式向普惠式国民养老金与差别性职业养老金组合模式的过程中，重要的是明确正规就业与非正规就业的界限，以及重新确定有关各方的责任尤其是缴费负担。
（三）经济保障与服务保障相结合
随着家庭结构小型化和独生子女双就业格局的形成，对老年人而言，仅有经济上的保障依然不能解除其后顾之忧，服务保障将日益成为老年人安度晚年的必需品。因此，在建设主要提供经济或收入保障的养老保险制度时，宜适时推进老年服务保障的发展。如建立健全的社区服务网络，可以承担发放养老金、管理退休人员和满足退休人员对社会服务的需要（因为改革的目的正是为了让退休人员与在职时的单位完全脱钩）的责任；同时，一个完善的老年服务系统，还可以提供大量的劳动岗位，更可以直接减轻企业办社会的负担，从而是一举数得的举措。
若干政策建议
（一）统一决策并进一步理顺管理体制
在基本养老保险制度的确立与发展进程中，有必要吸取以往改革中分散决策与管理权限分割并导致诸多不良后遗症的教训。
一般而言，养老保险制度应当由立法机关在广泛讨论的前提下通过相应的立法来确立，国家立法机关是这一制度的最高决策者。但在立法规范的条件下，对养老保险具体政策进行修订与完善的责任，却应由养老保险主管部门来承担；在没有法律规范的条件下，基本养老保险改革方案的设计亦应由养老保险主管部门负主要责任，多部门可以参与协商，但决策的权力却不能分散；否则，必然会出现混乱并导致政策权威受损的局面。
在管理体制方面，虽然1998年对职能部门的分工已经明确，但并不等于管理体制已经完全理顺，养老保险主管部门的权力实际上受到其他部门的极大牵制，如一国之内两套征缴养老保险费的系统并存就是部门牵制的直接后果；将国有股减持与社会保障基金直接挂钩进入证券市场并遭遇失败亦有着证券部门牵制的影子在内；而中央有关政令不能在地方畅行亦是受到地方政府牵制的结果，等等。因此，有必要进一步理顺养老保险制度的管理体制。基于基本养老保险制度统一性的要求，必须确保养老保险主管部门管理的权威性。
强调统一决策、权威管理，并不是排斥部门之间的协调与合作，而是为了明确各部门的职责与权限。唯有如此，各部门的职权与责任才能统一，养老保险主管部门也才能真正承担起养老保险制度改革与发展进程中的成败责任，并促使其积极、主动、审慎地对养老保险制度的改革与发展负责，而这恰恰是这一制度健康发展的组织保证。
（二）对历史欠账需要明算账、细分账
养老保险之所以成为整个社会保障制度中的主体项目，原因在于它是一种积累型保险制度，其目的不仅是为了解除劳动者的后顾之忧，而且直接为市场竞争环境的公平化和劳动力市场的一体化服务，从而需要保持地区间费率负担水平的公平并尽可能提高统筹层次。目前省级统筹难推开，各地费率高低差距大，地区之间利益矛盾加剧，部分地区出现养老金支付危机，以及部分地区个人账户空账运转等，并非是新制度造成的，而是在新、旧养老保险制度转型中因计划经济时代中老年职工缺乏养老金积累而形成的历史欠账造成的。因此，对历史欠账进行明算账，同时进行责任分解、多途径补偿，客观上已经成为新型养老保险制度得以建立并实现良性运行的至关重要的条件。
一方面，国家应当通过中老年职工养老金历史欠账的精算，尽快查清需要补偿多少钱才能真正完成制度的转型。为此：一是确定需要补偿的对象群体，限定为国有单位职工，包括已经离退休的职工、即将退休的职工、退休养老保险制度改革前已工作的职工，由此计算出需要补偿的职工人数；二是确定补偿的基本政策，在明确划定补偿时点的条件下，可以对已经离退休或即将退休的职工实行全额补偿，对新制度实施前参加工作的其他职工，则根据工龄长短扣除已经缴费的年限进行不同的补偿；三是确定补偿标准，其依据包括现有离退休待遇水平（计算不变数）、现有的缴费水平、人均领取退休金年限及其他相关因素（如待遇水平随着经济发展而提升、养老金的保值增值等），按年度或按职工个人计算出所需补偿额度，最终形成这种历史欠账的理论总额度。
另一方面，根据国家、企业和个人分担的原则，采取按责分账的办法来解决上述历史欠账。国家既不能继续将中老年职工的养老金历史欠账作为一笔糊涂账，也不可能完全由财政来消化这笔历史欠账。前者是因为对历史欠账若不划清责任并加以解决，便会进一步激化地区矛盾，导致养老保险制度运行偏轨，甚至会造成新制度崩溃；后者则是各项改革成本事实上均是由国家、单位和个人分担的，养老保险改革的成本也不可能超越这种模式，尽管由国家单方面对中老年职工的养老金进行补偿在理论上具有合理性，但在实践中又几乎不具有现实性。因此，由国家、企业和个人共同分担历史欠账并按照一定的比例对责任进行分解，是较为理性的可行的政策方案，其中政府无疑应当承担主要责任。
主张明算账、细分账，并非是近年内立即清偿全部养老金的历史债务，而是在明确负担、分清责任的基础上，准确把握新制度良性运行所需要的现实成本及其地区、行业分布差异，让各级政府、企业和职工个人明了各自的责任，并通过有计划的、稳妥的、多管齐下的方案来化解；同时，还可以让部分老工业城市和国有企业的负担有所减轻，使劳动者对基本养老保险制度树立起足够的信心。可以肯定，如果从理论上阐清了中老年职工养老金的历史债务及其责任归属，计算清楚所需的补偿数额，采取多方分担、分级负责的方式，就能够妥善解决这种历史包袱，从而也为基本养老保险制度的顺利推行和健康发展奠定坚实的基础。
（三）基本养老保险制度广覆盖要与制度多元化相结合
中国的基本养老保险制度要由现行的统账结合模式走向普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险组合，还有一个过程。
在这个过程中，不断扩大基本养老保险制度的覆盖面已经作为国家社会保险改革进程中的一项既定政策，并且已在全国各地推行；但从各地的实施来看，扩大覆盖面的工作首先遭遇的就是费率偏高的障碍，尤其是随着非正规就业人数的增加和失业率的持续上升，更使扩大覆盖面的工作不容乐观。对此，不应怀疑基本养老保险制度广覆盖的政策取向，因为这既是世界性潮流，也是中国经济改革与社会发展进步使然；应该考虑的是采取什么样的制度安排来推进基本养老保险广覆盖。
经过近20年的改革，尤其是在市场经济体制逐渐得到确立并带来经济结构与社会阶层结构的巨大变化的条件下，如果简单地将传统养老保障全面直接转制成一元化的基本养老保险制度，其成本之高、阻力之大都将前所未有。例如，在城镇，公务员是否一定要与企业职工采取统一的养老保险制度，还尚未取得共识；非正规就业劳动者急剧增加，是否能够被覆盖进来，还是一个疑问？个体私营企业或者小型、微型企业等雇员队伍年轻，但用同样的制度去要求，也会因现阶段较高的缴费率而使其成本剧升，从而必然导致其裁减雇员数量、加剧失业现象的不良后果；流动状态的农民工在部分城市已经被纳入养老保险体系，但实践效果并不理想；乡村则因乡村劳动力的急剧分化和大规模的非农化、职工化，其养老保障社会化问题亦不可能被继续忽略。可见，基本养老保险制度所面对的绝对不只是有城市户口并在正规国有单位就业的职工，而是包括公务员队伍、日益壮大的非国有单位职工群体、非正规就业群体和已经或正在职工化的乡村劳动者群体，以及乡村老年人口。面对规模如此巨大、层次如此分明的不同保障对象群体，在现阶段要想用一元化的基本养老保险制度来覆盖全体职工，在相当长的时期内都是不可能的。因此，尽管一元化的基本养老保险制度安排更具公平性、更易操作，但现实条件却决定了基本养老保险制度在现阶段必须跳出制度一元化或单一化的圈子，就好像市场经济改革其实是补资本主义工商业发展严重不足的课程一样，多元化的养老保险制度并存也是一个必经过程。
综上，政府宜以现行制度中的社会统筹部分作为基本养老保险制度统一的平台，在化解历史债务，降低缴费率的条件下，设计不同的制度组合来推进公务员系统及其他群体的养老保险制度建设，这样做的直接效果是有利于分散社会统筹基金压力过大的风险，并真正与劳动力市场的一体化创造条件。
（四）积极、主动地推进乡村养老保险制度建设
乡村人口老龄化趋势及家庭保障功能弱化趋势均十分明显，农村居民承包的土地虽然具有一定的生活保障功能，但不可能真正解决农村人口的养老问题；况且，摆脱一家一户的分散经营格局代之以农业产业化、规模化经营，已经成为农村改革与发展的必由之路。因此，继续单纯地依靠家庭与承包土地来解决农村居民的养老问题显然具有巨大的风险；而指望通过商业保险的途径来解决农村居民的养老问题更不具有现实性，因为商业保险公司的营利性和市场性决定了迄今大多数仍是低收入阶层的农村居民不可以依靠的，即使是发达国家，也绝无高收入阶层还未普及商业人寿保险而低收入者却可以由保险公司来解决养老问题的先例。
在农村居民对社会养老保障需求日益增长而传统的家庭养老、土地养老方式持续弱化而商业保险又无力消受的条件下，国家不能继续忽视农村养老保险，而是需要在回顾总结以往农村养老保险改革经验教训的基础上，尽快研究农村居民的养老保险方案，以便争取时间，消除农村养老问题可能酿发的社会风险。不过，在考虑和推进农村养老保险制度时，还需要充分考虑中国农村居民职业身份的分化和地区发展的极不平衡。
一个较为合理的政策取向是，对农村居民的养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村养老保险制度的建设与发展。例如，对于那些已经在城市有稳定职业、稳定住所的农村户口劳动者，应当通过改革传统的户籍制度让其进入城镇相应的养老保险系统；对于乡镇企业及其他非城镇企业单位工作的农村户口劳动者，可以考虑建立低水平的养老金制度（如以城镇职工基本养老保险制度中的社会统筹部分为参照）；对真正的农民则可以稍后考虑，东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。
（五）建立独立的养老基金管理系统，探索与资本市场结合的方式与途径
由于养老保险是积累性保障项目，基金的管理与保值增值便构成为整个养老保险制度中十分重要的内容，因此，对养老保险基金需要采取既审慎又积极、既封闭又开放的管理政策。
一方面，应当对养老保险基金实行单独管理。根据社会保险项目的属性，各项目所筹资金只能用于该项目，在采用基金制的条件下，养老保险更是整个社会保险制度中唯一需要长期积累的项目，它追求的是长期收支平衡；而失业保险基金、工伤保险基金、医疗保险基金等则以追求周期平衡或即期平衡为目标；同时，养老保险一般要求实行省级乃至全国范围内的统筹，目的在于确保这种保险能够适应劳动力的自由流动，为建立统一的劳动力市场并实现劳动力资源的优化配置服务，而其他保险项目却并非一定要如此。可见，对养老保险基金实行单独管理在理论上是必要的，在实践中则是可行的。目前的全国社会保障基金理事会因并未将基本养老保险所筹基金纳入进去，从而并不能替代单独的养老保险基金管理系统。因此，国家应当建立专门的养老保险基金管理组织，可以设置中央与省（直辖市、自治区）两级养老保险基金管理机构，分担管理责任。如将劳动和社会保障部所属的社会保险事业管理中心明确为中央一级的养老保险基金管理组织，或改称国家养老保险基金管理中心等，专管中央一级养老保险基金；在省一级同时建立相应的养老保险基金管理组织，一方面作为中央养老保险基金管理组织的直属机构，另一方面作为省一级的社会保险基金管理组织，发挥双重作用。
另一方面，养老保险基金通过投资运营来实现保值增值的目标在国际上是一个必然趋势，中国也不可避免地要走这一道路，否则，就完全没有必要将现收现付式养老保险改革成社会统筹与个人账户相结合模式（这是一种部分现收现付＋部分完全积累模式，而非国际上流行的部分积累）或基金制，在目前基金规模不大、基金运营管理机制不健全、资本市场不成熟等现实条件下，采取以购买国债为主的政策具有合理性，但也有必要探索与资本市场结合的方式与途径。在这方面，国家可以采取有偿运营额度限制的方式开展养老保险基金投资试点，为今后养老保险基金的商业营运提供示范。
值得强调的是，养老保险基金要与资本市场有机结合，社会保险行政管理部门与基金管理机构要与投资主管部门及投资机构加强沟通与协作，但也应当保持自主性和独立性，因为养老保险基金作为最重要的社会保障公共后备基金，安全性的维护仍然是摆在首位的任务，也是社会保险管理部门的基本职责所系。因此，不能轻信证券机构的诱导，而要在理性、稳健之中掌握并使用投资工具。
（六）推动单位负责和市场提供的养老保障事业的发展
建立多层次的老年保障体系，是分散养老社会风险、控制政府责任的重要条件。尽管多层次的老年保障体系不是近期内可以形成的，但政府采取相应措施来逐步推进其发展却是完全有可能的。为此，国家应当在迅速推进基本养老保险制度建设的条件下，审慎地研究和制定补充养老保险（企业年金或职业年金）政策，包括规定承办者的基本资格条件、明确国家财税可能优惠的额度、规范这一制度的一般运行程度以及风险监管机制等，以便使企业与非企业单位有章可循。
与此同时，还应当充分发挥营利机构的作用，包括继续增加商业人寿保险公司的数量，鼓励保险公司公平竞争，对参与商业性人寿保险的个人减免领取养老保险时的所得税（相当于免除利息税）以刺激投保欲望，使人寿保险逐渐成为基本养老保险的重要补充。
不过，现阶段在这两层次上，政府不宜介入太深，推进力度亦不宜过大，而是应当让各个行业、各个单位自主发展补充养老保险（企业年金或职业年金等），让保险公司通过市场竞争来发展人寿保险业务，切忌一刀切和拔苗助长。
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