政府信息公开制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,制度论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会信息化和信息社会化的趋势要求政府信息公开，因为对于世界各国来说，政府是最大的信息所有者和控制者，国家信息化或者信息社会的重要前提是政府信息化，而政府信息化的核心是政府信息资源的有效开发和利用，但政府信息资源的开发和利用必须以信息公开为前提。所以，世界上很多国家都建立了信息公开制度，并使之成为本国政府信息资源开发利用领域中的重要法律保证。近年来，我国政府开始从理论和实践上进行信息公开制度的研究与尝试。但由于我国长期受计划经济体制的影响，政府信息透明度不足一直是一个比较突出的问题。我国现在还没有一部专门的“信息公开法”，有关信息公开与否往往参照其他法律，这方面的研究还很不成熟，为此，本文将以瑞典、美国、日本等国家相关的信息公开制度为参照，对信息公开制度的内容进行分析研究，以为我国政府信息公开制度的框架、内容提出一些建议。
1 政府信息公开制度建立的必要性
信息公开制度是一种承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，国家对这种信息公开的请求有回答义务的制度。因此，广义上的信息公开，包含了国家行政机构向公民主动提供信息和接受公民请求被动地提供信息两方面。作为一种法律制度，它规定了行政机构对特定信息的提供义务和公民对信息公开的请求权利。其中最为核心的就是，任何人或组织都有权请求公开一切行政机构拥有的信息，而且对请求公开的任何人或组织都不应过问其与公开信息的利害关系或者使用目的。信息公开制度的建立，是以公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权为基础的，目的是以保障公众的知情权作为政府的基本义务。
有关信息公开制度的研究最早起始于瑞典，早在1766年，瑞典就颁布了《出版自由法》，但信息公开制度的研究真正引起世界的广泛关注则在20世纪后半期。美国颁布了《信息自由法》，自此之后，世界各国纷纷制定本国的信息公开法，使信息公开制度成为当代各国公法领域中有创造性的一项制度。目前，世界上已经建立信息公开制度的国家或地区有50多个，在这些国家中，既有发达国家，也有发展中国家；既有传统的西方文明国家，也有亚洲、非洲和美洲等新兴国家。这些国家不但制定了信息公开法，而且还在实践中不断对现有公开法进行修改，使其更趋完善。从现有的一些研究成果来看，这些国家的信息公开法不但推动了经济和社会发展，还使其他社会利益得到了更有力的保障。
信息公开制度如此备受关注有其一定的社会原因：在政治领域，民主化的潮流不可阻挡。作为国家的主人，公民的民主意识不断增强，要求参政议政的呼声越来越高涨。同时，各国政府为了更好地为民众服务，在行使职能时必须有公民的监督。在经济领域，经济贸易的发展、企业商机的捕捉、消费者权益的实现、政府公共服务质量的提高等都离不开及时获取准确的信息；企业的生存发展也越来越依赖政府的产业政策导向。为了充分发挥信息的最大效益，加速社会民主法制建设的进程，增强广大公民参政议政的意识，加强公众对政府行为的监督与支持，都必须尽可能让社会公众知晓各种政府机构信息。在这种潮流面前，世界各国纷纷建立起一种适应社会发展的信息公开制度也就很自然了。
我国由于长期受封建传统影响，政府信息透明度不足一直是一个比较突出的问题。缺少透明度的实质是政府信息资源难以为社会所利用，造成社会资源的巨大浪费。据有关方面统计，我国有用信息的80%由政府所掌握，但由于缺少相应的信息公开法律法规，这些信息大多处于不对外公开状态，严重地制约了我国经济的发展。尤其是随着信息化战略的推进，一些地方和部门凭借其掌握的信息资源谋取不当利益的现象愈演愈烈，与我国信息化的发展方向背道而驰。我国已经加入WTO，透明度原则是WTO的基本原则之一，其目的是为了提高市场的可预见性，监督政府管理经济的行为，促进公平贸易和竞争。WTO的许多具体协议中都对透明度原则提出了要求，其中包括通知制度、公布法律规范和行政决定的制度及咨询制度，它们从不同的层面要求政府信息予以公开。
2 信息公开制度的内容
各国信息公开制度的内容由于立法目的、国情的不同而各异，但一般都涉及立法目的和基本概念的确定、请求权人的资格范围、公开信息的范围、豁免公开信息的范围、公开请求的范围、信息公开的程序以及行政救济与司法救济等。由于我国现在尚未制定信息公开法，因此，也就缺少具体的、可供操作的法律规定。本文将以美国的《信息自由法》和瑞典的《出版自由法》及《表达自由法》为基础，对信息公开法律制度的主要内容作一分析。
2.1. 适用机构和信息范围
各国在制定本国的信息公开制度时都确定了适用本制度的机构范围，“政府”一词并不意味着信息公开的主体只能是政府机构。从各国或地区的立法来看，信息公开立法的调整范围从小到大依次可分为：①只适用于政府行政机构，如美国、日本、韩国、挪威；②适用于立法、行政与司法等所有国家机构，如欧盟、瑞典；③除了所有的国家机构以外，还要适用于行使公共权力的其他组织，如新西兰、英国、罗马尼亚、荷兰；④除了国家机构和行使公共权力的其他组织以外，还要适用于一般的企业或者私法团体，如南非、俄罗斯、芬兰。
信息公开制度并不是将行政机关所有的信息进行处理、加工之后向国民提供，而是将与行政运作有关的信息向国民提供，信息适用范围具有针对性。各国信息公开法在对适用范围进行界定时，有的使用“信息”一词，如美国、英国、韩国、泰国、保加利亚、南非等；有的则使用“文件”一词，如瑞典、日本、澳大利亚、欧盟、芬兰等。但不论名称如何选择，都不影响其信息公开制度的实施。在这些国家的信息公开法中，基本上都把“信息”或“文件”界定为不受形式和存储介质限制的任何信息，可以是纸质文献，也可以是非纸质文献。在信息的界定中，基本上都包括政府信息和第三人信息。对“政府信息”或“官方文件”的界定基本上也都相同，即都解释为适用机构在履行义务或行使职能过程中产生的或从别处获得的信息。如在泰国，“官方信息”是指国家机关拥有或控制的信息，不论它是关于国家管理的信息还是关于民众个人的信息；在日本，“行政文件”是指行政机构的职员在职务活动中制作或获得的，供组织使用的，且由该行政机构拥有的文书、图画以及电磁性记录；在芬兰，官方文件是指国家机构所拥有的文件和由国家机构准备或者国家机构提供服务时由个人准备的文件；在保加利亚，政府文件是指由行政机构制定的文件，行政机构已经收到或被送达的文件。
从信息公开的目的出发，政府为了承担说明责任，有必要给作为请求公开的各类信息确定最佳范围，即将请求公开的对象范围按实际条件进行专门界定。没有必要公开或不能公开的信息禁止公开，但对于应该公开且具有积极意义的信息则应提倡公开。
2.2 请求公开权及公开义务
与信息公开制度的目的相关联，各国的信息公开制度中都明确规定了请求公开权的主体，他们对请求公开权主体的界定可分为：①只为本国国民以及在本国合法永久居住的外国人，如瑞典、新西兰、日本、挪威等；②为本国范围内的自然人与法人，如英国、俄罗斯、欧盟等；③为任何人和任何组织，包括本国公民、外国公民、本国及外国公司、协会、政府机构等，如美国、保加利亚。在提倡信息公开的社会里，应该把请求公开权的主体向宽泛的范围界定：限定在国内与国外的任何人及任何组织。在进行信息公开时，对请求公开的任何人和组织都不应过问其与公开信息的利害关系以及公开的理由和利用目的。
各级行政机构都应根据权利人的请求向他们提供自己所拥有的信息，但行政机构在履行公开义务时，不得损害个人或组织的正当利益、国家安全以及行政机构正常完成任务的利益。这种因公开而获得的利益或因不公开而保护的利益，都是本国公民的整体利益，这两种利益都必须得到切实的保护。因此，各国在信息公开制度中，有必要将有充分理由而不能公开的信息划为例外信息。如果请求人请求的是例外信息，则公共机构可以依法拒绝提供此类信息，并证实该信息的存在，但由于是例外信息，不能公开。在某些情况下，证实信息存在本身可能会产生与公开信息同样的负面影响，因此，信息公开法还应赋予行政机构可以不证实请求信息是否存在的权利，即信息公开法的排除。
各国信息公开范围的划分不一，有的只划分例外信息的范围，剩下的都是应该公开的，如英国、澳大利亚、韩国、挪威、芬兰等；有的则把公开与不公开的范围都划分，如新西兰、美国、泰国、保加利亚、南非等。在划分信息公开范围时，一般都包括行政机构的机构设置、职能；程序规则；本机构制定的一些政策性文件、涉及公共利益的一些重大事件的处理过程、结果以及一些一般性决定；本机构获取的反馈意见或提供有关咨询的相关部门的联系方式。其中尤应重点公布的是本级行政机构所持有的信息种类的一般性描述。从可操作性角度来讲，各级行政机构都应该具体划分本机构信息公开内容的范围、接受申请的部门及与有关业务流程相关的材料，以便指导公众有针对性地向行政机构申请自己所需要的信息。这些应公开的信息都应通过官方出版物或在便于公众查阅的公共场所以各种方式主动公开。
2.3 申请程序
2.3.1 提出申请 请求公开权利人根据自己所申请信息向有关政府机构提出申请。申请书应该详细记载下列事项：对所申请信息的合理描述并足以使行政机构能够识别该信息；申请人的姓名、住址、身份证号；申请人的联系方式等。申请的提出应该以书面申请为原则，有特殊原因则可以以口头申请为补充。递交申请可以使用邮寄、电子邮件、传真以及到申请机构办公地当面提出等方式。
2.3.2 对申请进行审查 首先，政府机构应对所接收到的申请书的必备事项进行审查，看其是否完备，不完备的应给予补充、更正。再次，对申请内容进行审查，看本机构是否拥有被申请的信息，如果不拥有且知道哪个机构拥有，应在规定的时间内将申请移交给拥有该信息的机构，并书面告知申请人移交机构的名称、地址、联系方式。
2.3.3 政府机构依申请公开信息 各级政府机构从接受申请之日起，应在规定的时间内给予申请人答复，这个时限因各国国情的差异而不同，如新西兰定为20日；南非定为30日；保加利亚定为14日；韩国定为15日；英国定为20日。除非有特殊原因或合理的理由可适当延长之外，都应在规定的时间内给予申请人答复。对请求公开的最终决定有公开决定和拒绝请求决定两种。公开决定可分为部分公开和全部公开，对于部分公开的信息应删除需保密的部分或做必要的更改后进行公开。当拟公开的信息可能会损害第三人的合法权益时，应将公开申请书面通知第三人，依据第三人的意见决定是否全部或部分公开。公开时，可以采取提供阅览或交付印件的方式。对拒绝公开的决定应向申请人说明理由，如属于例外信息，不能公开；申请的信息已经或即将公开；该机构不拥有申请的信息，亦不知道哪个机关拥有；申请信息不存在等。
此外，实行信息公开制度，需要投入很多人力财力，因此，公开请求者要承担一部分费用。除了美国，大多数国家的信息公开法在制定收费标准时都没有采用区分不同使用目的收取不同费用的做法，因为申请人在提出申请时并不需要说明申请的目的和理由，而且有时申请人也不能真实表明其申请的目的。收取的费用只能是一些直接费用，如检索费、邮寄费、复印费等，而不能收取间接费用。为了防止对手续费的金额产生误解和纠纷，行政机构应向公开请求者公布收费标准。对经济困难的公开请求者和有其他特殊原因者，如使用信息的目的被判断为是维护和促进公共利益，通过调查确定申请人经济上确有困难时，应根据实际情况酌情减免手续费。
2.4 信息公开的例外
有关政府信息公开中例外信息的划分，各国都从本国国情出发，划定了适合本国国情的范围。但综观各国例外信息范围的划分，不难发现，它们也有一些共同点：
●国家信息，包括关系到国家安全、国防、外交等国家重大利益的信息。
●个人信息，包括个人隐私、能确定个人的特定信息、公开后能对个人利益造成损害的信息（各国又对个人信息需公开的特殊情况进行了限定，如为保护人的生命、健康或财产；法律法规规定可查阅；与政府机构工作人员履行职务义务相关的个人信息等）。
●企业信息，包括企业的商业秘密、以保密为条件向政府提供的信息等。
●依据本国其他法律规定不能公开的信息，如税法、保密法、银行法等。
●决策信息，包括政府机构之间、政府机构内部、政府与企业或个人之间就有关工作业务问题进行研究、审议、讨论的有关信息，还包括政府机构为参加诉讼等程序所准备的材料等。
●刑事执法信息，包括一些有关刑事或纪律调查程序的信息、司法程序的信息。
除此之外，各国还从本国特点出发，划定了一些特殊的例外信息范围，如美国的地质信息；英国的与女王陛下、其他王室成员及其家族通信的有关信息等。
另外，各国在划定例外信息范围的同时，都制定了相关的利益平衡原则。在当今信息社会，世界各国都处于不断发展变化之中，因此在实际操作过程中往往需要公开一些例外信息。各级政府机构应有适度的自由裁量权，对例外信息进行灵活操作。当根据利益平衡原则，发现公开例外信息有明显的公共利益而不会造成实质性损害时，则应决定公开。
2.5 救济
世界各国的信息公开法大多明确规定了救济的内容、途径，以维护任何自然人、法人、组织或者政府的权利。如《保加利亚信息公开获取法》、《芬兰政府活动公开法》、《挪威信息自由法》、《泰国官方信息法》、《韩国公共机构信息公开法》等，也有一些国家没有规定救济内容，如《荷兰政府信息法》。
救济所涉及的争议主要是政府机构与申请人之间的争议，因而是行政性争议。从国际上看，各国信息公开法对获得信息权利的救济主要有5种类型：①行政复议，它属于行政系统内部的救济手段，通常由相关的政府机构、相关的政府机构的上级等对行政行为的涉及者提出的异议进行审查，是世界各国普遍采用的做法，如日本、南非、美国等；②独立的信息委员会，指独立于拥有信息的行政机构，一般由机构的首长和专家组成，主要职能是向政府机构提供指导，向复议机构提供咨询，直接处理申诉等，如日本、泰国等；③独立的信息专员，是指独立于行政机构，在完成行政的内部救济后，对公共机构在处理信息公开申请时是否符合信息公开法的规定做出决定，如英国、澳大利亚、新西兰等；④信息系裁判所，是独立于行政系统之外的准司法性的裁判机构，成员大多由代表不同利益的有专门知识的人组成，可以解决法院效率低、收费高的问题。裁判所有不同专业或者行业之分，有利于解决技术性较强的问题，处理一些对信息专员的决定有异议的申诉；⑤行政诉讼，是为获得政府信息权利而由法院实施的最后司法救济手段。法治的基本原则是任何权利应当有寻求司法救济的机会，上述前4种救济手段都是行政性的或者是准司法性的，只有行政诉讼是司法性的救济。因此，绝大多数国家都以行政诉讼作为获得政府信息权利的最后救济手段。
对我国来说，现有的解决行政争议的手段是行政复议和行政诉讼。行政复议制度和行政诉讼制度是由行政复议法和行政诉讼法确定的。我国在信息公开法制度中设计救济模式时，应该突破现有的解决行政争议与行政诉讼的制度框架，借鉴国外的成功经验，建立一种独立的信息委员会机制，使权利救济措施与国际上通行的做法接轨。