规范地方政府间财政关系——基于简化政府财政层级的分析，本文主要内容关键词为：财政论文,层级论文,地方政府论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
94年实行分税制以来，中央与各省间的财政体制日趋完善，财力分配的矛盾焦点逐步转移到省以下地方各级财政，尤其是县乡财政运行困难和财力困境。有资料表明，中国经济发展事实上是由地方政府推动的，大约70％的财政支出发生在地方，即省、市、县、乡。而地方财政困难已影响到地方政府经济职能作用发挥，由此危及部分地方的社会稳定和政府权威，任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政。
理论界和实践部门达成的基本共识是，地方财政困难的根源在于各级地方财政关系混乱，事权与财权高度不对称。解困的根本出路在于规范各级地方政府间财政关系，进行财政体制创新。但是，本文发现他们的研究多数停留在维持既有的政府财政层级去规范各级地方财政关系。我国的政府是五级架构，对应有五级财政层级。若按照现行过多的政府财政层级去规范各级地方财政关系，要求各级有自己稳定的税基，能够按分税分级框架来形成财力分配，至少基层财政是没有出路的。因此，本文认为，要真正规范地方政府间财政关系，彻底解决地方财政困境，须着眼于改革政府财政层级。并以此为基础，合理界定各级地方政府事权，依照一定的规则，将财力在各级地方政府间进行分配，同时通过对下的资金转移支付，使各级地方政府的事权与其可支配的财力相适应，做到“事权与财权”相统一。
二、简化政府财政层级的原因
当今世界各国普遍采取多级政府架构。一般而言，政府层级决定财政层级。我国现行政府财政层级分为五级：中央、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州）、县（自治县、县级市）、乡（民族乡、镇），相应的形成中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”，各级政府是独立的利益主体，但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的。由于下级政府官员是由上级政府任命，政府官员的经济人行为驱使它按上级偏好行事，而忽略本地居民对公共物品的需求。上级政府对下级政府的行政权力体现为它具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力，于是下级就不可避免的扮演着上级的“代理人”角色，形成一种委托--代理关系。从最一般关系来看，中央决定对省的财政体制，形成第一重委托--代理关系。接着形成省对市、市对县、县对乡的二、三、四重委托--代理关系。委托--代理层次越多，代理成本越高。从信息传递机制来看，层级越多，自下而下的信息传递就可能延滞和失真，从而加剧信息的不对称。更为关键的是，四重委托关系的前三层代理者都具有双重身份。相对于前一层次的委托人来说，它是代理者；相对于后一层次的代理者来说，它又是委托者。这样，上级政府就缺乏足够的积极性去监督下级政府，后者就会出现道德风险。这是以委托--代理效率解释简化政府财政层级的原因：实行分税制财政管理体制，要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。从国际经验来看，税种设置要与政府层级相适应才有利于收入分配。我国现有28个税种，与其它国家的税种数目基本相当，而我国有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。如何将这28个税种在五级政府间划分，在世界上几乎没有先例可言，其难度之大是显而易见的。于是，现行分税制财政体制只能走共享收入的道路，94年分税制改革将增值税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起，又将企业所得税和个人所得税作为共享税。那么，数得着的大税种已全部共享，这在过渡状态下是一种策略性选择。从长期来看，应逐步将若干共事税分解、融合到国税和地方税之中，以稳定分税制基本框架。即便如此，还是难以将“分税形成不同层级政府”的分税制基本规定贯彻到一个五级政府的架构内去。我国省以下的分税制财政体制更是五花八门，各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则干脆实行包干制，总体而言，“讨价还价”色彩浓重，与分税制有较大的差距。近年来，地方财政困难加剧，在一定程度上正是由于政府层次过多，大大降低分税制收入划分的可行性所导致的。从现行政府体制来看，市级政府属于县级政府的上一级政府，也是上一级财政；但从政府活动的基本属性上看，市级政府和县级政府都直接面向地方居民提供公共物品，政府活动内容相同，履行职能相同，因而这两级财政在性质上也是无差别的。从另一个角度上看，乡镇政府以及城市地区的区政府，从性质上看都是直接向农村或城市居民提供服务的基层政府，是县级政府或市级政府职能在农村或城市地区进一步延伸。城市地区社会公共事务和城市建设，以市级所管辖的市区范围为限，市区是城市地区进行城市规划和组织社会公共事务的基本边界。城市下辖的各区，尽管某种程度上也能以辖区为界，独立组织一些与居民生活密切相关的社会公共事务。但就城市整体而言，一些非居民生活类的经济性社会事务，如果以各区为界，分散组织，很不利于城市建设和城市统一规划，不利于城市作为一个有机组成整体的发展。同样道理，在农村地区，乡镇管辖范围内也可以组织一些与居民生活相关的社会公共服务。但就农村地区的经济服务而言，乡镇范围显得太小，县的管辖范围是农村地区发展的基本边界。据此，我国五级政府财政层级设置是不合理的，实际上应分为三个基本层级：一是中央财政；二是作为中观层次的省级财政；三是承担城市地区公共事务管理的市级财政，以及承担农村地区公共事务管理的县级财政。对于市级管理下的区级政府，以及县级管理下的乡镇政府，不在这三个基本层级之内，不宜作为事权划分的基本级次。
三、现有政府架构下地方政府间财政关系存在的问题
多层级政府结构必然涉及到如何处理政府间财政关系的问题，其核心内容是如何在各层级政府间合理有效地划分职责和财政资源，这对于中国这样的大国尤其是一项重大的课题。我国政府层级过多，地方政府间财政关系复杂，职责和收入资源划分十分混乱。
（一）各级地方政府缺乏明确的支出责任
当前我国没有正式划分不同级别政府之间的支出责任。《预算法》保证了地方预算自主权，但仅泛泛地划分了中央政府和地方政府间的支出。中央政府对省级政府和下级政府之间的支出划分没有明确的指南，各省对所属的四级地方政府可有不同的事权（支出责任）划分。上级政府有权直接决定其下级政府的支出划分：省政府决定市/地区的支出划分，市政府决定县级政府的支出划分和县政府决定乡/镇的支出。由于政府层级过多、职能转变滞后，以及部门利益等因素的影响，造成地方各级政府之间的责任权限难以明确细化，基层财政承担事权过多，广大农村地区县乡财政普遍运行困难。可以发现，省级以下政府（市、县、乡/镇）负责提供重要的社会支持或大部分的公共服务。地级市和县级市是提供社会安全网的主体，它们负责向国有企业的下岗工人提供收入支持和再培训，失业保险以及城市最低生活保障。它们还要承担地区性养老金计划所需的资金。县乡两级政府负责提供基础教育和公共卫生。由地方政府承担这些开支庞大、责任重要的项目不仅不合理，也有违国际惯例。除转轨经济国家以外，社会保障通常由中央政府提供。社会安全网机制所需资金主要由中央政府和省级政府共同提供。鉴于基础教育和公共卫生这两类公共物品具有重要的正外部效应，也由中央政府和省级政府负责提供。
目前地方政府支出负担过大，难以为继，其根源于计划经济。在计划经济下地方政府作为中央政府的代理人提供公共服务，并通过收入分享体制间接地从中央政府获得资金补偿。但是，自20世纪80年代后期以来，支出责任已经同收入分享体制相脱节，地方政府独自为提供公共服务筹集资金。94年实施的分税制重新上收了收入权，但没有相应地调整支出责任，地方政府的预算压力由此日渐沉重。同样在地方政府层面上也出现了集权趋势，省级政府的支出比重上升，而县乡两级支出比重下降，加剧了县乡财政困难。
（二）省以下政府的收入分配不合理
分税制改革是一次对中央和地方政府收入分配的激进式改革。改革的主要成效是取消了中央和省级政府间的包干式和讨价还价式的制度，建立了一个明确和稳定的收入分配机制。但是，改革未能提出一个省级以下政府的收入分配框架，而是按传统做法由省级政府自主决定其各级地方政府的收入分配模式。在甘肃省--实际上也是在全国所有的省份，省级政府按照传统的级次观念，仅规定了省级政府和地（市）级政府之间的收入分配模式。相应地，地（市）级政府将自主安排其与下一级地方政府--县级政府之间的收入分配模式。同样地，县级政府和基层地方政府--乡/镇级政府之间也是如此。
由于省以下政府收入分配上近乎完全的自主性，出现了财力向省、市集中，县、乡财政日益困难的情况。突出表现为：（1）按现在的分税制，中央财政集中过多，省级财政基本满意，地级财政过得去，县级财政很困难，乡级财政基本上依靠向农民收费度日；（2）估计全国村一级平均每村可能欠债50万元，乡一级平均每乡可能欠债500万元，县一级平均每县可能欠债1.5亿元左右，这样村级欠债3700亿元，乡级欠债2150亿元，县级欠债4100亿元左右，全国村乡县行政欠债总计可能达1万亿元左右。若任其发展，日积月累，将会发生村乡县大规模的债务危机；（3）省级财政依靠税收，地级以下财政依靠收费维持，使企业和农民缴了税以后，还要承担很多的费，以养活基层政权，从而抑制了投资和企业规模的扩大，中小企业难以存活，就业问题日益突出；（4）较好的税收来源、效益好的企业、一些能收费的项目，一级一级上收，而收税麻烦且税少的税项、微利和亏损企业、各种需要拿钱办的事业，都一级一级下放。由于上级政府对下级政府有行政任免权，这种利益的上收和负担的下移，虽然很不合理，但是下级对上级决策无法抗拒，这就是该现象的制度原因。
（三）省对下地方转移支付制度不完善
尽管我国地方各省非常重视对下级财政，尤其是县级财政的转移支付制度建设，但从目前来看，对下级财政的转移支付制度很不完善。一是各省对下的转移支付总量有限，面对基层财政庞大的资金缺口，无法以根本上解决其运行困难的问题。二是地方各级的转移支付资金中，以税收返还、专项补助为主，均等化转移支付在各级财政中规模都很小，而税收返还和专项补助本身不具有促使地区间财力差异缩小的功效。这些都直接制约了转移支付制度的均等化力度和效果。三是各省通过规范化的“因素法”测算分配用于均等化的资金规模还非常有限，无法在贫困地区、富裕地区实现财力均等化。四是中央通过“两税”税收返还方式实行的“增量集中”政策，有的省份对下体制、还有的地市对县也都用了这种办法。多级政府集中财力，在对下转移支付资金不到位的情况下，直接造成基层财政运行困难。当前各省转移支付制度基本以“保工资、保吃饭”作为主要目标，充分说明省以下的转移支付层次还不够高，均等化力度还不够大，难以有效缓解基层县乡财政困境。
四、规范地方政府间财政关系的思路
规范各级地方政府间财政关系应从简化政府财政层级入手，支出事权的划分、财权分配、转移支付等都要以新的基本层级为基础，才能彻底解决基层财政困难问题。
（一）构建中央、省、市（县）三级政府财政层级体制
从世界范围看，成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府架构，对应有三级财政级次。如美国除联邦政府以外，有50个州政府，80000个地方政府，还有一些学区以及数百个土著美国人政府；纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国，也只有都道府县和市町村二级行政区划。鉴于我国财政层级过多，本文认为应建立“中央财政--省级财政--市（县）财政”三级财政级次。中央政府全权负责一些具有宏观性的政府职责；省级政府（中观政府）负责本省内一些相对具有宏观性的政府职责；市（城市地区）和县（农村地区）政府是直接为居民提供公共服务的最基本单位。这一基本财政层级的建立必须依赖于二项重大改革。
第一项改革是逐步取消市管县体制，分步推行省管县体制。
我国市管县体制始于解放初期，主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题。而大规模地推行该体制则是在上世纪80年代以后，其目的是发挥中心城市作用，加快城乡一体化建设。从体制的实际效果看，总体上是成功的，促进了城乡经济协调发展。但随着经济体制改革的不断深化，在市场经济条件下实行市管县体制的弊端日益突出。主要表现为三个方面：一是不符合市场经济平等竞争要求。在市场经济下，市与县一样都拥有专属的空间资源和排他性的经济利益，是基本的空间竞争主体。让这样一个利益主体去管辖另一个类似的空间主体，显然不利于规范和维护市场经济秩序，导致市场空间组织关系的无序化。级别高的市有可能利用其政治优势和行政权力，妨碍甚至阻碍所辖县的发展，影响整体发展状况。二是降低了行政管理效率。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变成实置，对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理变为由市全权管理，行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是省与县之间的政策性或业务性问题，本来可以直接沟通，但现在须经由市一级中间层次，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率。三是不利于市领导高度专业化地领导城市发展。地级市管理着一大片农村地区，一些市长出于面上工作的需要，甚至是出于“选票效应”原因，将很大一部分精力放在农村工作上，影响了其领导城市工作的力度。
因此，市管县体制并非我国区划体制改革的理性选择。应逐步取消市管县体制，总体上按城乡分治原则实行市县分治，即使短期内难以做到市县行政同级，但至少可以做到财政同级，切实减少过多的财政级次。随后，分步推行省管县体制。实行省管县体制不能一哄而起，而必须逐步实施，可以选择辽宁、浙江两省搞试点。因为这两省全部实行市管县体制，既没有撤销自治州的法律问题，也没有撤销地区后的人员安置问题，比较好操作。实行省管县后，就会增加省级政府的管理幅度，加重省级政府的工作负担。对此，省管县应与重新调整省级行政区域相结合。从我国政府层级沿革和国外政区设置的情况看，省级行政区划为50个左右比较合适。目前全国的县级政区有2200个左右，如果省区数目增加到50个左右，平均每省将管辖40-50个县。对于中央或省区而言，40-50个下属政区的管理幅度是适宜的。
第二项改革是撤乡并镇，恢复其县级政府的派出机构的性质。
现在乡镇一级可观察到的一种现象是：“吃皇粮”的规模太大，政治成本高，企业和农民的供养负担太重；导致经济发展中的税费源泉减少，乡镇进一步加重税费征收，企业和农民负担越重，形成供养负担和经济发展难的恶性循环。有证据表明，许多乡镇政府在行政管理和财政上过于软弱无力，以至于无法有效地行使职责。乡镇教师工资占乡级支出大半部分，由县级统一发放后，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政；同时，为避免农村费税改革陷入黄宗羲怪圈，鼓励村民自治，也应对庞大的乡镇机构进行改革。对于乡级政府而言，其职能的重点是提供公共物品和进行比较简单的管理，在县与乡的职能划分中，尤其突出其服务职能，重点放在维护社会秩序、增进社会公益和培育法治精神等方面。至于管理职能，尽可能由县级政府直接承担。因此，乡镇一级政府没有必要设置，应当在撤并的基础上设立精干的派出机构即可。这样做既可以简化财政层级，又能彻底解决农民负担重的问题。
（二）明确界定各级地方政府的事权职责
事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决基层财政的财力困境问题，必须着手于调整各级政府间支出事权。同时，事权界定要与中央、省、市（县）三级政府架构相结合，并以法律形式加以规范。总的原则是，属于全国性共同事务，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。
省级政府的事权包括：（1）贯彻执行中央制定的政策法规，并按照国家统一的法律与政策，制定地区性政策与法规，促进本地区社会经济发展。（2）负责本地区教育、科学、文化、卫生、体育、社会保障等事业发展，维持地方社会治安，承担地区性救灾工作。（3）负责具有全省意义的基础设施与公益性项目的建设。（4）促进和规划本省内市场体系的建设，维护市场秩序，防止和纠正不正当竞争。（5）协调处理本省内的行政事务，完成中央委托事务。
市（县）政府的事权包括：（1）贯彻执行中央、省制定的政策法规，促进本地区社会经济发展。（2）负责城市地区（市级政府）或农村地区（县级政府）在教育、科学、文化、卫生、体育、社会保障等事业的发展，维护本地方社会治安，具体组织本地方的救灾工作。（3）负责本地方基础设施或公益性项目的建设。（4）协调处理本地方的行政事务，完成中央、省委托的其他事务。
（三）合理划分各级地方政府的财权
在各级政府既定的事权格局下，为履行各项正常的政府职能，保证提供必要的公共服务，各级政府必须有相应的收入财权。我国收入财权分配改革应要求省级政府就如何建立省以下政府收入分配框架制定一般性原则，增强其稳定性和透明度。这就要求收入来源和税收分享比例一定几年不变。考虑到省以下政府的规模和复杂性，这只是一种权宜之计。政府需要考虑规定各级政府收入分配制度的主要内容，以保证各级地方政府有充足的收入。
地方收入财权主要分为地方税收自主权、地方收费权和地方举债权。
94年分税制改革的一个主要缺陷是没能向地方政府提供真正意义的税收自主权。除了可以在法定的最高和最低税率间选择土地使用税的税率，决定是否开征筵席税和屠宰税以外，地方政府无权改变税率或定义地方税收的税基，或决定是否开征分配给它们的税种。缺乏正式税收自主权弱化了地方政府满足公众需要的责任心，导致扭曲资源配置的“不合法”收费，使地方政府预算缺乏可预测性，政府间的责任也不复存在，并给组织收入带来负面激励。所以，为适应今后分税分级体制的要求，中央应赋予地方（主要是省级）必要的税种选择权、税率调整权，甚至一定条件下的设税权，作为权力制约，必须上报国务院及财政部批准。地方政府税收自主权的另一层应有之义是各级地方财政应有主体税种。从前景来看，省级财政应以营业税为主体税种，个人所得税、企业所得税、社会保险税等税种也是省级财政的重要税种。市（县）财政应积极发展面向动产、不动产课税的财产税体系，并逐步将其确立为主体税种，同时切实增强对城建税以及其他一些地方受益税种的税源监控，增加市（县）财政收入组织规模。
目前应该继续贯彻“费改税”政策，将预算外资金转为正常预算，进行控制和统一支配。但应将这项改革与其他政府间财政关系的改革协调起来。由于地方政府没有真正意义上的税收自主权，而多征收入又有可能被中央收回，地方政府在预算支出上的权力受到限制，结果必然造成地方在收费和预算外资金使用方面的超常增长。即使地方大量使用收费和预算外资金，损害了政府责任和预算管理，但这些措施也增加了地方收入，在一定程度上保障了一些服务的资金来源。收费也可以弥补一些公共服务部门的成本，提高公共支出的总体效率。可见，地方政府收费还是有效率的，当务之急在于使目前地方政府收费制度合理化。
我国《预算法》规定地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际上已经在发债。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央级协调制约的前提下，应该有一级举债权。从举债效率来看，如果地方政府为基础设施投资融资，这对提高经济增长至关重要，且符合效率原则，而中央政府财力支持有限时，那么，允许地方举债是有效率的。但是，在地方政府举债之前，必须先建立适当的监管和申报制度。
（四）逐步建立规范化的地方转移支付制度
一是简并转移支付制度形式，规范专项拨款，逐步取消税收返还和体制补助（上解），进一步加大均等化转移支付资金力度。94年以来建立起来的地方转移支付制度，尽管在某种程度上缓解了地区间的财力差距，但并没有从根本上解决基层财政困难，基础教育等最基本的社会公共服务在各省内部也未实现“均等”。因此，应进一步增加均等化转移支付资金规模，确立均等化转移支付在地方政府间转移支付中的主体地位。二是调整地方既得利益，进一步调整不合理转移支付资金分配格局。承认地方“既得”，仅对“增量”调整，是中央为保证分税制改革顺利进行的一种“妥协”，历史已经过去，调整地方“既得利益”在所难免。将调整“既得利益”的资金用于均等化转移支付，有助于增强中央、省对下的调控力度，进一步缓解基层财政困难。三是建立基础教育、公共卫生等专项性转移支付制度，解决在基础教育和公共卫生上的社会公共服务不平等问题。四是建立稳定的均等化转移支付资金来源，资金分配上高度重视解决县级财政困境问题。同时，通过必要的激励机制，增强下级使用转移支付资金的责任心，促使下级实现财力自主。
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