我国义务教育教师绩效工资实施的现状研究——基于对25个省77个县279所学校的调查，本文主要内容关键词为：义务教育论文,绩效论文,现状论文,工资论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G451.1 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2011)10-0024-04
为了吸引各类优秀人才投身教育事业，并鼓励现有教师长期从教、促进教育事业发展，2008年12月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》。这是继义务教育全部免除学杂费之后，国家做出的保障义务教育发展的又一重要举措。教育部发布的《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》(以下简称《意见》)指出，义务教育学校教师的绩效工资分配将以绩效考核结果为主要依据。而且，绩效考核结果也要作为教师资格认定、岗位聘任、职务晋升、培养培训、表彰奖励等工作的重要依据。
为了了解义务教育教师绩效工资改革的状况，2009年7-12月，上海财经大学中国教育支出绩效评价中心联合全国13所高校的几十名师生，组成调查研究课题组，围绕我国义务教育绩效工资及其实施过程中的若干问题进行访谈，访谈对象覆盖了25个省77个县的教育局局长和279所学校的校长。
一、我国实施义务教育教师绩效工资制度的现状
(一)义务教育阶段教师绩效工资的落实情况
在对77个县的访谈中，有70个县进行了正面回答，其中只有22个县表示已根据国家的相关政策在义务教育教育阶段实施了绩效工资制度，48个县表示该县在义务教育阶段尚未完全实行绩效工资制度。未实施的比例达到了69%。已经实施绩效工资制度的县、市都有了具体的实施方案。其中，一半县、市的教师绩效工资是按照国务院的规定来执行的，即把绩效工资划分为基础性工资和奖励性工资两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，占绩效工资总量的70%，具体项目和标准由县级以上人民政府的人事、财政、教育部门确定，一般按月发放。奖励性绩效工资主要体现在工作量和实际贡献等方面，并在考核的基础上，由学校确定分配方式和办法，占教师工资的30%。同时，根据实际情况，在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。以云南省为例，2009年8月，云南省发布了《云南省义务教育学校绩效工资实施意见》，按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则，云南省义务教育学校绩效工资分为基础性和绩效性两部分，其中基础性绩效工资占绩效工资总量的70%，奖励性绩效工资占绩效工资总量的30%，同时，校长与学校普通工作人员的奖励性绩效工资的比例暂定为2.5比1。另外，有一半的县在实施义务教育绩效工资制度时所采用的方法各不相同。例如，内蒙古海南区部分学校已开始尝试实施类似的积分奖励制度，具体做法是学校先把教师平均工资基数的20%作为积分奖金，然后对教师日常工作的全过程从德、能、勤、绩四个方面进行量化积分，学期末再按积分高低分为不同档次进行奖励。
(二)实施义务教育绩效工资制度的意愿
从被调查的77个县的实际情况来看，只有2个县对实施绩效工资制度的意愿不是很强烈。其中一个县的理由是，通过测算，如果要实施绩效工资制度，那么部分教师的工资将会比原来的工资低，实际上是降低了部分教师的收入水平，不利于调动教师工作的积极性；另一个县则认为，现行的绩效工资是拿出了教师工资的津贴部分进行改革的，教师工资的“总盘子”并没有增加，这样确实是造成了一些教师的工资比原来的低，教师们对这种做法不满。
而愿意实施绩效工资制度的县的比例高达97%。如此高的意愿与还没实施绩效工资制度的现状形成了强烈的反差。那么，为什么97%的县愿意实施绩效工资制度呢？实施绩效工资制度会带来哪些好处呢？
调查表明，24位局长认为，实施绩效工资制度将会较大地提高义务教育阶段教师的收入；20位局长认为，绩效工资制度将教师的薪酬收入与个人的业绩挂钩，能促使教师加大工作投入，激发优秀教师的潜能，充分调动教师工作的积极性；12位局长认为，实施绩效工资改革更能体现多劳多得、按劳分配的原则，即工资额与工作量挂钩。总之，绩效工资制度的实施，使得教师的工作成绩可以被充分地体现并得到肯定，低职称的教师只要工作业绩好的也能拿高薪，更加体现公平，这样教师将会尽力提高自己的工作绩效，进而提高教育教学质量。
从对279位校长的访谈结果来看，十分愿意实施绩效工资制度的校长比例高达93%，而且他们也认为，“提高教师工资待遇、体现多劳多得的收入分配原则、调动教师工作的积极性和提高教学质量”四个方面是实施绩效工资制度的主要理由。但是，仍然有7%的校长不希望实行这一制度。有的校长认为，教师工资本身就低，如果拿出教师工资的30%作为绩效工资，部分教师的工资反而会降低。有的校长认为，绩效工资的数额不大，没有多大的激励作用。教师中不赞成实行绩效工资制度的多为年龄比较大的教师。
从访谈结果来看，一个值得注意的问题是，无论是教育局领导还是校长，他们都“把实施绩效工资制度后能够提高教师工资”看做实施绩效工资制度的首要原因，这说明他们在潜意识中把实行绩效工资制度和涨工资等同了起来。
(三)绩效工资制度难以实施的原因
义务教育绩效工资制度是我国当前基础教育领域改革的方向，是推动基础教育健康发展的需要，是一项基本国策。尽管多数教育局局长和学校的校长以及教师们都赞成这项改革，支持绩效工资制度在义务教育学校的推广，但在实施的过程中仍存在各种各样的困难和阻力，教育主管部门和义务教育学校深感力不从心、瞻前顾后、顾虑重重。一项好的制度和政策，实施起来为什么如此困难呢？难道这项政策没有得以立足的基础和赖以存在的条件吗？带着这些疑虑，课题组在访谈中对教育局局长和学校校长进行了追问，希望探究其深层次的原因。
第一，53%的县教育局长认为，绩效工资考核指标的难以确定制约着绩效工资制度的顺利开展。绩效考评指标是义务教育绩效工资制度实施的前提和保障，也是义务教育未来发展的指挥棒，具有导向性作用，影响着义务教育的未来走向。如何客观、科学地设计指标体系是关系到义务教育质量和学生身心健康发展的大事。在已经实施绩效工资制度的学校中，存在绩效考核指标设置单一、不系统等现象，大多针对教师的显性工作，如课时数、考勤等实际工作量，以及学生的考试成绩，而忽视了一些难以量化的指标，如师德、课堂教学质量、教师的行为对学生思想的引导、品德的熏陶，这样的考核结果难以有效反映教师工作的效果。如果指标不能有效衡量教师的工作绩效，长期下去，必然会伤害一部分教师的工作积极性，这样的绩效指标不仅没能发挥其应有的作用，反而会起到相反的作用。因此，绩效指标的科学、合理是绩效评价得以成功的重要因素。
第二，33%的县教育局局长认为，县级和地方财政确实存在具体的困难，难以保障绩效工资的实施。长期以来，义务教育经费不足是制约义务教育特别是农村贫困地区义务教育发展的重要因素，当然，也成为制约义务教育绩效工资制度实施的瓶颈。如贵州省的丹凤县和望谟县教育局回应，当前还没有实行绩效工资制度的原因是县级和地方财政确实存在具体的困难，难以一次性拿出一定数量的资金支持义务教育实施绩效工资制度。
第三，14%的县教育局局长认为，绩效考核过程中的一些不公平问题如果得不到解决，很可能会导致矛盾的激化，不利于学校的和谐。所谓绩效工资，顾名思义就是业绩、效果(效率)工资。也就是说，在教学工作中，谁的劳动量大、质量高，谁就能在分配中享有优先权，获得优酬。这一点从理论上讲是无可非议的，也是最公平的分配原则。但教师的劳动对象是活生生的人而不是物，这就决定了教师劳动的特殊性。教师的劳动无论在数量上还是质量上都具有模糊性、难操作性和不可比性。这样，谁拥有确定教师劳动量的权利，谁也就拥有了决定教师绩效工资收入的权利。因此，在看似公平的绩效工资制度面前，如果一个人拥有了决定教师利益的权利，而这种权利又缺乏有效监督，也就必然会产生腐败，导致分配不公，使本该向一线教师倾斜的分配原则有意无意地倾向了领导阶层。最终还可能会使国家原来制定绩效工资制度的初衷化为泡影，甚至背道而驰，破坏社会的和谐。这些情况在上海市、江苏省等一些已经实施义务教育绩效工资制度的地区有所显现。
(四)从现行工资中拿出部分作为绩效工资的可行性
我国中西部大多数贫困地区(也包括东部落后地区)的财政捉襟见肘，难以保障对教育投入的“三个增长”。在这种情况下，实施义务教育绩效工资制度的源泉，只能是在教师现有的工资上做文章，即从现有工资中拿出一部分作为绩效工资。在笔者所调查的77个县中，61%的县教育局局长和65%的校长认为，不应该从教师的现有工资中拿出一部分作为绩效工资，原因是目前教师的工资本身就很低，低于公务员的工资，再拿出一部分工资做绩效工资，势必会使一些教师的工资比现在的还要低，不利于调动教师的工作积极性，应该是财政另外拿出额外的资金作为绩效工资。39%的县教育局局长认为，可以从教师的工资中拿出部分作为绩效工资，至于从现有工资中拿出哪一部分做绩效工资，他们的看法不一，其中有72%的局长认为可以从工资总额中拿出30%做绩效工资，有14%的局长认为可以从薪级工资中拿出一部分做绩效工资，还有14%的局长认为可以从职务补贴中拿出一部分作为绩效工资。调查发现，青海省的循化县和山东省的高唐县就是拿出教师现行工资的一部分来执行绩效工资，其效果并不佳，教师们工作的热情非但没有提高，反而有下降的趋势，这种方法最终由于被太多教师反对而终止。
(五)评价教师绩效的指标
从实际的调研情况来看，“德、能、勤、绩”是评价教师绩效的主要考察指标。“德”主要指教师对学生的人格、道德等的影响力和教育，可以依据学生对教师的评价和教师的行为来进行测评。“勤”主要指工作量(每周课时、班级学生人数)和工作出勤、科目数量、班主任津贴、超课时等表现。“绩”主要指工作业绩和教学成果，包括完成教学工作的情况、教学质量、学生成绩、教学效果等。“能”则主要是依据教师的科研成果和论文发表、教育教学能力、优秀教育教学成果等来鉴定。还有其他的一些评价指标如专业基础知识、学历、职称、上课氛围、工龄、继续教育等。
这些细化的具体指标在教育管理者和学校领导者心中的地位和价值如何？被访谈的教育局领导认为，工作业绩、工作量、教研、师德等内容是考核教师的主要指标(如图1所示)。
图1 局长对教师绩效工资考核指标的认可度
被访谈的279位校长从不同的角度提出了教师绩效工资的考核指标，如工作量(主要表现为课时的多少)、教学成绩、师德、工作态度、考勤、工作业绩(班级成绩、教学任务、升学任务的完成情况、农村的辍学率)、班主任工作、工龄、学历、科研成果(论文、科研成果的发表情况)、学生成绩、学生家长对教师的评价等(如图2所示)。排在最前面的四个指标是“工作量”、“教学质量”、“师德”和“考勤”，与教育局局长们提出的指标具有较大的一致性。但局长们把提高教学质量和工作业绩放在了首位，而校长把工作量放在了首位。
图2 校长对教师绩效工资考核指标的认可度
(六)绩效考核要不要拉大教师的工资差距
第一种观点：教师的工资差距不应该拉大
调查表明，41%的县教育局领导和51%的校长认为教师的工资差距不应该拉大。原因主要如下：第一，不利于和谐，教育需要团结、和谐的氛围，工资差距过大易造成教师间的矛盾，使教师不能安心投身教育；第二，绩效工资较低的教师会产生心理不平衡和落差，影响其工作效率，可能会直接导致教学质量下降，毕竟一个学生的综合素质的提高需要众多教师的共同努力；第三，鉴于教师工作的性质的特殊性，一定程度上的工资差距可以起到激励作用，但若差距太大，势必会出现急功近利的情况，这样教师势必会以提高绩效考评分数作为工作的唯一目标，他们将热衷于绩效考核的项目，而忽视其他难以量化、非绩效考核的部分。
第二种观点：教师的工资差距应该拉大
调查表明，有39%的县教育局局长和41%的校长认为教师的工资差距可以拉大。原因如下：拉大工资差距可以调动教师工作的积极性，有利于提高教学质量。
第三种观点：教师的工资差距应在合理范围内
调查表明，20%的县教育局局长和8%的校长认为教师工资差距应该在一个合理的范围内。原因如下：教师的工资差距太大容易产生教师间的恶性竞争，工资差距太小又不足以调动教师的工作积极性。教学的考核有很多不确定的因素，教师职业的特殊性、教师的教学质量与学校的办学条件、生源质量、当地的经济发展情况都有一定的关系，再加上义务教育注重基础，因此，教师的工资差距不宜过大，应适度差异、适度奖罚。安徽省潜山县的教育局局长认为，教师间的工资差距应在100-200元之间较为合理，这样既可以调动教师的积极性，进一步提高教学质量，又有利于教师间的团结和谐。
二、我国实施义务教育教师绩效工资制度的方略
(一)绩效工资制度还需要进一步落实
绩效工资对义务教育阶段的中小学教师来说是一件大好事，尤其是农村中小学教师都普遍期待着能借这次绩效工资制度改革的东风实现与城里教师同工同酬，并在此基础上实现“优绩优酬”。但从调查结果来看，由于财政经费不足、制度机制不完善等方面的原因，义务教育阶段的教师绩效工资制度的落实还有一段艰难的路要走。
(二)绩效考核指标难以量化，绩效工资难以操作
教学是培养人的活动，这个过程充满了偶然性、可变性和情境性，在教师的业绩、师德等方面难以找到统一的可量化的考查指标。考核指标要把教师的绩效体现出来，是一件具有挑战性的工作，需要专家学者和教育主管部门的共同努力，在试点实验的基础上不断完善。
(三)绩效工资的内涵要体现素质教育的宗旨
教育部强调不能用分数衡量教师的工作绩效，但学校如果用分数来衡量教师的工作绩效，绝大多数教师都不会反对，因为多少年来的唯分数论的观念在教师的心目中已经根深蒂固。因此，许多学校为了能够量化教师的绩效，为了能在指标上让绝大多数教师取得共识，把学生的分数作为主要的考量指标。这种做法背离了教育的本质，歪曲了绩效工资的内涵。如何化解这一对矛盾，既要体现效率优先的分配原则，又要规避唯分数论的观念，在二者中间找到一个平衡点，是实行绩效工资制度首先必须面对的问题。
(四)绩效工资要引导教师的健康发展
即使是在实施绩效工资的地区，绩效工资的价值取向也存在着一些偏差。绩效工资的首要目的是全面提高教育质量，促进教师教学技能的提升，其次才是将考核结果运用于工资和奖惩等方面。在绩效考核的价值取向上，一些学校只注重其鉴定、激励、选拔、管理等作用，未能关注其促进教师专业发展的功能。在考核内容上，更多地是对过去业绩的衡量，属于一种终结式的考核，而不是面向未来侧重于教师专业发展的考核。
5.绩效工资要真正实现公平、公正
当前，我国正致力于构建和谐社会。在这个大背景下出台的绩效工资制度自然也要适应时代主旋律的要求，服从于和谐社会建设的需要。由于教师的劳动无论是数量还是质量都具有模糊性和难操作性，这决定了谁拥有确定教师绩效的权利，谁就拥有了决定教师绩效工资的权利。这样，在看似公平的绩效工资制度面前，个人的权利得到了放大，而如果这种权利缺乏有效的监督机制，必然会产生腐败，导致分配不公，最终可能会使绩效工资制度的初衷化为泡影，甚至会破坏社会的和谐。因此，对教师绩效工资的考核机制和监督机制就显得尤为重要。