改革公共分配制度方能切实解决农民负担问题，本文主要内容关键词为：分配制度论文,切实论文,农民负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自“七五”以来，农民负担呈日趋上升的趋势，对此，党中央、国务院十分重视，为切实把农民负担降下来，先后采取了一系列重大措施，取得了一定成效，但总是得不到根治，总是抓一阵好一阵，过后又出现反复。为什么会出现这种情况，原因固然很多，从多年实践经济来看，笔者认为关键在于现行农村公共分配制度存在严重缺欠所致。
一、现行农村公共分配制度存在着不断加大农民负担的内在基因
现行的农村公共分配制度，是在1983年撤销人民公社，建立乡（镇）政府时制定的。在当时由于客观条件所限和财政十分困难，国家财政一时拿不出足够的财力支援乡镇政府建设，能够划给乡镇政府的财力只能满足乡镇政府实现其职能需要的一部分，其余之需只能由乡镇政府自行筹措资金来满足。由于乡镇政府是在废除政社合一制度基础上建立的，在当时最方便而又是人们可以认同的筹集资金方法有两个：一是继承人民公社时期，农户向集体经济组织交纳的公积金、公益金和管理费等三项提留，将这部分收入纳入政府收支轨道，二是继承给农民办公益事业的集资方式，用“一事一收费”办法，向农民再征收一部分收入，供乡镇政府办公益事业之需。因此这两种集资办法被各乡镇政府普遍采用，并以制度形式肯定下来，这就是后来被简称为“村提留、乡统筹”的乡镇政府自筹资金制度。当时乡镇政府建设中财政机关一时难以建立和健全起来，各项自筹经费管理任务也就自然的落在各用钱的有关机构头上，由他们分别实行筹集支用的管理工作。这样在农村就形成了，由国家预算内资会和乡镇自筹资金组成的，规范分配与非规范分配、集中统一管理与各部门分散管理并存的农村公共分配制度。
这种制度的基本特点是财权分散，管事的管钱、花钱的人管收钱，事权与财权高度统一而又对花钱人缺少制约，因此有着极大的鼓励增收的积极作用，这在当时财政机构不健全，预算内资金有限的条件下，对保障农村经济社会发展，支援农村政权建设无疑是必要的，也是很有积极作用的。这一点为后来农村财政经济发展的巨大成就所证明。然而，这种制度只能是一种过渡性对策，其弊端是十分明显的。1)收支管理上的分散化，带来预算约束的严重松驰；2)用钱者进行自收自支自管，不仅导致国家财力分散化，背离公共财力分配集中化特性，更导致用钱者失去财政监督；3)自收自支自管，也造成了制度上的激励有余而约束不足，无数历史事实证明，权力只有激励而没有约束，就有被滥用的危险。随着农村经济社会发展，这种制度的积极作用逐渐消弱，弊端日趋严重，发展至今它已成为不利于农村经济社会稳定发展的消极因素，成为减轻农民负担政策落实的根本障碍。
第一，“一事一费”办法，为任意开征新的收费项目提供了一种比照作用。既然制度规定，农村教育因为是为农民举办的公益事项，可以用收费办法解决资金来源问题，农村文化事业也是为农民服务的公益事业，又为什么不可以收费呢？民兵训练费与农民有关可以向农民收费，治安保卫对农民的服务更直接，当然更可以向农民征收费用，如此等等。在这种制度的比照下，很难分清新提出来的收费项目之应该或不应该，合理或不合理的界限，这就为巧立名目不断增加新的收费项目，或乘机增加收费项目，任意增加农民负担留下诸多空档。
第二，“一事一收费”办法，实际上是一种专款专用制，一项收费只与一项特定支出需要相对应，就是说每项收费都有固定用途，不能用于满足其他事项需要。这种收支对应性是与农村公共事业不断发展的实际相矛盾的。随着农村经济社会发展，新的公共需要事业将会不断出现，当新的公益事项出现时，旧的各项收费是无法满足的，除了开征新的收费别无出路。加之收费又由各用钱单位自收自支自行管理，这本身就是一种鼓励多加项目多收入机制。在部门利益驱动下，扩大收费项目，增加农民负担就不可避免的成为不治之“顽症”。
第三，这种制度把增加负担的力度直指低收入户，致使农民负担问题更为尖锐。“村提留、乡统筹”制度普遍采取按人头或亩头定额征收方法，这就加重了低收入户负担，相对之下富裕户反而得到优惠。在这种征收办法下，即便能够把农村收费严格限定在人均低收入5%以内，对一般农户来说，也将是一个沉重负担。据《统计年鉴》资料估算一下，1994年全国农村人均收入大约为1220元，按人均提留收费5%计，每人收费61元，这样人均收入500元以下的农户负担为12.2%，而人均吸入2000元的农户负担只有3.05%。另据山西省襄汾县陶寺镇的一个调查材料看，其负担差距更是惊人。该镇是一个较为富裕镇，1994年人均收入为1300元，而年人均收入5万元户有28户，其余农户年人均收入528元，全镇按人头平均收费65元。占一般农户收入12.3%，占富裕户收入的0.13%。可见现行收费办法，不仅不利于减轻低收入户的负担，而且对农村存在着的贫富差距起着“逆调节”作用，与党的调节收入差距过大的政策相背离。
总之，现行的农村公共分配制度，乃是切实解决农民负担问题的极大障碍，已到了非改不可的地步。三月份中共中央、国务院公布了《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，动员全国来积极解决这个问题，我们应借此大好东风，不失时机地改革农村公共分配制度，理顺国家与农民分配关系，促进农村大好形势进一步发展。
二、费改税是完善农村公共分配制度的最佳选择
改革农村公共分配制度有两种思路；一是着眼于“管”，认为不必改变现行制度的基本框架，只要把各类乡镇自筹资金纳入国家预算管理轨道，加强财政监督和约束，就可以达到控制任意增加农民负担的目的；二是着眼于“机制”，认为现行公共分配制度所存在的各项弊端，是机制不顺所致，只有从根本上改革现行制度，用规范化的“税”替代“费”才能从源头上解决任意增加农民负担问题。这两个改革思路各有所长，前一思路不触动现行制度的基本框架，振动小，利于推进，但由于旧制度还在，机制没变，其基本弊端也难以消除；后一思路动作大，实施起来有一定难度，但却可彻底转换机制，消除其基本弊病，有利于从根本上理顺国家与农民的分配关系，切实解决农民负担问题，也有利于统一国家财政，实现财政的振兴。根据我国当前农村实际情况，从要把农业放在经济工作首位的要求这一大局出发，我们建议采取后一改革思路，以便从根本上解决乡镇财政建设问题和切实的减轻农民负担。
费改税既然不是简单的分配形式改变，而着眼于机制转换，在实施费改税中就不可简单的就费论税，而要与相关方面配套改革方能达到目的。
1.科学地划清政府的经济社会管理职能与集体经济组织管理集体经济的职能界限，实现政府的经济社会管理职能与集体经济所有者职能的改革，把农民集体经济所有者职能交由农民选举产生的集体经济管理组织实施。在此基础上实现政府财政与集体经济财务彻底分开，以堵住政府部门以农民集体经济代表者名义向农民收费、集资、摊派的渠道。国家财政活动与农民集体经济财务活动，本是性质不同的两件事，可是由于历史原因，致使在人们观念上和实践活动中，至今存在着两者界限不清的情况，比如，现行的农村公共分配制度中的“村提留”，虽然它源于人民公社时的财务分配，其中含有政府财政分配因素，但这种因素充其量也只能含于公益金及管理费之中，而不能含于公积金，因为公积金的主要用途是，用于农田水利基本建设，植树造林，购置生产性固定资产和兴办集体企业等等，这些显然是集体经济的积累行为，是农民集体经济扩大再生产的投入，并不属国家财政行为。可是在实践中和现行制度中却常常把它看成是财政行为，在1983年撤社建乡后，财政部颁布的《乡镇财政管理试行办法》中就把“村提留”与“乡统筹”统称之为乡镇政府自筹资金，纳入财政管理范围。如果说此时还没有明确的把它看成是财政性资金的话，那么在1991年财政部颁布的新的《乡镇财政管理办法中》，就已明确的，把乡镇自筹资金纳入乡镇财政收支范围之内。此外，“乡镇统筹”资金无论就其筹集意图或是从其实际支用目的来看，很明显是属政府职能范围之事，属财政性资金。然而在实践中人们却又常常称之为是给集体农民办公益事业而收取的费用，把它看成是集体经济的财务活动。也正因为是这样，才常常发生关于“乡统筹”该不该由财政部门管理和支配的争论。其实公益事业按其性质可分为两类，一类是个人或组织举办的，不以盈利为目的的公益事业；另一类是政府举办的，为全体人民共享的公益事业。前者虽然也是公益事业，追求的也是社会效益，但这种事业的供给是具有排它性的，只有交费者才能享用，不交费者则被排除在外，而后者不同，是非排它的。就“乡统筹”资金兴办的各项事业来看，其中：农村教育费附加兴办的教育事业，乃是国家义务教育事业；民兵训练费是国防事业组成部分；计划生育乃是基本国策，优抚则是社会保障事业组成部分，这些都是为全国人民共同利益服务的，并不专属于某地方，某些集体农民的利益，因此它是典型的社会共同事务，属财政职能范围之事。不弄清这些，不仅在费改税中难以分清，那些费不属财政征收，不可改成税，那些应改成税，更重要的是不划清这个界限也会夸大农民对政府的负担。
2.加快地方财政体制改革步伐，完善地方分税制，在科学划分县与乡镇之间财政职能范围基础上，明确界定县与乡镇两级政府各自的支出责任，实行“谁出主意谁出钱原则”以杜绝上级政府部门脱离乡镇实际，要求乡镇政府超前“达标升级”等等增加农民负担的，不符合中央政策精神的行为。
3.加快地方税制建设步伐，把费改税改革与完善和改革农村税制结合起来，统一设计、统一规划、统一测算、统一规范。在费改税的设计上，无论采取何种税收形式，都要彻底放弃按人头征收的办法，全面转向依财产、收入等计征方式，以保障农村公共分配的公平性，充分发挥农村税收的调节分配作用，进一步调动农民发展生产的积极性。