高等教育大众化与制度创新，本文主要内容关键词为：大众论文,高等教育论文,化与论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.20 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2001)04-0035-05
一、美英德日高等教育大众化的发展历程
美英德日四国高等教育大众化的进程，由于其高等教育传统的不同而各有特色。
美国是世界上第一个进入大众化高等教育阶段的国家。20世纪之前，美国高等教育中私立教会大学占主导地位，从哈佛建立到北美独立前的1776年，美国出现的9所学院都是由教会创建的。在1776年到1800年间创办的16所学院也大多如此。19世纪始，美国联邦政府和地方政府开始介入高等教育，1862年国会通过了《莫里尔法案》，资助和支持那些直接为地方经济和文化发展服务的“赠地学院”。到19世纪末，美国已拥有69所赠地学院。19世纪末20世纪初，随着美国从一个半农业半工业国变成一个工农业高度发达的国家，美国民众要求扩大高等教育入学机会的呼声越来越高，因而促使一种新型高等教育机构——社区学院的出现。到1920年，美国已有社区学院200所，1940年进一步发展到469所[1]。赠地学院、州立大学、社区学院的兴起和发展，使美国高等教育入学机会大量增加，规模迅速扩大，从而促使美国在20世纪50年代进入高等教育大众化阶段。美国的高等教育入学率从1890年的3%上升到1950年的14.3%，到1971年上升为35.3%。
英国是典型的实施精英型高等教育的国家，高等教育大众化的进程开始较晚，大约发生在1960-1980年之间。十分独特的是，二战前英国几乎没有一所大学是由中央政府或地方政府创办的，而且国家也很少为大学提供办学经费。从12-13世纪牛津大学和剑桥大学的创办到其学院数的逐渐增加再到19世纪伦敦大学的建立和城市大学学院的兴起，所依靠的几乎全部是个人或社团的力量，大学及学院的创办人中包括了国王、王后、主教、牧师、出版商、银行家和企业家等各种人物。在20世纪中期之前，英国高等教育发展相对缓慢，19岁年龄组的高等教育入学率1902年为1%，1938年也仅上升到2%，二战后增长速度稍微加快，1950年达到5%，1960年达到8%[2]。二战后，随着国内外形势的变化，英国高等教育面临越来越大的压力。面对这些压力，英国政府连续发表了几个报告，其中1963年的《罗宾斯报告》，掀起了英国高等教育大众化运动。在由精英型向大众化高等教育转变期间，英国政府起了十分重要的作用。1964年成立全国学位授予委员会，1965年英国高等教育开始形成一种比较完整的双轨制；60年代诞生了10所新大学，同一期间10所高级技术学院升格为完全的正规大学；1969年又创立了开放大学。这些变化导致英国接受高等教育的人数大幅增长，英国高等教育在1980年前后进入了大众化阶段，高等教育入学率在1960年为8.4%，1970年为14.1%，1980年为19.1%。
德国高等教育从20世纪60年代开始逐渐从精英型阶段进入大众化阶段。德国高等教育始于14世纪，比英法意等国开始得晚，但是发展速度较快，到18世纪末全国已有42所大学。德国是欧洲国家中大学最多的国家，它是近代大学理念的发源地，其教学与科研相结合的近代大学模式影响了许多国家高等教育的发展。与英国一样，德国也极为崇尚精英型高等教育制度。但在二战以后，随着社会对高等教育需求的不断增长和国内外形势的变化，德国保守的高等教育制度与观念受到了全面批判。为了适应经济、政治和社会形势的发展变化，从60年代开始，德国高等教育开辟了“第二条教育途径”，创办了一种新型高等学校——高等专科学校。由于这种学校规模小、学制短，所以发展较快，到1975年已达136所，占当时法国高等学校总数266所的一半以上[3]；同期德国还创办了远程学院，德国高等教育开始走向大众化。德国高等教育入学率在1960年为7.0%，1970年为13.4%，1980年达到了25.6%[4]。
日本近代高等教育始于1868年明治维新以后，并且日本与我国一样具有“学在官府”的传统，在19世纪末，中央政府创办的大学一直占据主导地位。日本高等教育从20世纪60年代开始进入大众化阶段，但由精英型向大众化的转变则在20世纪20年代就开始了。1918年日本政府公布《大学令》和《高等学校令》。《大学令》中明文规定，除了国家办的国立大学外，只要符合规定的条件，各地方政府可建立地方公立大学，各财团法人也可建立私立大学和院校。自此到第二次世界大战期间，日本共拥有国立大学19所、公立大学2所、私立大学28所、专门学校216所、旧制高等学校33所[5]。二战后，1948年6月文部省发表《新制国立大学实施纲要》，其中规定，把一些符合条件的专门学校、师范学校及旧制高等教育机构调整或升格为新制大学；对尚未达到标准的学校参照美国的社区学院，建成二至三年制的“短期大学”。据1950年3月的统计，第一次被文部省批准注册建校的短期大学共149所，其中公立17所，私立132所，学生总数36000人；到1955年，短期大学发展到264所，其中国立17所、公立43所、私立204所、学生共78000人[6]。可以说，二战后的1955到1965年的10年间，是日本高等教育向大众化过渡的10年。在这期间短期大学以及私立高等教育的发展起到了相当大的作用，私立高等学校的学生比重从62.5%增至71.5%。
二、美英德日高等教育大众化进程的共同特征：制度创新
所谓制度就是“思想习惯”，是“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”，是“一个社会的主体成员都赞同的社会行为中带有某种规律性的东西，这种规律性具体表现在各种特定的往复的情境之中，并且能够自行实行或由某种外在权威施行之”。制度创新也称制度发展，它是制度变迁的一种表现形式，具体而言是指能够使制度创新者旨在获得追加或额外收益而进行的对现存制度的变革[7]。制度创新是一种组织行为的变化，是组织与其活动环境之间相互关系的变化，也是支配组织行为与相互关系的规则的变化[8]。根据制度创新主体的不同，可以把制度创新分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁，指的是现行制度的变更、替代或创造，是由个人或群体在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的[9]。诱致性制度变迁的主体是群体或个人，其特点可概括为盈利性和自发性。强制性制度变迁则由政府命令和法律引入和实现。强制性制度变迁的主体是国家和政府。这两种制度创新各有优势，在实际的制度创新过程中是一种相互补充而不是一种相互替代的关系。无论是诱致性制度创新还是强制性制度创新，其目的都是获取额外的追加利益，获取一种在已有的制度安排结构中所无法获取的利益。换句话说，制度创新就是用一种效益更高的制度替代已有的制度或创立一种能获取更好效益的制度。制度创新的一个重要功能就是提供有效的激励。
综观四国高等教育大众化的进程，尽管具体细节各有不同，但从总体上看，它们都是依靠制度创新来推进高等教育大众化的。大众化高等教育与精英型高等教育的区别不仅仅表现在数量上，更表现在质量和性质上。从美英德日四国高等教育大众化的发展历程来看，高等教育大众化的过程是高等教育不断满足经济、政治、社会和教育需求的过程，一方面对高等教育的需求促使高等教育规模不断扩张，但另一方面，原有的高等教育机构不能无限扩张，因为它们受到传统、组织、功能和财政的极大限制。因此，高等教育大众化的过程必然伴随着高等教育制度创新，即伴随着高等教育管理上的分层与分权、办学模式的多样化、资源筹措的多元化、教育机会的社会化、教育结构的合理化、高等院校的个性化等方面的变革。美英德日四国高等教育大众化进程中的制度创新，具体表现在以下几个主要方面。
首先是办学制度的创新
高等教育办学制度主要涉及高等教育的办学主体及投资主体问题。美英德日四国在向高等教育大众化转变过程中，都在办学主体上作了新的安排。美国、英国的高等教育具有民间办学传统，办学主体在20世纪以前以教会、皇室、社团和富商为主，但进入高等教育大众化阶段则主要由公立高等教育推动。在美国，州立大学、赠地学院、社区学院等成为高等教育重要的新兴力量。在20世纪，美国公立高等院校中吸纳的学生数逐步赶上并超过私立大学的学生数，1990年公立高校的学生数占学生总数的38.2%，1910年为46.9%，1920年为52.7%，1960年为56.7%，1970年达到75%。同时美国政府对高等教育的投入占高等教育总经费的比例也在不断加大，从1909-1910学年的35.6%上升到1939-1940学年的37.5%、1969-1970学年的58%[11]。英国私立高等教育的传统比美国更加悠久，但在20世纪以后，政府逐渐成为重要的办学主体，创建了多科技术学院、新大学、开放大学等高等院校；同时政府对高等教育的投入占高等教育总经费的比例也从1940年的35%上升为1965年的72%，1975年的78%。由此可见，美、英高等教育大众化主要是通过政府力量——大力发展公立高等教育来实现的。日本的高等教育大众化进程同样出现了办学制度创新，但与美、英相反，它是通过发展私立高等教育来实现的。尽管日本具有政府办学的传统，但在高等教育大众化过程中却兴起了大量的民间办学主体，私立高等教育学生数占学生总数的比例由1920年的45.1%上升到1930年的58.6%、1940年的61.3%、1960年的64.3%、1970年的74.4%、1975年的76.4%。可见，实现高等教育大众化办学制度的创新，必须形成多元化的办学主体模式。
其次是建立新型高等教育机构，促进高等教育机构多样化和分层化
在大众化进程中，除了传统的精英型高等教育机构规模的扩大以外，各种非传统的、新型的高等教育机构的出现和发展也起到了重要的作用。如美国出现了赠地学院、州立大学、社区学院；英国出现了高级技术学院、新大学、开放大学；德国出现了高等专科学院、综合大学、职业学院、远程学院；日本出现了短期大学、高等专门学院等。这些新型的高等教育机构的出现和发展，极大地促进了高等教育功能的扩展。从以上四国高等教育大众化历程来看，由于不同类型、不同层次的高等院校具有不同的特色和定位，因此它们彼此不可替代。
第三是高校招生、学习方式和课程设置等方面的制度创新
(1)招生制度即入学资格和选拔标准发生了很大变化。如美国，19世纪以前的招生制度是证书录取制度和综合选拔制度，二战后形成了一种新型的招生制度即开放招生制度，社区学院几乎全部采取开放招生制度（包括完全开放和有限开放招生制度）。德国传统的招生制度是证书制度，不举行大学入学考试，大学录取新生完全以中学毕业证书为依据。但只有完全中学的毕业生才有资格参加国家规定的毕业考试，而非学术性的实科中学和普通中学的毕业生则没有资格参加中学毕业证书考试。这种精英型高等教育的招生制度使有机会升入大学的中学生人数相当有限。为了实现高等教育大众化，尤其是增加在职人员上大学的机会，德国开辟了“第二条教育途径”，允许在职人员进入业余完全中学、业余实科中学、中学夜校和全日制补习学校，学员学完规定科目并通过所在学校毕业考试就可以获得上大学的资格。英国在高等教育大众化阶段也进行了招生制度的创新，如英国开放大学在招生时不限制学生的入学资格。日本传统的招生制度是高考制，但在向高等教育大众化的转变过程中，也实行了灵活多样的招生方法，如短期大学采用推荐制，私立大学按自己的招生方法招生等。(2)学习方式即学制上的创新。在向大众化转变的过程中，美英德日高等教育的学制发生了较大变化，学制变得灵活多样，有全日制、非全日制；非全日制有工读交替制和部分时间制。这种学制也满足了不同层次、不同类型学生的需要。(3)课程设置的制度创新。美英德日在高等教育大众化进程中，都推行了课程改革，普遍加强了基础课程、跨学科课程和选修课程。
综上所述，我们可以得出以下结论：(1)制度创新必须以高等教育指导思想和基本观念的变革为先导。二战以后，在世界范围内兴起了范围广、影响深的教育民主化运动，旨在改变教育不平等的社会现实，增加受教育机会，消除教育歧视。在高等教育领域，机会均等的原则普遍受到高度重视，高等教育不再被看作是少数人或年轻人的特权，而是普通大众的一种权利。另外，与传统的高等教育消费观不同，舒尔茨通过对美国国民收入增长原因进行深入研究后提出了“人力资本”理论，认为在生产过程中存在着两种形式的资本，即物质资本和人力资本，其中对人力资本的投资会产生重大效益。这一理论促使各国政府把发展高等教育看作是人力资本的生产性投资，并相信能获取巨大的经济收益。这些新思想和新观念的产生加快了高等教育大众化的进程。(2)制度创新以政府为主体，各国政府在制度创新过程中处于主导地位。政府凭借其特有的权威性和政治力量，通过法律和公共政策引入和实现新的制度安排。(3)制度创新并没有完全替代已有的精英型高等教育制度。高等教育在从精英型向大众化转变的过程中，不同阶段的教育形态和制度同时存在。如一方面美英德日传统的精英大学仍然在原有的制度框架内运作，只是在有限的方面进行制度创新；另一方面则建立了大众型的非精英高等教育机构，并采用相应的新制度。
三、中国实现高等教育大众化的重要途径是制度创新
高等教育大众化是国际高等教育发展的共同趋势，亦是我国高等教育发展的必然选择。未来的10年，是我国高等教育由精英型阶段向大众化阶段转变的关键时期。我们认为，促使我国高等教育顺利高效地完成这种转变的根本途径是制度创新。与发达国家相比，我国高等教育大众化进程中的制度创新既有共同性又有特殊性，不仅要实现高等教育由精英型向大众化的转变，还要实现高等教育制度与社会主义市场经济制度相适应的转变。这说明我国高等教育大众化的任务更加艰巨。我们认为，我国高等教育的制度创新主要涉及以下几个方面。
第一，变革高等教育办学模式，实现办学主体多元化
长期以来高等教育完全由政府包办的模式造成了我国高等教育的相对落后。目前单一的办学模式虽有所改变，除了政府作为办学主体外，又出现了社会团体、企事业单位和个人等办学主体，形成了国有民办、民办公助、民办自助等办学模式，但从总体上看，我国高等教育办学模式远未达到合理的状态。要实现高等教育大众化，必须从根本上解决办学模式问题。根据我国国情和发达国家的经验，我国应该积极发展民办高等教育，提升民办高等教育的地位，打破国家垄断高等教育的格局，走由政府办学向社会办学扩张的道路。
第二，变革高等教育管理体制，扩大高等院校办学自主权
高等教育管理体制主要是指政府与高等院校之间的关系。从高等教育发展的历史来看，政府管理与大学自治、控制与反控制之间总是存在一种紧张关系。但从总的趋势来看，各国政府对高等院校的控制，主要体现为以立法、拨款、咨询、规划、政策指导为主要手段的间接管理。我国高等教育管理体制是集权制，政府对高等教育各个方面的控制权仍然非常大，因此，在未来10年我国实现高等教育大众化的关键时期，必须进行高等教育管理体制的创新，放宽政府的控制，增加高等院校办学自主权，使高等院校能够建立起主动适应经济和社会发展需要的充满活力的运行机制。值得指出的是，放松集权式的控制也是获取诱致性制度创新的前提。
第三，变革高等教育投资体制，形成多渠道筹资的格局
高等教育投资体制主要是指筹集高等教育经费的运作方式。高等教育投资体制与高等教育办学体制有重要的关联，在早期，高等教育的办学主体就是投资主体，两者没有分别。随着高等教育规模的扩大，教育经费不足成为影响高等教育发展的重要难题。要实现高等教育大众化，必须变革高等教育投资体制，不断拓宽高等教育经费的来源渠道，尽可能吸纳社会资金。但是，这并不意味政府可以放弃发展高等教育的主要责任。在高等教育投资体制创新中，建立合理的成本分担与补偿机制，明晰资产的产权是极其关键和重要的。
在我国实现高等教育大众化的进程中，还必须在结构层次、招生就业、学习评价、课程设置、学位模式、职称体系等方面进行制度创新，限于篇幅，这里不一一展开。必须指出的是，制度创新要能真正产生并付诸实践，发挥效益，良好的制度创新环境以及制度创新主体的权利和权力的界定是至关重要的，这也是高等教育大众化过程中制度创新的难点，必须尽早加以研究解决。
收稿日期：2001-02-18
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