摘要：宅基地使用权是中国农民赖以生存安身立命的根本所在，对农村农民的生存、生产和生活以及农村的安定起到了极其重要的保障作用。加快宅基地使用权登记发证工作，是我国农村一项重大制度安排，也是一项民生工程，涉及到“三农”基础，涉及千家万户。近些年，我国想把上亿亩宅基地这沉睡的巨大财富搞活，来撬动金融行业或社会资金的融投资，这也是中央“乡村振兴”大战略的发展体现，而且越来越迫切的进行着。据统计，2006年我国农村有2.5亿农户。到2016年底，全国有2.3亿农户，可见十年间农户减少了0.2亿，即使在城镇化率逐渐加速的今天，农户也未完全脱离农村，宅基地仍然还是农户赖以生存的不动产。过去，农村宅基地制度主要体现了居住权的保障，而“财产权”则相对缺失。如何打开这个巨大的市场？首先需要兑现“财产权”，在保障的基础上完成激活。2018年国家明确提出宅基地实行“三权分置”的伟大构想，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置。所以，农村宅基地作为一种不动产，必须要经过合法的登记，才能保障农村和农民的“三权”产生效力，受到法律的保护。我国在上世纪90年代就部署了宅基地使用权登记发证工作，虽然起步早但是发证率却不如预想，收效甚微。本文以辽宁省的县级市盖州市为例，通过对在宅基地和集体建设用地使用权的登记发证工作中存在的问题进行分析，反映基层工作情况，有针对性的提出建议或对策，仅供参考，欢迎交流。
关键词：农村；宅基地；不动产登记发证；探讨
盖州市是隶属于辽宁省营口市的一个县级市，位于渤海辽东湾东岸，依山傍海，物产丰富。目前全市下辖8个街道、16个镇、3个乡，共27个乡镇街道办事处，283个村（居），人口约73万人，其中农村人口占全市的71%，大约有52万人居住在村里，是典型的农业大县。农村宅基地管理，特别是在宅基地审批过程中的工作和宅基地的发证工作，一直是一项艰巨而繁重的工作。相对于集体土地的国有土地而言，盖州市国有建设用地发证工作基本全覆盖，发证率近乎100%。但是农村宅基地使用权登记发证工作不很理想，据初步统计，盖州市宅基地应发证约16万户，可是九十年代后期只发放8万户左右，发证率很低。近年来，自然资源部（原国土资源部）连续下发通知，要求各地加快推进我国宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作，要求加强宅基地管理，深入贯彻实施，加快推进宅基地登记发证工作进度，把农房和集体建设用地上的建筑物和构筑物纳入宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作范围，实现房地统一登记，根据文件要求到2020年底前基本完成我国的宅基地和集体建设用地使用权的确权和不动产登记发证工作，尽量做到权属无纠纷，农民合法使用的宅基地以户为单位全部发证到位。盖州市一直在大力推进“对内以图管地，对外以证管地”，力争实现不动产登记全市域覆盖。中央、省、市高度重视，先后多次召开会议、下发文件，对农村宅基地使用权登记发证工作进行详细周密的部署和安排，并提出了具体的工作要求。盖州市的农村宅基地和集体建设用地确权登记工作是 2014年开始的，历时5年，至今仍未完成，问题主要表现在：
一是内农民的确权发证意识淡薄，认识不得到位。据反映，农民认为宅基地是祖上传下来的，确不确权都是自己家的，不动产证可有可无；有的还害怕确权面积比实际使用面积减少了不合适；有的甚至认为办证就是为了收费。这样不确权存在的风险较大。
二是初始登记发证率低，基础工作质量薄弱。上世纪90年代，由于广大农民没有办证意识，土地所或村委会挨家挨户的去催办，所以工作开展的不深入彻底，没能实实在在的进行登记发证，导致很多宅基地未发证，甚至发过证的没有档案支撑，仅是随意填个证书，为了完成工作而工作，随意性很大，根本满足不了现势性的工作要求。
三是确权程序繁琐、工作复杂多样，时间战线长。农村现在基本是空巢老人或留守儿童在家，青壮年都出来打工，且村里的人也都是文化素质相对较低、懂得少，配合起来比较费劲。导致确权工作滞后。
四是违法违规超标准建设，确权较难。 尤其在沿海乡镇由于经济水平发展较快，相对超占违建现象普遍，盖州市规定三口人宅基地使用权不超过200平方米，四口人宅基地使用权不超过266平方米，但实际大部分农户都超出规定的宅基地使用权，有的擅自扩大院落，加盖房屋，就为了征占多些补偿，因此给确权工作带来阻力。
五是家中房屋有争议，确权难。比如子女多，房屋应该给谁，涉及到继承；有的确权是时写谁的名字，但是不确权可能会有更多问题。
六是“一户一宅”，使“一户多宅”者担心无法确权。子女结婚成家另过后，就是所谓的“分户”，政策法规明确分户后非“一户多宅”。 “一户多宅”者难以确权，致使工作滞后。
七是偏僻山村的农民认为地处偏僻，确权发证了也不能拆迁，没有意义。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆村庄地处偏远，农民认为不会拆迁和征收也就没啥价值，确权费劲没意义。要知道，农村宅基地正在正在探索“三权分置”，将会允许宅基地出租和抵押，也可“有偿退出”，农村宅基地的价值将不断提高，不能因为不确权而影响保障。
八是宅基地禁止转让的法律规定给确权带来障碍。已经进行“民间自行转让”的房地造成按现行法律制度无法确权的现象，禁止城镇居民到农村购地购房，但是现在城里居民到农村买房地的现象很普遍，特别是城乡结合部的所在区域，非本集体经济组织的村民居住的宅基地，导致房地无法确权，即使在分散登记时代房产部门对房屋进行登记了，现如今房地统一登记的时代也无法颁发不动产权证书。
宅基地登记发证工作对农民来说这将是意义重大的事情，这是对自家宅基地在法律层面的使用权确认。同时宅基地使用权事关千家万户，是和广大人民群众的切身利益相互联系的，只有加强有效的管理手段，使宅基地和集体建设用地使用权真正成为土地制度改革和不动产统一登记的基础性依据和保障，就能发挥最大的社会效应。通过开展统一登记，可以有效地规范农村住宅用地建设，防止乱占滥建使用耕地的现象发生，推进社会主义新农村的建设，维护社会的和谐稳定。不动产统一登记制度是十八届中央政府做出的英明改革决策，这一制度的建立，形成了城乡房地一体的统一登记体系，提高了政府行政职能部门的效力和水平。给群众减轻了负担，减少了重复建设和资金的浪费。对盖州市宅基地使用权管理中存在的上述问题，为进一步规范农村宅基地的管理，引导农民依法合理使用宅基地，个人认为应该从以下几个方面进行改革和规范：
第一，认真开展宅基地的权籍调查工作。盖州市的宅基地和集体建设用地调查工作已经在2014年开始进行，但是由于经费等各方面原因，只进尚未结束。调查队伍结合第二次全国土地调查成果对全市的宅基地和集体建设用地进行了全面的入户调查，目前已经初步摸清了宅基地的权属、界址、面积等第一手数据资料，为全市宅基地使用权登记发证工作打下扎实基础。根据国土资发【2016】191号文件规定，分三个时段确权：第一阶段是1982年《村镇建房用地管理条例》实施以前，农民建房的宅基地从建设至今未发生变化或擅自扩大的，无论是否超过现在辖区规定的占地标准，都按照实际使用的面积进行确权登记；第二阶段是1982年《村镇建房用地管理条例》实施以后，到1987年《土地法》实施止，农民建房占用宅基地，超过现在当地规定的标准的，超出面积按国家和地方的规定处理后予以确权登记；第三阶段是1987年《土地法》实施后，农民建房占用宅基地符合规划但超过当地面积标准的，须补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记。按文件要求历史上接受转让、赠与房屋占用宅基地超过当地规定面积标准的，按照转让、赠与行为发生时宅基地超面积标准准的政策规定予以确权登记。然后经过公告无疑义方可予以登记、发证。根据文件要求对非法超占多用的宅基地一律不予以登记或予以注销登记；对宅基地权属有争议的，应该依法及时进行调处，实在难以解决，暂做争议保留，为维护社会和谐稳定不予以登记发证；对于违法用地要求按照国家的相关规定处理。
第二、切实加大执法巡查力度。要切实加强乡镇街道基层自然资源管理队伍建设，充实专业人员，配备必要的执法装备，保证正常的工作经费，充分发挥自然资源所在宅基地管理中的作用。宅基地使用权应按照“一户一宅”的要求，登记到户，符合分户条件的但户口未分开，经公告无疑义以后予以登记。防止“一户多宅”批少占多的现象发生。要加强土地执法人员的教育培训，提高执法水平。要建立动态巡查制度，加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。健全监管网络，在村一级设立自然资源信息员，充分发挥社会公众的监督作用。要加大土地执法力度，对乱占滥用耕地建房等违法行为，自然资源、住建、法院等部门要加强协调配合，形成执法合力，坚决依法查处。
第三，以户为单位的家庭成员的合法权益应予以保护。农村妇女作为家庭成员之一，其宅基地权益应该记载到不动产登记簿和权证附记上；农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新家庭宅基地使用权的，应依法予以确权登记，同时应该注销其原宅基地使用权；当有条件的农民进城落户后，原合法取得的宅基地使用权应该予以确权登记。
根据2019年最新发布的《中华人民共和国土地管理法修正案》（草案）的第十九条第二款规定，各地要按照乡村振兴战略的现实要求和宅基地现状情况对人多地少的地区，尊重农民意愿的基础上采取措施，保障实现户有所居的权利；第十九条第六款也原则规定允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地；第十九条第四款和第七款、第二十三条、第二十六条规定下放宅基地审批权，明确村民申请宅基地，由乡镇政府审核批准，涉及占用农用地的，依法办理农转用手续，明确了落实机构改革精神后，农村农业主管部门负责农村宅基地的管理工作，将赋予农业农村主管部门宅基地执法和监管职责。这样农村宅基地从审批到监管都有了新的阐述，可见国家对农村工作的重视程度，对宅基地使用情况的重视，同时本人也对宅基地使用权的不动产登记发证工作有了新的认识。
以上，是作者本人根据自己多年的工作经验和所掌握的新旧政策法规，以盖州市为例对农村宅基地使用权不动产确权发证工作的一个探讨。盖州市通过开展宅基地使用权确权登记发证工作，所建立整套的县级数据库，将更加准确有效的掌握和管理农村宅基地的用地情况，为规范农村住宅用地，防止私占滥建占用耕地和农用地，推进社会主义新农村建设，维护农村社会环境的和谐稳定提为供有力的保障和基础高效的服务。请各位专家学者有识之士一起交流探讨。
论文作者:肖菊伟
论文发表刊物:《基层建设》2019年第14期
论文发表时间:2019/7/30
标签：宅基地论文; 确权论文; 盖州市论文; 使用权论文; 农村论文; 工作论文; 不动产论文; 《基层建设》2019年第14期论文;