西部大开发中的五种制度障碍，本文主要内容关键词为：五种论文,大开发论文,障碍论文,西部论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现在我国生产关系中有很多影响生产力进一步发展的制度性障碍，市场经济制度与计划经济制度并存，经济发展呈现二元的双重的“游戏”规则，这在西部尤为突出。目前影响西部大开发有五大制度障碍。
一、法权障碍
主要表现为：立法不监督法，执法不遵守法，依法难享有法，红头文件大于法，领导讲话胜过法，计划经济下的法律法规仍处于主导地位。
我国人大通过的法律法规不少，但各级人大对法律法规的监督运行却是一个十分薄弱的环节。随着社会的发展变化，立法后的修改也经常是滞后、缓慢，不能让人民满意。另一方面，执法中不遵守法，往往因人而异，缺乏主动性，使本该按时办理的案件久拖不决，早该执行的审判结果长期无法落实。经常出现政府文件与法院判决相互抵触、相互冲突、南辕北辙的尴尬局面。有时甚至以领导讲话为行事依据，不按照法律和政策办事，搞法外政策。
在一些地方，法律对行政权力几乎没有任何制约力，行政权力范围没有边际。如剥夺农民的生存权、财产权、人身自由、经营自主权。当违法行政对农民的基本权利造成损失时，又没有人来承担法律责任与经济责任。有的甚至就根本没有怎样承担责任的法律规定，行政权力的权利与责任的对称性在法律上几乎是空白。
目前我国政府审批制度的大量存在，与计划经济体制下的法治理念有着密切的关系。即凡是政府规定的、批准的、认可的、提倡的，个人与企业才可以做，没有规定的、没有批准的、没有认可的、没有提倡的，一般是不能做、不敢做、也无法做，做了便有很大的政治风险。市场经济的核心理念是鼓励创新，在创新中求生存、求发展，市场为企业和个人的创新活动提供充分的空间。它秉持这样一个基本原则：凡是法律没有禁止做的，都可以做。法律不规定什么是可以做的，而只规定什么是禁止做的。因此，西部大开发的首要任务是确立市场经济下的法制环境，实现政府行政的根本性转变，尽快简政放权，转变职能，依法办事，实行事后监管，有违法行为的，依法处罚，在没有违法的情况下，不再由政府包揽一切；从国家至上转向以人为本，从以国家发展权为主到以个人与企业发展权为主。解决职能上的“越位”、“缺位”和“错位”现象，大幅度削减政府直接干预的职能，尤其是削减基于部门利益的收费性服务职能，大量减少过多的行政性审批。
缺少法治，这是当前困扰中国社会与经济问题的根源所在。外商对中国的投资环境意见很大，他们不是要求优惠政策，而是呼唤法治环境。他们更关心的是投资的综合环境，如法制环境、政府部门的办事效率和服务水平、综合配套能力等。我国西部大开发出台了一些法律和政策，但还远远不够，有的不够具体，有的缺少吸引力，有的不能成为优惠政策、有的还亟待加快制定，更多的是如何落实并保障不出现反复。西部应当以东部开发的经验教训为鉴，加强法制和行政制度环境建设，规范经济开发与发展。建议制定《西部开发法》，并通过法律形式在资源控制制度与西部土地所有权改革上有所创新并形成突破。
二、产权障碍
主要表现为：目前的资源控制制度形成产权关系不清，无法形成稳定、持续、长期的增长动力与预期；“公地的悲剧”还没有得到有效的遏制，过度放牧、过度开发、过度种植、过度利用的情况是全面的、全局性的；在国有企业改革与农村改革中，政府说变就变，有时对改革者取得的成果还要强行收回，甚至兴师问罪；在农村土地、果园等承包中，承包者的劳动成果遭人侵害，政府不能主持公道。
据《中国经济时报》载，“中央再三强调，退耕还林这样的大事要先搞好实施规划和试点示范，防止一哄而上，而西北某省有一个县还是出现了上级规划尚未到位，就自行决定在全县率先退耕还林2.3万亩。结果，由于该县未能被列入退耕还林示范县，县政府向农民的承诺变成了‘白条子’”。中央计划经济体制以一种命令——服从的强制方式界定了每个经济当事人的损益边界。这是一种强制的产权安排。由于不允许当事人之间的自愿谈判和交易，所以在这种体制下，一部分当事人享有“计划权利”，而另一部分当事人则承担“计划义务”。这种体制过去是造成经济短缺的基本原因，是中央计划经济下一切经济扭曲的根源，现在则是影响社会主义市场经济体制建立的制度障碍，也是西部大开发的主要制度障碍。
三、行政权障碍
主要表现为：过多的行政环节、过多的行政审批和对经济活动过度的干预所形成的行政效率障碍。
政府职能部门办事效率低，是西部一个突出的问题。我国长期实行的行政审批制度，其特点就是环节多，周期长，行为不规范。一个建设项目从立项到开工，经过十几个部门审批，盖上几十个公章；某个事项由于多头审批、重复审批，而最终演化成“马拉松”审批。据《经济参考》报道，青海省西宁市一位私营企业家申办一家批发市场，前后耗时一年半，盖了112枚公章才办齐各种手续。事后，这位私营企业家疲惫地说，青海是西部大开发的热土，但一些政府部门的这种办事效率和繁杂程序却像是在给投资者泼冷水。
事实上，西部各省过去与现在制定的红头文件和西部大开发要求相抵触的大量存在。文件内容涉及国企改革、投资、税收、收费、行业准入、抑制消费、城市管理等方面。如关于实行专控商品审批，征收附加费的文件，这些早已不适应当前形势。四川省对部分这类文件做出了废止和修改决定，其中废止文件155份，对部分条款予以废止的42份、予以修正的17份、要求修改完善后制定新文件的5份。成都有关方面对1990年以来制定的720份文件进行审阅，发现有90份文件与西部大开发战略相抵触。成都市共有997项行政审批项目。如此之多的审批，将应该由企业自主决定、市场自行调节、社会自我管理的事务，仍然大包大揽在政府手中，而真正属于政府职能内的经济调节、社会管理、公共服务，却常常处于“虚位空缺”状态。这使得政府部门渐渐失去了权威和信用，而机构和人员却陷入了无法抑制的膨胀之中。一些经济学家认为：一个地方办企业上项目盖的图章越多，地方经济发展越慢；一个地方所盖的图章越少，地方经济发展越快。在我国由计划经济向市场经济转轨的过程中，政府行政的转轨是市场经济快速建立的必要前提。审批是政府对公民、法人所进行的行为限制，对于行为权进行多种多样的限定。相当多的审批是计划经济条件下形成的，在计划经济下无论大事小事，干什么都要审批。今天，政府如果仍然固守这种事无巨细的管理模式，坚持扮演无所不在、无所不管、无所不能的“大管家”角色，就会使旧制度成为西部大开发和市场经济发展的掣肘和障碍。
四、知情权障碍
主要表现为：法律、政策、文件的制定缺少透明度，法律、政策、文件还没有形成有效的渠道做到人所共知；上级政府制定的政策、文件，下级政府不予执行；基层民众的意见、民情难以有效的传输到制定法律、政策的组织。
随着市场经济的发展，知情权与信息公开越来越受到人们的关注，因为它是信息社会中公民不可或缺的一项基本权利，是个人生存权与发展权的一部分，是个人发展与决策的前提条件。信息公开和知情权是民主、法治社会的基石，也是政府应承担的法定责任与义务。现在各级政府向公民提供的信息日益增多，一些地方政府也宣布将逐步取消内部红头文件，加大政务公开力度。但是，现实中在政策的制定执行中，仍大量存在暗箱操作、群众被动接受的情况，一些有关公民自身权利的国家政策往往难以传达、贯彻到基层，做到人所共知。一些地方甚至阻挠国家减负文件的宣传，更不要说执行。在这种环境下势必产生信息障碍，个人难以得到有效的信息，直接妨碍其作出正确的决策和形成长期的预期，进而影响当地的经济发展的速度。
五、自主发展权障碍
主要表现为：政府发展权取代个人、企业的自主发展权，官员的发展思想取代民众的发展思想。
在计划经济时代，发展权事实上被理解为“政府的发展权”。现实中，旧的发展权观念并没有在根本上被动摇，群众的实际自主发展权还有待通过制度建设加以保障。一些权利已经由政府转到了民间，但这似乎是出于提高效率的目的，而不是出于保障人民自主发展权的自觉。
把发展权片面理解为“政府的发展权”，并滥用“政府发展权”，以至于直接危害到人的其他基本权利的情况，在西部特别是在农村相当普遍。近年来我国农村变化的一个趋势是乡镇政府农场主化，乡镇政府直接组织经济的动力和措施都在大大加强。在“调整农村经济结构”的口号下，政府开始推行自己的“小计划经济”，强迫要求农民种植某种经济作物的事情较为普遍，中央三令五申也收效甚微。《农民日报》披露了贵州省遵义市强行向农民推销高价低产的杂交玉米种。诸如此类地区封锁、强迫命令的行为，在西部有着广阔的“市场”。这种情况是权力关系畸变的产物，因为风险完全在农民方面。
发展权的基础是财产权。我国西部农民的发展权在一些地方被肆意践踏，导致农民丧失发展能力，根本的原因是目前的资源控制制度，特别是土地财产权没有得到保障。政府发展权取代农民自主发展权，再加上土地产权关系不清，政府机构臃肿、人员庞大，是构成西部农村经济凋敝的主要原因。
过去人们曾说我们的企业像政府，政府像企业。这种发展模式严重制约了中国经济的快速发展。经过20年来的改革开放，这种颠倒错乱的关系有了很大的改善，政府与企业逐步明确了各自的定位与功能。但是，政府对该管的事不管或未下大力气管好，对不该管的事却要强行干预，这种现象仍然相当普遍。实际中，政府过多、过深的介入经济活动，成为行使垄断权力的掠夺者，富民政策成了为增加财政收入的富官富政府的政策，这是一种十分危险的发展策略，它一方面使财政收入有所增加，政府实际收支占国内生产总值的比例越来越高，另一方面却导致经济增长缓慢进行，不断侵蚀经济增长的深层动力。这是当前西部大开发中尤其需要注意解决的问题。事实上，政府在经济发展方面的根本任务就两条：一是制定并落实经济发展的“游戏”规则，二是提供个人无法供应的公共物品。
以上五种制度障碍是西部大开发中的主要制度障碍，也是深层次的障碍，它们提高了西部经济发展的市场壁垒，提升了西部的市场准入条件，使西部经济发展的交易成本增加，短期行为普遍化，西部自身的“造血”功能难以尽快形成，是关乎西部发展速度与质量的决定性软环境。
西部大开发面临的现实，一是市场导向，中央政府只在基础设施等关键地方发挥作用；二是着眼于加入WTO之后与国际惯例接轨。因此不可能出台一大堆超国民待遇的局部优惠政策。所以，西部大开发的关键在于：地方政府将创造、提供、维护什么样的制度平台，以保障经济组织的高效率运行，并调动各行各业法人与居民投身生产性经济活动的积极性。西部要实现跨越式发展，必须大刀阔斧地消除影响生产力发展的制度障碍，构建经济发展有效率的制度环境，尽快形成市场经济发展统一的游戏规则，确立法权、明晰产权、削减行政权、落实知情权、保障自主开发权。
市场经济本质上是法治经济，没有法治，市场经济新体制就难以最终确立。中国西部目前仍然是比较典型的农业向工业过渡的社会，计划经济体制的综合力量在西部还很强，因此，目前西部政府急需改变通过行政手段来配置社会资源的格局，确立法治经济与有效率的产权明晰的资源控制制度，形成“以权力制约权力”的司法体制，充分发挥市场机制优化资源配置的基础性作用。各级人大不仅要立法，更重要的是监督执法。如在农村实行民主选举、民主管理，落实《村民委员会组织法》，保障农民的自主管理权与自主经营权。实行政务公开，制定《政府信息公开法》。依法治国的要害是依法行政。政府的执法、行政应实行“阳光公报”，红头文件公布于社会，形成“太阳下的权力”，从而将政府行政置于社会公众的监督之下，由此既可落实人民的知情权，有效的保护人权，也可使一些地方政府出台的“土政策”受到限制。