我国城市土地储备制度中存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：对策论文,土地储备论文,制度论文,我国论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地储备是一种简略的提法，它的完整的概念应是土地收购、土地整理和土地供应的全过程。土地收购是指通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等行为取得土地使用权。土地整理是指通过统一规划、统一拆迁、统一配套和统一开发等方式对所收购土地进行的整理与包装。土地供应则是指根据社会发展、城市规划和供地计划而采取向社会公告、开展招商活动、建立土地招标拍卖制度等多种形式出让土地使用权。土地储备最早起源于1896年的荷兰。随后，瑞典、匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、以色列、挪威、西班牙、德国、瑞士、加拿大、美国、澳大利亚、波多黎各等国家也相继实行了这个制度。当初这些国家都是利用土地银行来有效解决城市发展中遇到的问题。尤其在荷兰、瑞典等国家，大量储备土地的结果是创造了闻名的高品质都市环境。60年代的新加坡也曾借助于土地银行，大大加快了城市更新的步伐。在这些国家走向发达国家的成长过程中，土地银行使这些国家的大城市相继发展成为环境一流的国际城市。我国城市土地储备起步较晚，上海、深圳、杭州、青岛等城市在改革中率先运作。到2001年10月止，全国已有1002个市、县建立了土地收购储备制度。这项工作已成为城市政府调控土地市场、优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值的重要举措。由于土地储备机制是一项全新的机制，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。
一、我国城市土地储备制度中存在的问题
1、土地收购储备的法律依据不完善，缺乏法规支撑。土地收购储备工作在各个地方有不同的实施办法。上海进行土地收购储备工作，操作的依据是《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》。杭州市也颁布了《杭州市土地储备实施办法》。现在看来，此《办法》力度显然不够。而新《土地管理法》对政府如何建立土地储备制度没有明确规定，只能从法律的有关章节中加以引用。因此，如何深刻理解我国现行有关土地管理的法律法规，充分认识土地收购储备的作用，提高土地储备的法律地位，建立起土地收购储备的法律体系，乃是土地收购储备制度能否得以健康发展的关键。
2、储备资金筹集困难。土地储备过程就是土地流转的过程，实际上是资金循环的过程。从一些城市土地储备的实践看，土地储备的运作资金主要是通过银行贷款解决，政府只在初期注入一笔资金作为运作资本金。而在储备开始阶段，城市政府不可能投入大量的储备启动资金，土地储备中心只有进入储备的土地，没有出让的土地，因而没有积累资金，储备初期缺乏资金是难免的。以后如果单单依靠银行贷款，不仅难于满足对资金的需求，而且可能随着银行利息增加而使收购土地的运作成本大幅度增加，甚至出现土地出让收益低于土地储备成本，入不敷出。因此如何完善资金配套政策，建立合理的资金筹措运作机制，也是开展土地储备亟需解决的问题。
3、土地储备的利益分配机制还需要进一步理顺和规范。在我国大多数城市中，政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配，政府只负责收取土地出让时的级差地租。在建立土地储备机制之前，是走企业自主型的土地人市交易模式。建立土地储备机制后，真正实现了由政府来垄断土地一级市场，由市场采确定土地开发单位，由市场来确定土地价格的举措，其核心问题是权力和利益的重新分配。因此，如何准确界定土地收益的构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益，是土地储备机制顺利开展必须解决的问题。
4、土地储备机制的有效运作缺乏相关部门的积极配合和支持。实施土地储备是一个综合性的系统工程。从横向来看，在整个运作过程中，必须得到规划、计划、建设、财政、土地等许多职能部门的支持和配合。在我国大部分城市中，规划与土地部门往往分设，计划、财政等部门更不在一个系统，一旦部门之间不能很好衔接，就会影响土地推出和资金运作。因此政府部门之间如何形成一个相互支持、协同运作的工作机制也是一个十分重要的问题。从纵向来看，市、区两级机构间尚未建立合理的工作关系，市土地储备中心缺乏土地来源。各区（县）虽相继成立了相应机构，然而职能性质不尽相同。真正定位于从事土地收购储备职能的机构，多数尚处于摸索起步阶段，缺乏运作的规范程序。随着土地的属地化管理进程，在行政区域内的土地都由区（县）政府控制，市土地储备中心缺乏相适应的土地来源，即使有了来源，往往还要经过区领导的同意才行，难度较大。因此，如何建立市、区两级土地储备机构间的合理的工作关系也非常重要。
5、土地征购补偿机制不合理。土地储备机构在征购土地时，需要对土地所有者、使用者、地上附着物占有者进行合理补偿。据不完全调查，许多土地储备机构在进行土地征购时存在补偿项目少、补偿标准低甚至造成被征地单位或个人生产和生活困难等问题，也有许多被征购单位漫天叫价。这种不公平的征购办法使土地储备机构在进行征购时阻力较大，其结果是延长了土地回收时间，增加了土地储备成本。
二、对策建议
1、制定土地储备制度的相关法律。目前全国各地都在大力推进土地收购储备制度，不少省市制订了相应的法规。土地资产价值巨大，土地储备具有操作复杂、专业性强，土地储备后果社会性重大，因此，其经营运作必须有专门的法律法规进行指导和规范。在法律中明确土地储备的组织架构、职能、作用、运作方式、征用补偿标准等内容，解决各相关部门深层次之间的矛盾，为土地收购储备工作建立法规保障，使之“有法可依，有章可循”。
2、构建土地储备制度资金支持体系。建立城市土地储备基金是构建土地储备制度资金支持体系的有效途径。这一基金不同于国外一般意义上的土地基金，也不同于国内的政府基金，更不同于金融信贷方面的保本取息式基金。城市土地储备基金的收支体系可以包含如下：一是政府财政拨款与政府预划拨城市土地，前者属于货币形态，后者为实物形态。这两类资金的筹集无需通过市场，来源可靠又基本不存在资金成本问题，但其数量比较有限，是城市土地储备制度的启动资金。二是土地收益，在土地储备制度的运作过程中，土地出让可以为储备中心带来大量资金，这也是储备中心最主要的收益，在储备基金中占有相当比重。城市土地出让收益的部分将用于城市建设，其余部分由储备中心滚动使用，以保证土地储备制度的良性运行。三是委托金融部门发行土地储备债券与股票。由于土地资产具有保值和增值性，发行土地储备债券与股票，一方面可广泛吸收社会闲散资金，以筹措资金，另一方面，对投资者而言，可增加投资渠道，有利于资金的保值与增值。四是推行土地抵押贷款债券化。土地抵押贷款债券化可理解为：银行将所持有的抵押贷款债权，出售给专业证券化机构，由该机构在资本市场向投资者发行土地抵押证券的融资行为。该方式既可降低、转移银行放贷风险，扩大投资对象，又可培育与完善二、三级资金市场，以促进资金运用的良性循环。五是其他资金来源，包括各种公共基金、社会基金，如各种保险基金、离退休基金、养老基金等。
3、科学界定土地使用权内涵，合理分配土地收益。科学界定土地使用权内涵是合理分配土地收益的基础。从土地权利上看土地收购价格，我国目前的土地产权体系中，直接关系土地收购价格的有土地所有权、使用权、处置权和发展权。根据宪法和有关法律规定，我国实行土地所有权社会主义公有制，城市市区土地归国家所有，因此土地收购价格中不应包含土地所有权价格。土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的使用条件使用土地，在使用过程中获得回报的权利。因此，土地收购价格中应包含土地使用权价格。土地处置权包括土地出让、划拨、转让、出租、抵押等的权利。对于划拨土地使用权，土地收购价格中不应包含处置权收益。但是，对于出让土地，土地使用者拥有不完全处置权，因此在收购价格中应包含出让合同中规定的土地处置权收益。土地发展权是指土地规划调整而最优利用条件下的权益。从现行法律法规和土地增值机制来看，土地发展权收益应归政府所有，土地收购补偿不应包含土地发展权收益。基于以上分析，土地收购价格的内涵应该是与土地使用者所拥有的权利相对应的土地使用权和处置权的收益，即以土地使用者现在拥有权利为依据来进行补偿。土地发展权的收益，即规划条件优化所带来的土地增值部分不包含在土地收购补偿之中。
因此，按市场规则处理产权人之间的利益关系，需从以下几个方面考虑：（1）储备原国有划拨土地，应按马克思的地租理论科学处理中央政府、地方政府、原使用人之间的利益。坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则。（2）储备原集体土地，应按市场经济规则的要求，科学处理集体与国家之间的利益关系。在明确集体土地所有权补偿额的同时，明确集体土地使用权的受偿分配方式。（3）正确处理国家与参加储备土地前期开发商之间的利益关系。
4、健全组织机构，完善供应计划，加强部门之间的协调。建立土地储备机制是对当前城市管理手段和机制的创新，建立政府层面上的由各个部门参与的保证部门职责进一步到位的新型的管理手段，要保证部门之间的有效协调，减少运作环节，提高土地储备和土地资产运作效率，必须健全组织机构，建立一个以政府领导为核心，有关部门共同参与的组织协调机构，必须制定科学的土地收购、储备和供应计划，让土地收购储备和供应计划与整个城市的经济发展计划、用地计划、旧城改造计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机结合起来，把有关责任分解到各职能部门，协调行动，保证政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。
5、建立土地投入补偿机制。在城市土地储备过程中，制定科学合理的土地补偿标准，可顺利完成土地征购、回收工作，降低土地储备成本，保质、按期将土地推向市场。为此，在制定补偿标准时，应分别评估土地和地上附着物的价值，建议由中介评估机构来完成。在具体操作时，土地的评估应充分考虑土地的区位条件、用途、土地个别因素如形状、长度、深度、容积率等，对照标准土地进行修正，得出现实条件下土地价格标准，同时应考虑土地的权源即土地使用权取得方式、时间及取得时的价格标准，依据城市基准地价，制定土地投入补偿标准。