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［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1674－0599（2009）01－0100－07
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“必须清醒地看到，农村社会事业和公共服务水平滞后，改变农村面貌任务艰巨；……农村利益关系日趋复杂，加强农村基层组织建设和社会管理工作繁重。”[1]加强农村基层组织建设是贯彻落实十七届三中全会精神、推动农村改革发展的重要内容。当前加强农村基层组织建设，不但要完善提高，更要改革创新，突出社区化管理应该作为完善和提升农村基层组织建设水平的重点。
一、农村基层组织建设目前存在的问题
（一）农村党员年龄、文化、性别结构不合理，影响基层组织人才储备
一是党员年龄普遍偏大，老党员多，年轻党员少，年龄结构比例失调。二是从男女党员的比例看，女性党员偏少。三是党员文化层次较低，大专学历以上的党员少，一个村几乎没有一个大专生。还有部分党员平常放松政治学习，对自己要求不严，思想还落后于一般群众，在群众中威信不高，影响了党支部的战斗力和号召力。
（二）基层干部素质不高，协调能力不强，带头作用不突出
一是文化水平低。大多数村干部只有初中文化水平，导致理解党的方针、政策水平不高，决策能力、工作能力欠火候，影响了班子的战斗力。二是领导能力和技能差。农村干部普遍缺乏技能培训，导致观念比较陈旧，思想惰性大，发展思路不清晰，致富办法少，造成农村基层组织对农民影响力逐渐呈弱化趋势。三是待遇低，缺乏生活保障机制和激励机制。基层干部工作条件艰苦，待遇低，工资少，社会保障机制和激励机制不完善，造成一部分干部积极性不高，工作主动性差。其中不少人为了生计进入城市打工或者离开家乡从事其他活动，履行干部职责成为农村干部的“第二职业”。
（三）农村社会管理基础条件差，保障机制和激励机制不健全
一是农村集体经济发展滞后，大多数行政村几乎没有任何积累，还背有沉重的历史债务，经济发展落后必然带来社会管理落后。二是硬件设施建设滞后。许多村组干部没有办公场所，在家里办公。党员没有活动场所，党员、村民开会临时找地方凑合。三是社会建设落后。社区活动及公共福利少，国家财政扶持的社会保障系统（如养老、劳保、失业保险、住房补贴等）大多数不涵盖农村社会。村民之间自然形成的社会联系不多，邻里之间的社会联系主要靠生、老、病、死红白喜事的互助形式来维系，有组织的社区性公益活动很少。长期以来，广大农民被排斥在福利社会之外，国家给予城市公民的养老、医疗、卫生、社会保障、文化教育等福利补贴，农民大多数享受不上。近几年国家财政给农村的投入大幅增加，但大部分用在财政转移支付方面，用在行政事业单位吃皇粮的人头费上了，用在农民群众社会保障方面的并不多。
（四）民主管理制度不健全，村民自治有待加强
民主监督、民主决策和民主管理在农村刚刚起步，民主管理制度还不够健全，干部群众民主意识有待进一步提高；有能力、有知识的党员流失严重，热心公益事业的村民愈来愈少，民主自治主体素质下降，热情不高。村民自治和民主管理平时很难开展，一般只是在村委会选举时上级派人督导才能开展活动。有些村组为了鼓励村民投票，还通过发放毛巾、肥皂等礼品动员群众参与民主选举。一事一议制度由于意见难统一，筹劳筹款难兑现，实际上很难开展。农村修桥补路之类的小工程处于政府不投资，村委管不了，致使有些设施年久失修，发挥不了应有的效益。
（五）农村基层组织运行经费不足
自农村税费改革以后，农村基层组织的经费来源主要依靠省、市、县的转移支付，而这部分资金根本无法满足村级事务的开支。加之原农村集体负债较大，仅靠转移支付这一项，连正常开支都不够，而且每年还要偿还一部分欠款，使村级财务运转艰难。而农村工作又很复杂，每完成一件工作都要受主观和客观两方面条件的制约，如修路架桥、五保户、残疾人的供养等等，都是关系到农民的切身利益，但要干好每一项具体工作都需要资金作保障，没有资金作保障，再好的设想也是一句空话。但群众不那么想，他们认为农村基层组织就应该为他们解决具体问题，否则要你干什么？收入少、工作压力大、条件艰苦、群众又不能理解，影响了一部分村干部工作的积极性。
二、农村基层组织建设存在问题的深层次原因
改革开放以来，我国农村基层组织经过历次改革与完善，其功能定位愈来愈明确，机构和人员配置不断增加，总的来看形式和法定内容是健全的，但在实践中，在组织动员农民群众进行农村经济、政治、文化、社会建设方面，发挥的作用却愈来愈弱。其深层次方面的原因是农业生产方式小而分散，农村利益关系日益复杂，加之税费改革以后基层组织和农户固有联系渠道和办法宣告失灵，因而出现了一些新的问题，需要通过加强、完善、创新农村基层组织来适应新的形势发展的需要。
（一）乡镇政府权力发散的原有渠道短路，已不能有效地发挥应有职能
建国以来，农村乡镇一级组织经历了小乡制、大乡制、人民公社、恢复乡制、撤乡并镇等几次大的改革。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织，实行的是小乡制。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村行政区划为乡、民族乡和镇，撤销了行政村建制，实行了大乡制。1958年中央八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》，我国农村基层政权建设正式进入了人民公社时期。[2]P96
现行乡镇一级政府是上世纪八十年代中期农村体制改革的产物。1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，实行了长达25年的政社合一的人民公社被乡镇政府所替代。在二十余年的运行中，乡镇政府根据农村实践发展的需要，先后进行了三次大的改革。第一次是1986年建立乡镇财政，改变乡镇报账制度；第二次是1994年增设机构，将原来的乡办、党办两个办公室改为4—5个办公室，并增加事业单位6—7个，乡党委乡政府两套班子逐渐分化为“五套班子”，分别是乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、乡镇纪委、乡镇武装部。第三次是2002年撤乡并镇，为减少财政支出将乡镇数减少五分之一到四分之一。几次改革都不同程度地解决了一些问题，但乡镇政府食之者众、管事者寡的问题依然没有解决，财政供养人口不仅没有因机构改革而减少，反而成倍增加。[3]以蓝田县为例，1980年时财政供养人口5405人，2006年增长到13980人，增加了1.5倍。1980年平均93.7个农业人口养活一个吃“皇粮”的，2006年平均33.7个农业人口养活一个吃“皇粮”的。如果再除去丧失劳动能力的老年人口和16岁以下的儿童，负担可想而知。
一方面乡镇政府供养人口越来越多，财政支出越来越重；另一方面是可管之事和能管之事越来越少。西安市委市政府在前一段整顿机关作风中，市委领导先后两次暗访蓝田县的一个镇政府，该镇领导竟然连续两次均答不出当地的农民纯收入是多少，说明乡镇政府的日常工作和农民的生产经营活动严重脱节，农民干什么，怎么干，效益如何，乡镇干部基本不清楚。乡镇一级组织改革后变为基层政府，彻底丧失了参与农村经济活动的职能，政府管理农村经济只是宏观管理、政策管理，没有直接经营的义务，也不承担连带责任，因而对农户的经济活动影响力不强。主要领导整天忙于阶段性的中心工作，书记、乡镇长三分之二的时间在开会。该管的事无法管（比如农产品卖难问题），不该管的多头管、争着管（比如土地稽查问题），让老百姓觉得乡镇政府和自己的生产无关，成了只管收费的部门了。
（二）多数村级组织对村民的影响力趋弱，承担不起“统”的职能
将人民公社三级所有队为基础的经营体制改为村民委员会自治组织以后，政社合一的生产队大队被村民委员会所取代，生产队作为村政组织，被村民小组所代替，而作为集体经济组织被搁置起来，从而使原生产队集体经济组织身份不明、权益不清，生产队作为一级经济组织已不存在了，土地经营已交给了农户，管理土地职能也交给了村民委员会。但生产队是原来的基本核算单位，土地社团所有也是生产队范围的成员所有，原生产队范围的村民小组仍然是集体土地的所有者，事实上的法定代理人。生产大队和人民公社是“穷过渡”理论构架中的阶梯，不是经济基本核算单位。农村改革中忽略了原生产队作为经济实体的法律地位，把土地管理权给了村委会，一定程度上造成了农村基层组织权力运作的混乱。给今日农村基层组织创新和土地流转带来很大障碍，也是造成今日统一经营层次薄弱、区域性合作经济组织缺位的历史缘由。
家庭承包责任制实行以后，特别是税费改革推行以来，村级农村基层组织包括党支部、村委会和农户的生产活动完全脱节，对农户的影响力较以前下降。党支部是政治核心，不管具体村务。村民委员会是村政组织，只在行政管理和农村政治民主化中有法定权益，而在组织动员村民搞公益活动或生产方面，普遍软弱无力。由于和村民没有经济上的实质联系，政治上的影响力也打了折扣。要知道，在多数村民还处于为生存而劳作的情况下，离开了经济联系的政治民主是苍白无力的，亦丧失了政治本身应有的影响力。政治和经济从来密不可分。
（三）新发展起来的专业性合作经济组织职能单一，不能适应农村服务面广、量大、综合性强的需要
农村专业合作经济组织在农业产业化经营某个环节和某一领域里发挥着一定作用，但大多数合作组织职能比较单一，不能适应农村经济发展对社会化服务的需要，特别是农产品流通领域服务的需要，生产、流通、加工环节连不起来，产业链形成不了。一些农民协会性质的专业合作社，只是松散的群众组织，彼此间经济联系并不多。一些公司加农户型的专业合作社，由于利益分配方面矛盾较多，也很难形成合力。虽然有一部分商业龙头企业带领农民成立了产、供、销联合社，也与农户建立了“风险共担，利益共享”的机制，但大多数情况下由于自身经营波动大、资金周转不灵，无法与农民形成稳定的产品供需关系。也有部分农民不愿把产品交给协会和合作社，而把产品卖给收购价较高的商贩那里。如陕西白水县的三联公司，成立之初就将经营宗旨定位在与农户实行苹果产业的产、供、销三方面联合上，但由于自身资金周转问题和农民信用问题而无法顺利运行，也无法扩大合作规模，最后仅成为代存苹果的果库。
综上所述，农村基层组织作用难以发挥，其主要原因是生产关系和生产力相互脱节，政治建设和经济建设互为两个行为主体，村组机构管行政运转，农户管自家家庭经营，互不干涉，也无利害关系，因而政治在经济（农民的生存抗争面前）显得苍白无力。所以，建设农村基层组织所要探讨的关键问题，是要使农村基层组织和农民的生产生活等生存状态联系起来。建立这种联系无非有两种模式，一是改变生产方式，把分散的农户组织起来；二是改变行政方式，把现有的基层组织活动和农民的吃穿住行、生老病死等生存状态联系起来。在中央已经决定农村基本经济制度保持长期稳定的前提下，我们似乎只能改革农村基层组织的行政方式或自治方式，使之更社区化一些，更亲民一些，更人性一些。
三、从乡村社会结构的特殊性看加强社区化管理的必要性
什么是社区，社区的本质属性是什么？德国社会学家腾尼斯在其《社区与社会》一书中讲道：“社区是一种比邻而居，相识相知，出入相友，守望相助，疾病相扶的富有人情味的社会生活共同体。”从我国当前居民居住状况看，乡村社会更符合腾尼斯关于社区的界定。乡村社会与城市社会是完全不同的两个社会群落。乡村社会的社会联系和社会结构非常复杂，是由业缘、地缘和亲缘共同作用而形成的社会群体。从政治关系看，村民们祖祖辈辈同住在一个自然村，相互联系非常紧密。家庭之间相互依存，共进共退，剪不断、理还乱。从经济关系看，他们共同拥有所在地的农田，生产中相互协作，生活中相互帮衬，困难时相互借贷，遇到大事（如婚丧嫁娶）时共同面对；人际关系方面，血缘、姻缘和朋缘融为一体，亲戚套亲戚，打断骨头连着筋。这种社会关系和社会结构，城市社会根本不能与之相比。因为这种社会关系是在较小的人群中（几百人上千人）形成的，因而对社会组织与社会结构的演变影响很大，而在城市非常大的群体中，血缘、亲缘、地缘关系尽管存在，但对城市社会关系和社会结构的影响有限，城市社会特别是大城市基本上是由业缘而联系、由流动人群或商人而组成的商人社会，人与人的关系主要是工作关系，比如劳动雇用关系，生产协作关系，同事友爱关系等。城市也有比邻而居的市民，但彼此不相往来，有的在一个楼上住了好多年，彼此竟然不认识。其原因有两个，一是大伙不在一个单位工作，本来就不认识；二是城市居民不愿意过问别人家的事，也不想主动相互走动。这方面，农村人和城里人完全不一样，大家祖祖辈辈同住一个村里，谁家家长里短，知道得清清楚楚。农村的妇女更是如此，谁家吃什么饭，见面都要问清楚。我们研究农村基层组织结构，要特别注意农村社会结构的特点，有针对性地设计未来农村发展的组织框架。
我国有13亿人口，其中7.4亿生活在乡村，1.8亿生活在县城和建制镇。乡村社会既是中国社会最大的村落群体，又是中国社会稳定的重要保证。自古以来就有“农村稳而天下幸”的古训。乡村社会不仅在数量上占中国社会的大多数，而且就其发展变化轨迹而言，也反映了中国社会发展的基本特征。30年农村体制改革历程和18年市场经济的浸霪，正以前所未有的力度冲击着保守的乡村社会，也给乡村社会治理提出了一系列新的课题，取消农业税作为最近的也是最为激烈的一次体制改革，对乡村社会发展无疑会产生深刻的影响。其中影响最大的有两个问题，一是家庭承包经营以后，基层政府通过什么渠道和手段与农民打交道，我们党长期形成的组织动员群众的传统如何保持。二是分散的家庭经营如何与市场实现有机接轨，在市场经济环境下有效地解决农产品的卖难问题。这是影响农民收入稳定增长和农村社会稳定的大问题，必须紧密结合农村的实际，妥善有效地加以解决。
四、建立农村社区化管理组织架构的总体思路和对策建议
按照十七届三中全会《决定》中关于加强农村基层组织建设的有关精神，根据现阶段农村实际状况，这里提出以下三条思路和9条对策建议：
（一）将乡镇政府改制为半政半商的事业型的社区组织
随着农村商品经济的发展和市场法则向农村不断浸霪，农业生产方式也在逐渐地发生变化，农产品生产环节的重要性在下降，流通和加工环节的地位在上升，连接市场与农户的中介服务组织发展滞后，农业产业化、规模化经营势在必行。其表现有：农业资源占有上的“散”呼唤配置上的“联”；生产单元的“小”呼唤生产规模的“大”；生产过程的“分”呼唤经销中的“统”。农业急需通过统与联等产业化生产方式，弥补分与散的缺陷，使农户生产经营由小与弱转为大与强。从我国农村基层组织的现状看，乡镇政府作为单纯的行政组织，不能满足农村经济发展中的这些客观要求，反而增加了农村经济运行的成本。我国农业当前的生产现状是既没有西方式的农业合作社（如欧洲），也没有东方式的农民协会组织（如日本和我国台湾地区）。农业生产非常分散，农民群众是一盘散沙。因而在市场竞争中屡屡受挫，农民收入不仅不能持续有效地增长，有些地方还出现了下降的趋势。我们党长期形成的动员、引导、组织农民的优良传统正在弱化，尤其在大灾大难面前表现得更为突出。由于不能有效地组织第一线的广大农民群众，丧失了许多抗灾救灾的有利时机，也人为地增加了不应有的财产损失。建议将乡镇政府改为农村社区组织——村民公会。由于这一组织既是农民协会一样的群众组织，又是为农业提供某种服务的互助组织，在性质上又是事业型的群众团体，因而可以克服与农民群众生产生活等生存状态相脱节的问题。具体有以下二条建议：
1.将乡镇政府改制为半政半商的事业型的社区组织。新改制的农村社区组织，名称可为某某乡、某某镇村民公会。其性质既是农民协会一样的群众团体组织，又是为农业发展提供各种服务的互助合作的经济组织。
2.村民公会下设以下机构：（一）农村公共事务管委会；（二）农村土地股份股金管委会；（三）农产品供销合作社；（四）农村信用合作社；（五）农村社保与合作医疗基金互助会。
（二）加强农村自治和农村社区化管理进程，强化“由民做主”意识
中国的官场文化历来盛行为民做主、为民请命的理念，县乡领导曾被誉为“父母官”，民间把为民主持公道的官员称为“青天大老爷”，流传有“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的古训。这里的为民做主的主体不是民，而是官，民不过是被人代替的客体。由民做主则不同，民是做主的主体，主由民来做。村民委员会要真正体现村民自治组织的性质，就要提升由民做主的意识。凡涉及公民权利、公共利益的事情都要公开，由民做主，切实保障公民的知情权、参与权、监督权。对农村基层组织的设置形式，要进一步探索创新，一是要尽量多吸收各地约定俗成的村规民约，扩展农民自我教育自我管理的形式。二是认真倾听群众呼声。基层社会建设的过程，就是听民声、察民意、集民智的过程。胡锦涛同志讲的“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的用权之道，应该广泛落实于广大农村。
1.健全农村民主管理制度，提高村民自治能力。加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利。继续推进农村综合改革，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能，完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，推进村民自治制度化、规范化、程序化。培育农村服务性、公益性社会组织，完善社会自治功能和社区管理职能。在坚持按地域、建制村为主设置村级基层组织的基础上，可创建“村组联建”、“村企联建”“村族联管”的组织形式；有的地方积极探索把党组织建立在农业产业链、专业协会和各种联合体上；有的地方建立50户一社区，10户联保共建的社区化管理模式，等等，效果都很好。应予以借鉴。
2.壮大集体经济，为基层组织履职提供坚强的物质保证。农村基础设施建设薄弱，村容村貌差，村级债务大，干部工资低，一些群众生活有困难，原因是村级组织经济实力不强，要想解决这些问题，就必须发展壮大集体经济，坚持“发展是硬道理”。同时，要努力争取上级支持。税费改革以来，村级收入多了财政转移支付一条渠道，可利用这笔收入加强农村社会公共设施建设，为农村基层组织开展工作提供必要的场所。同时要抢抓省、市、县财政扶持机遇，比如从中央到地方开展的村级办公室、活动室为重点的农村基层组织场所建设项目。进一步完善党组织活动阵地和农村教育培训阵地的建设，改善村级组织活动条件和农民群众受教育培训的条件。
3.加强基层组织责任目标管理，提高和完善基层干部分配激励机制。切实提高村级干部待遇。把村干部的报酬由补贴改为工资，实行岗位工资与绩效工资制度。岗位工资按行政村大小确定，绩效工资与本村农民收入增长幅度和工作实绩挂钩，原则上村干部全年报酬应不低于当地农民人均纯收入。同时建立村干部长效激励机制，对连续担任村党支部书记或村委会主任20年以上、成绩特别突出、正常离任，在其年满60岁后按月给予一定的生活补贴。
（三）教育农村党组织、党员充分发扬我党密切联系群众的优良传统，将工作深入到每一个农户的生产生活细节
充分发挥党组织的核心作用和党员的带头作用，是加强基层组织建设的重点。党在农村的全部工作路线和工作任务，最终要靠基层党组织和党员来完成。发挥党支部和党员的重要作用，并不是要搞过多的形式化的改革，而是要充分发扬我党密切联系群众的优良作风。
1.联系群众、组织群众，是我党的三大作风之一，也是我党以往战胜一切艰难险阻的法宝。在当前家庭分散经营和利益多元化的经济环境下，农村社会关系和利益矛盾日趋复杂，农村工作非常艰辛，农民群众异常分散，很难动员组织到一起。这种情况下，充分发扬我党密切联系群众的优良传统尤其重要，也非常实用。农村基层党组织产自民众，党员大多数是家庭经营的户主，最有利于将党的方针路线和工作任务落实于实践，最便于渗透、影响村民的生产生活。
2.加强农村社会建设，提升乡村文明水平。基层社会建设是整个社会建设的落脚点，农村稳则天下安。加强农村社会建设贵在安抚民心，集聚民气，公平民力。要健全政府主导的维护农民权益机制，拓宽社情民意表达渠道，变上访为下访，切实把矛盾和问题解决在农村基层。深入开展平安乡村建设，搞好社会治安综合治理。加强农村社区建设，培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能。依法管理宗教事务，反对和制止利用宗族、家庭势力干预农村公共事务，坚决取缔邪教组织，严厉打击黑恶势力。
3.进一步强化农村基层党组织的核心作用。人们常讲，“村看村、户看户、群众看干部”，“给钱给物不如建个好支部”，就充分说明了选好配强农村基层领导班子特别是党支部书记的重要性。建设社会主义新农村，核心任务是发展农村经济，让农民增收致富。农民要致富，关键是建好一支富有战斗力的村级班子。班子选好了，“一把手”选准了，农民致富奔小康就会有希望。因而要改革和完善农村基层领导班子选举办法，创新农村党的基层组织设置形式，推广在农村社区、农民专业合作社、专业协会和产业链上建立党组织的做法。积极探索村党组织书记跨村任职等方式，注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部，引导高校毕业生到村任职，鼓励党政机关干部、企事业单位员工到村帮助工作。加大从优秀村干部中考录公务员和选任乡镇领导干部力度，使农村干部有想头、有奔头，农村工作“有人干”、“愿意干”，并且千方百计“要干好”。[4]
4.做好农村发展党员和现有党员的先进性教育工作。目前农村基层党员队伍存在年龄、文化、性别结构不合理问题。此外，农村青壮年劳动力大量外出，也给农村发展党员工作带来了一定的难度。在这种情况下，必须进一步加强和改进农村发展党员工作，积极探索在青年农民、外出务工人员、专业协会负责人、致富能手中培养入党积极分子的有效方式，改善农村党员队伍的年龄结构、文化结构和知识结构，不断增强党的生机与活力。对现有农村党员，要广泛开展党员设岗定责、依岗承诺和创先争优等活动。不断提高党员政治觉悟和使命意识，使党员队伍更有代表性、时代性。要依托党校、远程教育站点等阵地，搞好农村党员教育培训工作。使党员的模范带头作用和广大村民的生产生活实际紧密联系起来。另外要扩大党内基层民主，尊重党员主体地位。建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，增强党组织的亲和力。
［收稿日期］2008－12－11
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