公民参与策略异化的倾向及预防，本文主要内容关键词为：公民论文,倾向论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D034.5 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2010)06-0110-08
中西方学者对公民参与策略的论述有较大的差别。在西方文献中，公民参与策略是指基于具体公民参与项目而进行参与技术选择和应用的技术。詹姆斯·克雷顿(James L.Creightton)将公民参与的技术按参与目的分为两大类，信息交换的技术和公民参与的技术。相应地，克雷顿也按参与目的对公民参与技术的工具箱进行了分门别类：以信息交换为目的的信息交换技术和以促进合法化为目的的公民参与技术。虽然这一分类只能作为公民参与的基础策略或参与策略形成的初始步骤，但却是公民参与技术选择的必要步骤。①约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thomas)借用弗鲁姆和耶顿(Vroom and Yetton，1973)关于帮助管理者决定何种程度上吸纳下属参与决策的理论，基于决策类型、政策问题和公民性质等发展了适用公共部门的有效决策参与策略模型。②此外，劳伦斯·沃特斯等人(Lawrence C.Walters)还开发了基于参与目的与问题特征的目的-问题的参与策略。③而在国内文献中，公民参与策略则是指在实施公民参与项目时平衡各种目标、利益的技巧组合。我国公民参与策略的形成多以国家宏观政治目标和经济目标为考量因素，参与策略形成中的主观因素多于客观因素，科学性不足。这些特征也不可避免地反映在当前公共服务中公民参与策略的形成过程中。本文研究公共服务中公民参与策略异化的倾向、原因与预防及纠正对策。
公民参与策略中的人为因素多于科学因素，技巧性多于技术性参与策略形成特征，虽然具有较强的灵活性和适用性，但也容易导致策略异化。下面，我们先简要分析目前我国公共服务中公民参与策略中存在的几个异化倾向。
(一)“分开抓”策略的异化倾向
我国是中国共产党领导下的社会主义国家，党领导整个国家社会的公共事务。中国共产党要在一穷二白基础上，将中国推向民主大国，发展经济和政治的任务一样艰巨。党采取了经济、政治“分开抓”的主动推进策略，以求经济发展、政治民主两不误。在实践中，经济发展与政治民主虽然可以分领域推进，但不可避免地相互影响。这一方面是由于政治与经济间本身存在的密切关系；另一方面，在现有体制下，党领导各项实际工作，各部门对党委负责，下级党委对上级党委负责，宏观发展目标对公民参与策略的形成有直接的影响。
通过开展13亿公民参与的人大代表选举实践和基层民主自治实践来推动社会主义的民主建设是我国公民参与发展的主要策略。这两项政治领域的公民参与实践是当前我国公民参与的主要实验场和训练地，也是当前社会主义政治民主化目标的主要内容。为了完成上级党和政府的指示和要求，基层公共管理实践者会尽一切努力提高参选人数、投票率。除了部分农村选举实践较为活跃的地区，在许多基层干部选举、人大代表选举的实践中，仍以基层公共管理者积极动员下的参与为主，许多地方都是通过补偿参与的方式来保证较高的参选率和投票率。处于操作层的基层公共管理者，以完成上级任务或指标为原则，却较少考虑基层民主化实践的真正意义。于是，政治领域依靠动员为主的两大公民参与实践，逐渐出现“形式化”趋向，“分开抓”的策略变形为“形式化”策略，延缓了政治民主的发展步伐。
党委统一领导的好处是，党可以统揽全局，根据实践发展的需要及时调整战略。当公共管理领域的公民参与需求不断增长时，党及时调整战略，鼓励公共管理领域中各种公民参与方式的创新，以缓解社会参与压力，消除社会不稳定因素。但这同样也容易引起参与策略“形式化”的倾向。通常，下级党委或政府各部门的公共管理实践者在响应党委创新公民参与方式的号召下，容易形成追求公民参与技术创新的时尚跟风运动，公民参与的技术选择通常不是考虑如何吸纳群众意见或建议，以提高决策质量；也不是考虑如何增进利益各方的相互了解，以增加决策的可接受性等，而是思考参与技术是否具有当下公共管理领域的流行元素，是否既能吸引上级眼球、响应上级号召，又不损害公共管理者自身利益。但在以经济发展为中心的目标指引下，公共管理领域中公民参与的民主价值和意义难以得到深入思考，公民参与实践往往被置于可控范围之内，既能响应上级政府缓解公民参与压力、维持社会稳定的号召，主动做出回应参与需求的姿态，又能防止公民参与对政府决策产生实质性的改变。比如，在公共管理领域掀起的“听证会”浪潮，其形式意义往往大于实质意义。公共管理者不具有探究提升“听证会”技术科学性与专业性的动力。许多听证会举办不够规范，听证会过程不够透明、听证会结果不够公开，使得听证会召开在公民表达意见、了解各方立场、增进政策理解、便于决策执行方面并没有太多的显著改善。“听证会”被公众戏称为“听涨会”、“涨价会”，这也表明当前听证会技术应用中有“形式化”倾向。
可见，由于公民参与策略形成中的人为因素多于技术因素，促进公民参与发展的“分开抓”策略很容易出现“形式化”倾向，这些从当前政治领域和公共管理领域中的公民参与实践中可略见一斑。
(二)“维稳”策略的异化倾向
政治稳定与公民参与相辅相成，互为促进。政治稳定有利于公民参与的健康发展，公民参与有助于社会的持续稳定。但是，公民参与必须与社会的承受度相适应，过度的公民参与或没有公民参与都可能引起社会的不稳定。亨廷顿在分析政治稳定的因素时认为，政治秩序在很大程度上是由政治体系内部制度和组织形式变化的速度以及社会动员的变化速度间的关系决定的；当政治参与超出政治制度化的范围时，就会导致政治不稳定，其关系表述为亨氏公式：政治参与/政治制度化=政治不稳定。④改革开放以来，经历了社会动荡的新一代领导人，深深懂得稳定对社会发展的重要含义。因此，“维稳”的公民参与推进策略就是要使公民参与的发展与社会的承受度相适应，以实现两者间的相辅相成，互为促进。然而，“维稳”的公民参与推进策略在具体操作层的实践中，却容易异化为抑制性的公民参与策略。
建国以来，中国在民主化的道路上遇到一些挫折，民主化不足的决策错误和“万民参与”的文化大革命时代，使社会主义事业走了一些弯路，公民参与总与社会不稳定似乎有着一定的联系。基于公民参与发展对社会稳定的负面历史教训及留下的一些负面印象，很多公共管理实践者对公民参与的发展持保守态度。
对于多数操作层的公共管理者来说，社会稳定与公民参与的目标并不总是一致的。就短期来看，只要有公民参与就存在社会不稳定风险，特别是较为激进的公民参与形式，如集会、示威、游行等。因此，处于操作层的公共管理者一般具有避免公民参与项目发生的倾向。这表现在两个方面：一是除了政治领域人大代表选举、基层民主自治实践和公共管理领域内的听证会等这些法律规定的公民参与实践外，其它类型的公民参与发展非常有限；即使是法律规定的这些实践，公共管理者也倾向尽量使其处于可控范围之内，而对公民参与的价值并未给予足够的重视，当前基层参与实践“形式化”现象就是很好的说明；二是为了创造经济建设所需的稳定环境，“维稳”目标常常被指标化，这导致操作层实践者不得不追求一种绝对的、静态的社会稳定，以达到各种“维稳”的数据指标。许多基层公共管理实践者往往不具有政务公开的主动性，一些地方政府竭力“拦访”、“截访”现象，更说明地方政府在促进各种公民参与实践上所采取的抑制性态度和行为。
长期以来，除了政治方向正确以外，官员晋升更多地依据地方GDP的增长数字。因此，基于地方政府官员自身政绩的考虑，也会千方百计地减少一切影响经济发展的不利因素，于是会尽量抑制公民参与的发生：一则减少公民参与对经济发展效率的影响，因为公民参与的决策过程耗时、费力；二则减少公民参与导致的社会不稳定风险。“稳”是最重要砝码，创新的精力最好放在经济领域而非施展于政治领域，政治民主化的步伐迈得太快、迈得特殊都会招致风险，葬送职业前程。可见，公民参与采取抑制策略也是处于官员职业生涯的考虑。
(三)“激励型”策略的异化倾向
促进公共服务中的公民参与是增进基本公共服务供给的重要补充力量。在我国，公民参与还是实现社会主义民主目标的重要体现。因此，为更好地解决当前基本公共服务的供给矛盾，兑现社会主义民主化发展的承诺，政府采取“激励型”公民参与的发展策略，尤其是鼓励公民在公共服务供给中的参与。然而，由于操作层实践者更看重公民参与对具体公共服务供给的补充力量，因此容易导致“激励型”的公民参与策略异变为“利用型”的公民参与策略。
这是因为，操作层实践者囿于权力、资源和具体目标的限制，很难从战略高度把握促进公民参与的意义。操作层实践者既要执行上级的命令，又要回应来自群众的需求，繁杂日常工作的处理又使其身陷具体事务的应对中，也鲜有机会和时间来思考举行公民参与项目的战略意义。操作层实践者通常只热心于作为公共服务供给的重要补充力量的参与项目，如志愿者参与、捐赠、公民互助行动等，而非包括服务决策环节在内的整个公共服务供给过程中的参与。这种情况下，公民参与项目的举办并非处于真正促进公民参与的目的，而是完成某种公共项目的可以利用的资源和工具，因此对公民参与的鼓励就只出现在有限的、公共管理实践者认为必要的场合，容易导致“激励型”公民参与策略异变为“利用型”的公民参与策略。
此外，这种策略的异化倾向还表现在其它民主实践训练的忽视。人民代表大会选举、基层民主自治实践是社会主义民主建设的主要试验田，通过基层民主化实践的不断操练，积累公民参与的知识、铸造公民参与的能力、提升公民参与的素质，以推动公民参与健康发展，既充实了社会主义民主化目标的内容，又补充了基本公共服务的供给力量。然而，当前负责基层民主实践训练的公共管理者，却普遍缺乏促进公民参与发展的热情，缺乏教育、培育健康有序公民参与的耐心，完成任务式的敷衍态度可谓操作层“激励型”公民参与策略异化的又一例证。
如前所述，公共服务中公民参与策略形成中的人为因素较多，会增加参与策略异化的风险。当前“强党内约束、弱法律限制”的制度安排特征及行政实践中的非民主习惯与惯例，是导致当前公共服务中公民参与策略异化的深层次原因。
(一)“强党内约束、弱法律限制”制度安排的影响
“强党内约束，弱法律限制”的制度安排特征，使基层促进公共服务中公民参与制度安排的压力更多地来自党内约束，而非法律限制。与西方不同，我国公民参与策略并非纯粹参与技术的组合，公共服务中公民参与的策略更象是实施公民参与技术的技巧组合。在这种情况下，“强党内约束、弱法律限制”的参与制度环境，使参与的策略更易受党内宏观目标的影响，较少思考相关法律的约束，策略形成具有随意性。尽管党内自我约束机制具有推进公民参与的主动性，但外在法律约束的无力极易导致公民参与策略的异化。
1.“貌似神非”的形式化策略的形成。在现有的政府组织构架中，通常是下一级地方政府向上一级地方政府负责，省级地方政府向中央政府负责的模式；在党委系统内部，下一级党委向上一级党委负责，省级党委向中央党委负责；同级党委、人民政府之间，实行政府向党委负责。党委书记为“一把手”的比喻暗含了实践中党委、政府领导的等级排位；政府人事权掌握于党委组织部，下一级党委干部的人事决定权又掌握在上一级党委组织部，虽然按照程序，政府部门重要职位人事决定权仍需同级人大通过，但功能普遍弱化的人大暂时还无法发挥对干部人事权的影响作用。于是，在实践中，已形成基层实践者向上级决策层的绝对负责的模式，而非官员向民众负责的模式。
在法律约束不足，外部监督无力的情况下，对基层实践者唯一有震慑力的约束便是来自上级决策层的目标与指示。然而，塔洛克的信息等级歪曲模式认为，官僚制中的倡导者与攀登者都会寻求扩张部门的权力，因而都倾向于通过歪曲信息来说明该部门需要更多的资源的理由。⑤可见，科层等级制的弊端是无法克服信息不对称的问题，信息不对称使上一级官僚无法对下一层官僚实现绝对控制，委托代理问题永远无法消除。于是，在促进公民参与发展的目标执行上，实践者基于自身利益的考虑，就会形成“貌似神非”的形式化策略：表面上对上级负责，对民众负责，既努力推进上级促进公民参与的目标，又表现出对公民参与权利的充分尊重，但实际上并不真正关心公民参与实践的质量或效果，甚至为了政绩需要操纵公民参与过程，以实现既定决策目标的情况也时有发生。实践中，完成“指标”式的人大代表选举、村(居)委会选举等属前一种情况；听证会实践中的“逢听必涨”⑥则属后一种类型。笔者就“政府为民办事的出发点”调查显示，54.1%的受访公民认为政府为民办事的出发点是“政绩需要”，或“政绩需要多于公众需要”而非“公众需要”；而公共部门受访者中持此观点的比例更是高达57.8%(见表1)。
2.以维稳为目的的抑制型参与策略的形成。政治稳定是实现一切社会目标的基础，也是促进公民参与的重要目的之一。然而，目标导向的工作性质，决定了基实践者视野的局限性。基层的实践者很难从公民参与、政治稳定与经济发展间的相互关系这一高度来推进公民参与的实践。为及时向上级负责，基层的实践者多追求立竿见影的效果。虽然从长期来看，公民参与有利于政治稳定，但这种短期内收效不明显、且费时费力的措施并不符合基层实践者追求短期效果的要求。对操作层次而言，最好是“无公民参与”，因为公民参与总是具有影响“稳定”的风险。由于公民参与保障的弱法律限制环境，当公民参与与经济发展、官员政绩发生冲突时，基层管理实践者就可能采取“维稳”目的的抑制型公民参与策略。这一策略表现为：以稳定大局为旗号，尽量隐瞒信息，控制媒体，以公共安全或公共利益等为由剥夺公民的知情权；或者动辄用公安、武警等暴力机关来强行应对游行、示威、请愿、上访等一些非常态公民参与事件。比如“两会”期间，一些地方政府的截访，拦访行动，甚至出现访民被打、以精神病为由关押上访对象等极端个案；还有一些地方政府对群体参与事件，进行“秋后算账”，对事件的组织者予以破坏社会秩序、扰乱政治稳定等罪名进行打击报复等，与政府促进公民参与的职能背道而驰。
3.以利用为目的的工具型策略的形成。由于公民参与与执行效率间存在的短期冲突，基层实践者大多不欢迎公民参与。但是，公共服务供给中的志愿参与却是例外，因为它帮助政府节省财政资金、缓解服务供给的压力，又不具有影响“稳定”的政治风险。于是，基层实践者通常会采取以利用为目的的工具型策略，对公民参与进行有选择地鼓励。通常的做法是：直接鼓励公共服务供给环节的公民参与，但却不鼓励对公民赋权类型的公民参与，如参与服务决策环节等，即将公民参与作为提供公共服务或达到政府目的的工具，让它出现在“该出现的地方”，既不要和政府分享决策权力，又能为实现政府目标所用。笔者就“您通常有机会参与到公共服务的哪一个环节？”(如图1)的问题调研显示，受访公民中认为“没有任何参与环节”的比例仍然最高，占33.1％；但从“认为有参与环节”的数据中仍能发现，涉及赋权的参与环节——“决策分配”的比例最低，只占10.1％。可见，公民参与公共服务的状况并不理想。这说明，具有明显的人为控制因素的参与策略，不但容易导致参与策略的异化，而且会影响到公民参与实践发展的整体水平。毕竟，公民参与是一项系统工程，并非“呼之即来，挥之即去”，需要的时候就可以立即发挥作用，不需要的时候就将其束之高阁。
图1 您通常有机会参与到公共服务的哪一个环节？
数据来源：2008年笔者对“公共服务中公民参与的问卷调查(一般公民)”第17题的调查数据。
(二)行政实践中的非民主习惯的影响
习惯是人们经验生活中形成的一种非理性的、无意识的心理反应，所以“在决策过程中，很多人根本不去考虑原因和分析动机，他们的行动是由于本能的盲目冲动而决定的，另一方面，他们也通过对所看到的，对周围发生的活动的简单的模仿和学习。”⑦习惯靠个人自愿遵守而非外在强制力实现，体现了社会共同体在某种共同价值体认下的秩序选择。马克思认为，习惯是意识形态的一部分，习惯形成的滞后性对社会的变革带来负面影响；新制度经济学重点考察习惯作为一种内生变量对经济增长的积极影响，认为习惯可以节约交易成本。两种解释是一个问题的两个方面，互为补充，并不冲突。新中国成立之始，民主实践刚刚开始，民主参与习惯尚未形成，不可能指望习惯对参与制度供给的积极作用。相反，传统家长制思想的残余仍在影响人们的选择，因而形成一些非民主的行政习惯，这成为当前操作层公民参与策略异化的深层因素之一。
1.“形式主义”、“弄虚作假”与形式化公民参与策略。建国初期，当新的社会主义意识形态还未站稳脚跟，社会主义民主、法治、平等的价值观还未深入人心时，一场“伟人崇拜”之风又唤起了人们的权威依赖心理，表现为对权威的服从。当对权威的服从走向绝对和极端时，就必然出现“形式主义”和“弄虚作假”。1958年8月，中共中央政治局召开了会议，各地纷纷提出工业大跃进和农业大跃进的不切实际的目标。⑧为了达到“人有多大胆，地有多大产”的不切实际的目标，各地虚报瞒报成风，甚至出现“不虚报就不能让上级满意”等赤裸裸的“唯上”口号，明目张胆地将行政中的“弄虚作假”，严重地扭曲了社会主义行政价值观，开了社会主义实践不良行政行为的先例。
“弄虚作假”恶习的沿袭对公民参与策略的形式化有直接影响。我们并不陌生每次人大代表选举前居委会干部为达上级投票率指标的动员选举行为和各种不合适的动员选举手段。我国尚处于民主化初级发展阶段，公民参与水平仍然低下，但是我国投票率却远远高出西方民主化发展较为成熟的国家。这样的高选举参与率不能排除是“弄虚作假”的结果。笔者对“您对公共服务不感兴趣的原因是什么？”(见图2)的调研显示，认为“公民参与没有被重视，往往流于形式，无实际意义”的占到75.6％。可见，“弄虚作假”的行政惯例对公民参与的实践已产生不小的负面影响。
图2 您对公共服务不感兴趣的原因是什么？
数据来源：2008年笔者对“公共服务中公民参与的问卷调查(一般公民)”第13题的调查数据。
2.“阿上卑下”传统习惯与抑制型、利用型公民参与策略。“阿上卑下”是权威崇拜的另一种表现。它受官员个体利益的驱动，是“只唯上不唯下”、忽视民众利益、漠视民众权利的传统价值观的再反映。“不唯下”在个人利益的驱使下，最终由“尊上”异化为“阿上”。
由于缺乏必要的程序规范，我国民主集中制呈现“民主不足，集中有余”的特征。于是，在实践中权力运作无法公开透明，外在监督与制约难以发挥效用，“阿上卑下”的行政恶习也难以根除。从“大跃进”时期，各地领导干部不顾百姓生活，一味虚报瞒报；到改革开放之后，地方官员为政绩不惜一切代价，甚至牺牲百姓的利益。如在对“您认为政府为民办事的举动是真正出于‘公众需要’，还是‘政绩需要’？”的调研数据显示(见表1)，有54.1％的受访公民认为政府为民办事的出发点是“政绩需要”，或“政绩需要多于公众需要”；而公共部门的受访者中持此观点的更达57.8％。
操作层实践者具有“阿上卑下”的心理，就不可能真正从促进公民参与出发，思考促进公民参与的策略。当公民参与与上级目标不符时，“阿上卑下”就会促使实践者采取抑制公民参与活动的策略；当公民参与有助于实现官员的政绩目标时，他们就采取利用型的工具化策略。笔者调研显示，公民参与公共服务各环节的比例都不足三成；公民参与公共服务“决策环节”机会就更低于参与其它环节的机会，只占10.1％(如图1所示)。
综上所述，我国公共服务中公民参与策略形成中的人为因素多于科学因素，技巧性多于技术性，容易造成参与策略的异化。而当前“强党内约束，弱法律限制”的制度安排特征，行政实践中的非民主参与习惯是导致参与策略异化的深层原因。因此，可以从三个方面来预防及纠正公共服务中公民参与策略异化的倾向。
首先，提升公共服务中公民参与策略形成中的科学性成分。公民参与策略应该是为发展和落实公民参与项目而进行参与技术选择和应用的技术。因此，参与策略的形成要更多地依赖具体参与项目的目的、项目特点、项目所涉公众的特征。如詹姆斯·克雷顿(James L.Creightton)按参与目的分类的策略；约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thomas)基于决策类型、政策问题和公民性质的有效决策参与策略；劳伦斯·沃特斯等人(Lawrence C.Walters)开发的基于参与目的与问题特征的目的-问题策略。这些参与策略的形成主要是基于具体公民参与项目的要求，具有客观性，在此基础上的参与技术选择也会避免过多人为因素的干扰，从而具有较高的科学性。因此，我国促进公共服务中公民参与策略的形成中，也应该加强对具体公民参与项目特征的分析，为参与技术的进一步选择提供更客观的事实依据，尽量提高参与策略形成中的科学成分，降低策略异化的空间。
其次，加强有利于公共服务中公民参与的法律制度建设。改变当前保障公共服务中公民参与的弱法律环境非一日之功。一方面，要从建立健全保障公共服务中公民参与的法律制度建设入手，以宪法为基础，完善保障公民享受公共服务、民主参与等权利所需要的法律法规建设；另一方面，要进一步落实依法行政、捋顺党政关系，真正推动社会主义建设的法治化进程，杜绝将党的政策、政府命令或个别行政官员的意志凌驾于法律之上的做法。
最后，要逐步营造和培养有益于公共服务中公民参与的实践氛围和习惯。如前所述，习惯既能促进实践，也能给实践带来消极影响。因此，有什么样的习惯就促进什么样的实践。减少当前公共服务中公民参与策略的另一途径，就是从公共服务中公民参与的实践训练中逐步培养民主参与习惯，使相对稳定的民主参与习惯对参与实践发挥积极的促进作用，以此加速行政管理人员民主参与价值的内化过程，从而降低价值偏差导致的策略异化风险。
注释：
①James L.Creighton.the Public Participation Handbook:Making Better Decisions Through Citizen Involvement.California:Jossey-Bass,2005.
②约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版。
③Bardach 1996; Dunn 1994; Kweit and Kweit 1987; McRae and Whittington 1997; Patton and sawicki 1993.From Lowerence C.Walters,James Aydelotte,Jessica Miller.Putting More Public in Policy Analysis.Public Administrative Review,60,4(July/August 2000):P349-359.
④塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海三联书店1989年版，第28页。
⑤安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第124页。
⑥党慧编辑：《逢听必涨？市民冷落“旁听席”》，http://lzcb.gansudaily.com.cn/system/2009/06/10/011129207.shtml.2009-06-10.
⑦王文贵：《互动与耦合：非正式制度与经济发展》，中国社会科学出版社2007年版，第251-253页。
⑧谷月编辑：《“大跃进”运动》，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_698127.htm.2003-01-20.
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