美国《高等教育法》修订与高等教育财政改革，本文主要内容关键词为：教育法论文,高等教育论文,美国论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G467 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2008)04-0014-14
经过7年努力和14次延期，2008年7月31日，美国国会参众两院以压倒性多数通过了《高等教育机会法》(Higher Education Opportunity Act)法案，8月14日，布什总统对法案予以签署，《高等教育机会法》正式成为法律。这一长达1158页的立法将确定今后至少五年的联邦高等教育政策方向。[1]这是在最近十年内美国对其1965年制定的《高等教育法》所作的一次重大修订，也是美国民主党控制的第110届国会自2007年通过《大学成本降低与机会法》(College Cost Reduction and Access Act)、2008年上半年通过《确保持续学生贷款机会法》(Ensuring Continued Access to Student Loans Act)以来所通过的又一部里程碑式的高等教育立法。[2]这次修订在高等教育财政方面提出了许多重要的改革措施。本文拟对美国《高等教育法》的历史沿革进行回顾，分析该法与美国联邦政府介入高等教育财政事务的关系；在此基础上，将介绍本次修订所提出的高等教育财政改革措施，进而分析本次修订所体现的高等教育财政理念，以期能对我国的高等教育财政立法与改革提供一定的借鉴和参考。
一、美国《高等教育法》的历史沿革与联邦政府高等教育财政制度演变
从历史上来看，联邦政府在美国高等教育领域扮演着重要的角色。如果没有联邦政府的各项行动，美国的高等教育将会极为不同，其重要性也将减弱。[3]联邦政府主要通过相应的财政支持实现其对高等教育的调控和影响。早期，美国联邦政府通过“赠地”的方式对高等教育提供支持。1787年通过的《西北领地法》(Northwest Territories Act)就提出，法定的每一块领土都须留出两个镇区的土地资助高等教育机构的设立。著名的《莫里尔法》(Morrill Act)分别于1862年和1890年制定。《莫里尔法》也是通过提供土地的方式帮助各州设立大学，主要针对农业和机械方面的专业。在19世纪末期，当时美国的西部扩张已经完成，对被称为“边境”的土地的处理已经结束。这一背景使得联邦的高等教育财政支持模式需要调整。1944年通过的《军人再调整法》(Servicemen's Readjustment Act)（也被称为退伍军人权利法案，即G.I.Bill）标志着美国联邦政府介入高等教育财政事务的真正开端。该法给参加二战的退伍军人发放助学金，帮助他们去接受高等教育。该法的效果非常显著，美国大学注册人数从1939～1940年的150万人上升到1949～1950年的270万人——十年间实现了78%的惊人增长。[4]1957年前苏联发射人造地球卫星给美国造成了很大的震动。国会随后于1958年通过了《国防教育法》(National Defense Education Act)，在第二章创设了学生资助项目。1965年制定的《高等教育法》被认为是美国最为重要的高等教育立法之一，可能是对高等教育影响最大的单个立法[5]，该法进一步扩展了联邦在高等教育财政领域的角色。在《高等教育法》通过之前，对大学生的联邦资助具有特定性，如根据《军人再调整法》对退伍军人的资助，根据《国防教育法》对数学和科学领域学生的资助；而《高等教育法》第四章关于学生资助的规定，使得联邦政府第一次为接受后中等教育的学生提供普遍性的资助。目前美国实行的大部分联邦学生资助项目都起源于1965年制定的《高等教育法》。据统计，联邦教育部负责管理的由《高等教育法》所授权的学生资助额，大致占2005～2006年度所有联邦、州和院校后中等教育学生资助（不包括税收优惠）总额的70%。[6]除了学生资助外，《高等教育法》还调整学生支持服务、资助特定的高等教育机构、K-12教师培训等事务，也都涉及联邦拨款对相关项目的支持，因此也和高等教育财政具有密切的关系。从前面的历史回溯可以看出，美国联邦政府的高等教育财政模式在发生改变。以《莫里尔法》为代表的阶段实行的是通过赠与土地给高等教育机构（供给方）的直接财政支持模式，而《军人再调整法》、《国防教育法》和《高等教育法》等代表的主要是通过资助学生（需求方）支持高等教育机构的间接财政支持模式。
值得注意的是，《高等教育法》和其他许多联邦法律一样，不是永久性(Permanent)的法律，必须周期性地予以修订。这种修订的专门术语叫再授权(Reauthorization)，通常是每隔四至六年进行一次。自1965年制定以来，《高等教育法》已进行了8次再授权，发生的年份为：1968、1972、1976、1980、1986、1992、1998、2008。[7]《高等教育法》的制定及历次再授权，反映了美国联邦政府从20世纪60年代中期至今在高等教育财政领域的政策调整与角色演变。
（一）1965年《高等教育法》的制定
20世纪60年代是美国历史上一个比较重要的时期，当时的林登·约翰逊总统倡导“伟大社会”(Great Society)运动，宣布“向贫困开战”。“伟大社会”运动最优先考虑的事项之一就是为所有美国人扩展教育机会。1963年《职业教育法》(Vocational Education Act)和《高等教育设施法》(Higher Education Facilities Act)、1964年《民权法》(Civil Rights Act)和《经济复兴法》(Economic Opportunity Act)、1965年《选举权法》(Voting Rights Act)和《初等与中等教育法》(Elementary and Secondary Education Act)的先后通过，以及1965年服务于低收入群体的保健项目(Medicaid)的建立，为《高等教育法》的顺利通过铺平了道路。[8]1965年11月8日，约翰逊总统签署法案。《高等教育法》是“伟大社会”运动中最为重要的立法之一，与高等教育财政有关的内容主要包括：(1)加强社区服务项目。授权教育专员对州进行补助，旨在加强“学院和大学的社区服务项目”。(2)资助图书馆。为大学图书馆的书籍和资料提供一般补助，为有特殊需求的学院提供特别补助，为增加学院图书管理员和发展新技术提供培训补助，提供小额资金为国会图书馆提供编目服务。(3)支持发展中的机构(Developing Institution)。为发展中的机构分配资助资金，主要是针对南部的非裔美国人高等教育机构。两年制学院和技术教育机构也有资格获得资助。(4)设立学生资助项目。两个最重要的组成部分是联邦教育机会助学金项目(EOG)和联邦担保学生贷款项目(GSL)。此外，还将勤工助学项目从经济机会办公室转到教育办公室，并延长了《国防教育法》设立的国防学生贷款项目的实施期限。(5)为高等教育设施提供资助。[9]
（二）《高等教育法》的几次重要再授权
美国目前所实行的很多学生资助项目，如佩尔助学金、联邦直接贷款项目、帕金斯贷款项目以及TRIO和GEAR UP等重要的学生支持项目，都是通过《高等教育法》的历次再授权逐渐形成的。历次再授权对学生资助体系中助学金和学生贷款的比例关系也有很大的影响。
《高等教育法》的第一次再授权发生在1968年，此次再授权将旨在帮助低收入学生、第一代大学生、残疾学生等弱势群体学生接受和完成高等教育的多个项目统一纳入TRIO项目。[10]1965年立法确立的促进入学机会的目标在具有深远意义的1972年再授权中达到顶点。1972年立法的核心是创设了基本教育机会助学金(BEOG)，也就是目前非常著名的佩尔助学金；同时将1965年设立的教育机会助学金项目改为补充教育机会助学金项目(SEOG)。立法者对联邦担保学生贷款项目也作了一些调整，创设了学生贷款市场协会(Sallie Mae)作为担保学生贷款项目的二级市场，以提供新的学生贷款本金。1972年立法在排除和减少经济困难学生财政障碍方面迈出了一大步，同时使得1970年代前中期将学生资助的重点是助学金而非贷款。此次再授权也为今后数十年产生各种新的项目提供了预兆（如大学生父母贷款、整合贷款、无补贴斯泰福德贷款、直接贷款项目等）。[11]
立法者通过1980年再授权创设了父母本科生贷款项目(PLUS)，并将基本教育机会助学金以提出该助学金项目的参议员佩尔命名，作为对佩尔参议员的奖赏。[12]1980年再授权还设立了国家后中等教育发展研究委员会并为学院、研究型图书馆以及和图书馆、信息技术、信息传播相关的研发项目提供补助金，提供一般补助金、特殊补助金和匹配补助金给发展中的高等教育机构，用于加强它们的教学、科研和服务，并增加了一个资助教育学院的项目，以支持改进教师教育、教师再培训。[13]
1986年再授权通过经济状况测试决定所有借款人的资格，提高了年度贷款额度和累计贷款额。这些变化确保了贷款项目的持续增长，将联邦学生资助的重心由过去的助学金导向贷款。此外，还创设了整合贷款项目(Consolidation Loan Program)。值得注意的是，1986年再授权将国家国防学生贷款项目以发起领先项目(Head Start)和学校午餐项目的帕金斯众议员的名字命名。[14]
1992年再授权增加了佩尔助学金的最高额度，创设了无补贴的斯泰福德贷款项目①。该项目除不享受在校期间的利息补贴外，其他与补贴贷款相同。学生贷款项目的扩张，使得学生更加依赖贷款来支付大学成本。1992年再授权的另一个重大举措是创设了直接贷款试验项目，允许被选学校将联邦财政部的资金直接发给借款人，不需要担保机构和私人贷款机构的介入。这一试验贷款项目是目前联邦直接贷款项目的前身，从而导致美国目前的学生贷款处于两种贷款模式相互竞争的格局。[15]1992年再授权的重要性在于，造成联邦学生资助政策重心的重大转移，学生贷款取代助学金成为联邦学生资助的重心。[16]
1998年再授权是由克林顿总统签署的。此次再授权设立了帮助不利地位孩子上大学项目(GEAR UP)，给和高度贫困的中学具有伙伴关系的学院和社区提供竞争性补助金，让它们提早告诉家长有关大学财政资助的信息，提供长期的家庭辅导、指导和其他帮助，以实现孩子上大学的梦想。对于在低收入社区任教5年的借款人豁免5000美元的学生贷款，以改进教师准备和征募。对联邦学生资助项目的管理采取了革命性的变革，在政府里创设了第一个基于绩效的组织(PBO)。根据要求，联邦学生资助中心将由一个具有信息技术专业知识和财政系统工作经验的主管人员领导，他直接向教育部部长报告，并具有管理方面的灵活性，以改进对学生的服务，同时提高行政效率和责任。[17]
（三）2008年《高等教育法》再授权
1998年再授权将《高等教育法》的权限延长到2003年9月30日，但是由于各方意见不一，特别是现实的政治背景，使得再授权迟迟不能通过。2006年11月民主党在中期选举中获胜，十二年来第一次掌控美国国会参众两院。两党的高等教育理念与政策很不相同。过去的两年，民主党控制的国会设定了使高等教育更加可负担、增加入学机会的新方向。[18]国会于2007年和2008年上半年先后通过了《大学成本降低与机会法》和《确保持续学生贷款机会法》，大规模增加了学生资助额度，被认为是自《退伍军人权利法案》通过以来最大的一次增长[19]；同时面对美国次贷危机造成的严峻信用市场，通过采取相应措施保证学生能够得到学生贷款来支付大学成本。[20]在通过上述高等教育立法之后，《高等教育法》再授权在2008年7月31日终于得以在国会两院通过，并随后得到总统签署。这次再授权是1965年《高等教育法》制定以来间隔时间最长的一次再授权，一般的再授权间隔时间是四至六年，而这次是整整十年。
二、2008年《高等教育法》修订所提出的
主要高等教育财政改革措施
1965年《高等教育法》及历次再授权形成了美国联邦政府高等教育财政制度的主要内容。在此基础上，2008年修订面对现实中存在的问题又提出了许多高等教育财政改革措施。
（一）大学学费的信息披露制度
法律规定从2011年7月开始，教育部部长应当将如下信息在网站上以可分类和可搜索的方式公开：(1)列举每个高等教育机构类别中最近学年学费（以及净学费，净学费是学费减去各种资助的部分）最高的5%的机构；(2)列举每个高等教育机构类别中最近三年中学费（以及净学费）增长最快的5%的机构；(3)列举每个高等教育机构类别中最近学年学费（以及净学费）最低的10%的机构。教育部部长将每年更新上述列表。上述列举所涉及的高等教育机构类别为：四年制公立高等教育机构、四年制私立非营利高等教育机构、四年制私立营利高等教育机构、两年制公立高等教育机构、两年制私立非营利高等教育机构、两年制私立营利高等教育机构、不足两年制公立高等教育机构、不足两年制私立非营利高等教育机构和不足两年制私立营利高等教育机构。如果某高等教育机构被列为上述学费或净学费增长最快的机构，该机构就应当向教育部部长提交包括如下信息的报告：描述成本增长最快的机构预算的主要领域；对成本增长作出解释；提出在这些领域降低成本的步骤等。教育部部长应当给国会专门委员会提交基于上述相关机构报告摘要形成的年度报告，并将年度报告在网站上公布，向公众提供相关信息。[21]为了和这个制度相配套，法律还对保持低学费的机构规定了相应的激励和奖励制度。[22]
（二）教科书的信息提供和成本控制制度
该措施的目的是通过降低成本和提高透明度，确保学生能够获得可以负担的课程资料。鼓励参与其中的各方，包括教员、学生、管理者、高等教育机构、书商、发行人和出版商共同努力，寻求降低大学教科书和辅助资料成本的方法，同时支持教员为学生挑选高质量课程资料的学术自由。法律要求在每个学期前为学生预报教科书价格方面的信息，以帮助他们为相关支出作好计划。法律特别规定，大学教科书和辅助资料应分类计价；打捆销售大学教科书和任何相关辅助资料的出版商也应当使得教科书和每个辅助资料能够单独得到，并分类计价，对每种资料单独标出价格。另外，法律还要求高等教育机构在其在线课程目录中提供有关教科书更详细的信息。法律要求，不晚于2013年7月1日，联邦总审计长将向国会专门委员会报告高等教育机构、大学书店和出版商执行法律的情况。法律也特别强调，该部分将不能被解释为对高等教育机构自治或涉及大学教科书、辅助资料和其他课堂资料挑选的教员学术自由的替代。[23]
（三）州高等教育信息系统试验项目
该项目的目的是为了实施一个试验项目以帮助不超过五个州来发展州层次的后中等教育学生数据系统，从而改进州和高等教育机构的能力以产生更加综合的、具有可比性的数据，在州的层面发展制定出基于更全面信息的教育政策，评估高等教育机构的绩效，同时维护学生个人信息的秘密性。法律强调，应确定如何将高等教育机构的数据报告负担降到最低，使机构从数据系统获得的数据效应最大化，以帮助机构改进其教育实践和教育产出。教育部部长应当基于竞争性原则授予补助金，让接受补助金的州去设计、测试和实施后中等教育学生数据系统，该系统将为州、高等教育机构和州的政策制定者带来最大的利益。补助金应当不超过三年。法律还要求改进高等教育机构分析和使用学生数据的能力。对于项目的评估，法律规定，不晚于补助金资助项目结束后的六个月，教育部部长应当对授权的试验项目作出综合的评估；同时向国会专门委员会报告评估发现以及有关在州层面建立后中等教育学生数据系统的建议。[24]
（四）州对可负担高等教育的承诺义务
州对高等教育机构拨款的缩减是一个不争的事实。为了阻止进一步缩减的趋势，法律特别规定州的义务：(1)对于该州的公立高等教育机构，自2008年7月1日之后开始的任何学年，提供不低于该州为此类高等教育机构所提供的最近五学年非资本和非直接研发费用或成本的平均值；(2)对于该州的私立高等教育机构，自2008年7月1日之后开始的任何学年，提供不低于该州为此类高等教育机构所提供的最近五学年与支付后中等教育成本相关的学生资助的平均值。[25]
（五）改进联邦学生资助的申请程序
针对繁琐的学生资助申请程序对入学机会的影响，法律规定，在适当的实地测试之后，立即为低收入学生设立新的两页的EZ-FAFSA学生资助申请表格，并在五年内对所有申请者逐步淘汰7页的FAFSA学生资助申请表格。从EZ-FAFSA申请表格获得的数据应当能被高等教育机构、担保机构和州依法获得。教育部部长应当努力去鼓励所有的申请者使用电子表格。法律还要求用新的方法试验更加简洁的学生资助申请程序。通过创设一个试验项目，允许学生在他们的高中就能得到有关资助的决定或估计。鼓励教育部和国内收入署(IRS)合作，以分享税收数据用于学生资助申请。[26]
（六）为经济最困难的学生增加助学金资助
在《大学成本降低与机会法》的基础上，《高等教育机会法》进一步提高了佩尔助学金的最高额度。法律将联邦佩尔助学金的最高额授权为：2009～2010年度为6,000美元，2010～2011年度为6,400美元，2011～2012年度为6,800美元，2012～2013年度为7,200美元，2013～2014年度为7,600美元，2014～2015年度为8,000美元。法律还调整了以前的做法，规定教育部部长可在一个学年内最多授予一个学生两个联邦佩尔助学金，允许此类学生加速取得学位或证书。这就意味着学生参与暑期学校也有资格申请佩尔助学金。在一个学年内取得超过一个联邦佩尔助学金的情况下，授予此类学生的联邦佩尔助学金的总额将会超过法定佩尔助学金的最高额。学生接受联邦佩尔助学金不应当超过18个学期或教育部规章所确定的与18个学期相当的期限。此外，法律还创设了入学机会和大学完成项目补助金。这是一个新的匹配补助金项目，允许州增加基于需求的助学金资助。[27]
（七）对学生贷款项目的规范
法律要求高等教育机构和贷款机构应该报告、披露相关的信息。高等教育机构应当在其网站以及描述或讨论教育贷款的所有信息资料中，披露学生可以得到的联邦助学金和学生贷款的最高额等信息。关于私人教育贷款，高等教育机构应当通知该借款人其可能符合联邦贷款或其他资助的条件，告知其联邦贷款的期限、条件比私人教育贷款更加优惠，同时确保与私人教育贷款相关的信息与联邦贷款的相关信息以明显的方式相区别。贷款机构应当向借款人按法定要求披露与联邦教育贷款和私人教育贷款相关的信息。法律还要求参与贷款项目的高等教育机构制定贷款行为规范(Code of Conduct)，该机构的相关工作人员都应当遵守。该守则应当禁止与相关贷款责任发生利益冲突。法律要求高等教育机构确定“优先贷款机构名单”，并至少在名单上列举三个相互之间没有关联关系的贷款机构。在编辑优先贷款机构名单时，法律施加了一个注意义务(Duty of Care)和忠实义务(Duty of Loyalty)，要求高等教育机构不能有偏见，只能基于单一的学生或其家庭的利益，同时不能拒绝或阻止借款人对其他贷款机构的选择。法律还对私人教育贷款特别进行了规范，如规定借款人在法定期限内可以取消贷款等。[28]
（八）改进大学准备(College Preparation)项目
在前面的历史沿革部分已经提到，旨在帮助弱势群体学生的TRIO和GEAR UP项目在美国的大学准备中发挥了很大的作用。《高等教育机会法》进一步强化了这两个项目，使大学与中学之间的通道更加顺畅。法律扩展了TRIO项目所要求的活动，特别关注学生在财政资助和经济方面的知晓能力，要求教育部部长更加严格地评价TRIO项目的质量和实效，并要求在2010年之前完成对TRIO项目组成部分的Upward Bound项目的一个综合评估。法律还创设了新的正当程序条款，以确保TRIO项目的申请者能够被公平和准确地评价。此外，法律促使GEAR UP项目能够提供早期干预和其他活动，具体包括：延长学生在校时间、鼓励学生在具有挑战性的第二课堂注册、职业发展和辍学恢复等。[29]
三、2008年《高等教育法》修订所体现的高等教育财政理念
《高等教育法》制定及其修订与一定的高等教育财政理念相关联。自1944年《退伍军人权利法案》通过和1947年杜鲁门高等教育委员会成立以来，国家对高等教育的关注一直集中在可负担(Affordability)与入学机会(Accessibility)上。在1940～1950年代，公众相信高等教育是真正服务于国家和学生的。到1960～1970年代，随着成本的上涨，官员和纳税人开始对高等教育提出质疑，问责(Accountability)与可负担、入学机会逐渐共同构成高等教育的关键议题[30]，如今已明显成为美国高等教育的核心关注点②，成为国会修订《高等教育法》时所重点考虑的方面。[31]2008年《高等教育法》修订所提出的一系列改革措施也体现出旨在促进和改善入学机会、可负担和问责的高等教育财政理念。
（一）入学机会
增加入学机会理念主要是强调不同收入背景学生之间入学机会的均等化，旨在让学业合格的学生不因经济困难而丧失接受高等教育的机会。尽管1965年《高等教育法》及历次再授权都在为增加美国的高等教育入学机会而努力，但机会的不均等问题仍然存在。和中高收入学生相比，低收入学生在美国大学中的代表性仍然是严重不足的。令人吃惊的是，高低收入学生之间的高等教育“参与缺口”和联邦学生资助项目创设之前几乎相同。[32]在2004年的高中毕业生中，来自收入低于3万美元家庭的学生中只有43%毕业后马上进入后中等教育机构学习；相比之下，收入高于5万美元家庭的学生的相应比例是75%。同时，这种差距在其他教育产出如完成率方面也存在，只有36%的低收入大学生在八年内完成学士学位，高收入学生的相应比例则是81%。[33]此外，类似的缺口以国家正在增加的少数民族群体为突出代表。例如：基于2003年度的社会和经济调查，有报告指出，25～29岁的白人有大约三分之一的能够获得学士学位，但仅仅有17%的黑人、10%的拉丁美洲人能够在同样年龄段获得同样的学位。[34]值得注意的是，低收入学生更倾向于进入容易考取的大学。根据2004年的一项研究，在146所最难考取的大学中就读的学生有74%来自收入在最高四分位数的群体，而来自收入在最低四分位数群体的学生只有3%。[35]
造成入学机会不均等的原因是多方面的，美国高等教育的入学机会目前受到不充分的准备、大学机会信息的缺乏和持续的财政障碍等因素之间复杂的相互影响，而被过度地限制。[36]以不合格的高中教育为例，有研究表明，2002～2003年度、2003～2004年度有25%左右的公立高中学生不能毕业——在低收入、农村和少数民族学生中比例更高。[37]而根据2000年的一项国家教育纵向研究，一个毕业于达到界定标准学业准备的高中学生，有85%的机会进入大学，有50%的机会得到学士学位。相比之下，达不到相应要求的学生只有14%的机会完成大学学业。而令人震惊的是，只有46%的高中毕业生达到了这一最低水准的学业准备。[38]信息缺乏也会对入学机会造成影响，而低收入学生对大学成本和资助的知晓程度更低。一项研究证实，低收入高中学生对实际的大学学费水平、学生资助机会和如何开始入学申请程序等方面的信息和理解都很有限。[39]有色人种的学生父母更不可能去正确估计大学成本。[40]此外，大学成本仍然是影响入学机会的一个重要因素。
面对入学机会不均等的严峻现实以及与之相联系的复杂原因，2008年《高等教育法》修订提出的许多措施都予以回应，并突出体现了增加入学机会的理念。针对中低收入学生大学准备不足的问题，法律进一步强化了TRIO和GEAR UP项目，并注意提高学生在财政资助等相关信息方面的知晓能力。此外，面对阻碍入学机会的财政障碍难题，法律从监控大学成本、提高佩尔助学金额度、规范学生贷款等方面都提出了相应的措施。
（二）可负担
可负担一直是《高等教育法》关注的核心问题。最近一轮对大学可负担问题的关注可以追溯到1997年，国会设立的高等教育成本委员会(NCCHE)当时提出，公众对上涨学费的焦虑已经和如何支付卫生保健或住房相并列，“对于美国民众而言，支付大学教育是一个严重和棘手的事务”。自从那时以后，不同的政策制定者、协会、慈善基金会都在证明大学学费的增长，以及其对高等教育入学机会和学位完成率的潜在负面效果。[41]根据最新的美国大学委员会的数据：在2002～2003学年与2006～2007学年之间，以不变美元计算，公立和私立四年制大学的平均学费分别上涨了31%和14%，公立两年制学院的平均学费上涨了23%。[42]但是在同一时期，家庭收入却停滞不前。根据美国人口普查局2007年8月28日公布的数据，在2000年到2006年间，家庭收入中值下降了2%（957美元）。[43]尽管如此，联邦学生资助却没有跟上上涨的大学成本。佩尔助学金四年中在数额上没有增加——尽管承诺要增加——它们的数额相对于大学成本的比例也在缩减。二十年前，佩尔助学金的最高额度能覆盖公立四年制大学成本的55%，2007年《大学成本降低与机会法》制定之前则仅能覆盖三分之一。大学成本无情的增长，使得可负担成为学生、家庭和政策制定者们不断增加的忧虑。太多的学生要么因成本上涨而放弃入学，要么因上大学而背上了令人不安的债务负担。每年有400,000名学生因无力负担而没有去上四年制大学。[44]而一项研究表明：1992～1993学年在公立四年制大学学士学位获得者中有24.8%负债，贷款额中位数为8,226美元，月贷款偿还额为95美元；2003～2004学年的相应比例和数字为：58.0%、14,671美元、169美元。对于在所有类别高等教育机构就读的学生，1992～1993学年在学士学位获得者中持有贷款的比例为36.8%，贷款额中位数为10,088美元，而2003～2004学年的相应比例和数字为：62.2%、16,432美元。[45]根据另外一项研究，学生贷款在种族之间的分布也不平衡，1999～2000学年在大学毕业生中持有贷款的白人比例为63.7%，而黑人和西班牙裔学生的相应比例为79.8%和70.6%。[46]
此外，考虑到学生和家庭仅负担实际高等教育成本的一部分，可负担对那些支持大学和学院的联邦、州和私人捐赠者而言，也是个重要的公共议题。学费上涨的原因之一就是州的高等教育拨款在过去二十年中降到最低水平。[47]
2008年《高等教育法》修订体现了对可负担问题的高度重视。法律首先对包括学费、教科书支出在内的大学成本规定了控制方法。改进了学生资助申请表格，让学生能够更容易获得资助。大幅度提高了佩尔助学金的额度，到2014～2015年度佩尔助学金的最高额将达到8,000美元，和《大学成本降低与机会法》制定之前的4,310美元相比，几乎增加了一倍。对助学贷款进行了规范，特别是针对私人教育贷款，要求高等教育机构在学生申请私人教育贷款之前，应当告诉其联邦学生资助政策，让他们在享受联邦学生资助政策之后，如果仍然需要贷款的，再去申请私人教育贷款，从而最大限度地降低贷款负担。在助学贷款的偿还方面，对于立志从事公共服务的借款人，法律还改进了助学贷款豁免制度，以减轻其偿还压力。另外，针对近二十年来州对高等教育拨款的缩减，法律还特别强调了州对可负担高等教育的承诺义务。
（三）问责
问责观念在1983年《国家处在危机中》(A Nation at Risk)报告发表后更加得到关注。上一世纪80、90年代在欧洲和美国都持续得到强调。[48]财政投入的效果如何是各国政府所共同关注的议题。关于问责的界定有很多种，马丁·特罗教授给问责的定义很符合我们这里所探讨的和教育财政问题相联系的责任。他认为，问责是向其他主体报告的义务，去解释、证明、回答有关资源如何使用的问题以及所达到的效果。[49]他还将问责划分为两个方面，即法律／财政问责和学术问责。前者是指报告资源如何使用的责任，通过内部和外部独立的财务审计可以完成。对于学术问责，则是告诉别人运用那些资源，在改进教学和公共服务等方面做了些什么，达到什么效果。通常对于后者的争论更多，关于资源输入的规则通常比评估教学科研产出的标准要清晰得多。[50]
随着高等教育成本的急剧变化，一般公众认为高等教育没有提供和其所付费用相称的服务，大学需要寻求公众对它们质量的认可。[51]问责的缺乏，将会导致对约束的放松及对已有承诺的降低。直到高等教育更加透明、更加具有责任，才能和卫生保健、K-12教育以及公共安全等事务来竞争公共支持，才能够让政策制定者信服，从而去保持和成本上涨相匹配的学生资助资金的增长。[52]考察问责③的关键领域包括：学生的学习进展、毕业率、学术研究等。而信息是监控绩效所必备的条件。对于这些关键领域的评估大都需要学生层次的数据系统，而且最好是全国层面的。在一个学生流动增加和终身学习大发展的时代，依靠单一机构的数据去追踪学生的学习进展和项目完成情况是会受到误导的。目前的系统缺乏对转学和毕业学生的追踪，也忽略了大量非全日制学生。这会明显低估毕业率，对于评价招收了很多非全日制学生的社区学院、公立独立的城市学院的实际贡献是很不够的。[53]因此，需要一个全国层面的数据框架去帮助州和高等教育机构来确定具体的问题，帮助它们去改进转学、保留和毕业率，并使得相关信息可以公开得到，可以直观地在不同机构之间进行比较。这一改进是节约时间和金钱的最好战略，对学生和公众都有益。此外，需要更好的关于大学成本的全国（和州）层面的数据。此类数据可以让联邦和州政府估计高等教育成本的变化趋势以及不同学生资助策略的成本和效益。[54]值得注意的是，问责的改进对于确保其他方面改革的成功是至关重要的。如果高等教育机构信奉并执行严肃的问责措施，那么改进入学机会、可负担将易于达到。[55]
近年来，在学生贷款领域发生了严重的问责④问题。早在2003年，联邦教育部的一位研究者乔恩·奥伯格(Jon Oberg)就警告他的主管，私人贷款机构正在从教育部非法取得巨额的补贴。但是教育部的主管不予理睬，并要求他停止调查学生贷款实践中的不当做法。当时的教育部部长和继任的教育部部长在整整三年内都忽视了这个问题。他们认为当时的法律不能让他们去停止支付相关补贴，只有国会有权力那样做。[56]2007年，多起学生贷款丑闻进入公众的视野。国会和州层面对学生贷款的调查表明，学生贷款项目中存在严重的利益冲突和缺乏职业道德的行为，特别是贷款机构用贿赂和回扣得到学校的照顾。在大学成本继续飙升的时候，这些欺骗和贪婪破坏了联邦学生资助项目的可信度，也给学生、家庭和纳税人带来了损失。2007年，众议院教育与劳动力委员会主席乔治·米勒和参议院教育、健康、劳工与养老金委员会主席爱德华·M·肯尼迪要求正式调查学校、政府官员和贷款公司之间的关系，旨在确保学生贷款项目以学生和家庭的最大利益来运作。[57]这些丑闻最终导致了《大学成本降低与机会法》的出台。
2008年《高等教育法》修订所提出的很多改革措施都体现了重视问责的理念。基于学生层次数据的缺乏，法律授权在部分州实行高等教育信息系统试验项目，在此基础上，再考虑未来的可推广问题。法律还规定了大学学费的信息披露制度和教科书的信息提供制度，这些举措都有利于大学成本方面的责任监督与控制。此外，针对学生贷款领域存在的严重问题，除了《大学成本降低与机会法》的相关规定外，本次修订对高等教育机构和贷款机构都提出了信息披露和报告要求，同时对高等教育机构学生资助工作人员的职业道德提出了更高的要求。对于近年来增长迅速的私人教育贷款，法律还作出了特别的规范措施。
收稿日期：2008-08-28
注释：
①1988年，联邦担保学生贷款项目以参议员斯泰福德的名字命名。
②布什政府的教育部部长玛格丽特·斯佩林斯(Margaret Spellings)在任命“高等教育未来委员会”时，特别强调了入学机会、可负担和责任等议题。参见A TEST OF LEADERSHIP:Charting the Future of U.S.Higher Education:A Report of the Commission Appointed by Secretary of Education Margaret Spellings,available at http://www.ed.gov/about/bdscomm/list/hiedfuture/reports/final-report.pdf,2008-6-23.
③这应该属于特罗教授所界定的第二种问责。
④这应该属于特罗教授所界定的第一种问责。
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