服务宪章：欧洲公共行政改革的重要议题，本文主要内容关键词为：宪章论文,欧洲论文,议题论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自上个世纪70年代开始，行政改革之风席卷全球，其特点在于结构改革、市场力量的凸显、政策重组、私有化浪潮以及大规模的解除管制与自由化趋势。人们渐渐清醒并关注诸如合法性、伦理与行政文化等价值层面，公共服务及其质量被提到了前所未有的高度。
公共服务理念的改进及服务模式的变革，不仅仅体现在国家、地区和地方行政层次关系及公共服务的组织设计方面，而且也体现在公共行政的基本管理原则、公共政策设计及行政结果与产品的评估等方面。行政改革中一个特殊的领域就是国家与社会或者说是公共服务与公民之间关系的变化。从英国到希腊，从瑞典到葡萄牙，公共服务的各种改革政策对整个公共管理产生了深远的影响，其中，最引人注目的莫过于各国掀起的服务宪章运动。此外，中东欧国家也开展了其他一些旨在改进公共服务的行政改革项目。实践证明，“……这是公共管理改革的国际化。”（注：L.Metcalfe，International Policy Co-Ordination and Public Management Reform，International Review of Administrative Sciences，1994，60：272.）这也是公共管理领域一次全球性革命，凯特尔（Kettl）将其描述为“信息时代第一次真正意义上的革命。”（注：D.Kettl.The Global Revolution In Public Management：Driving Themes Missing Links，Journal of Policy Analysis and Management，1997，16：446.）
本文是基于这样一种假设，即公共服务改革政策的逻辑就是新公共管理（NPM）探索向如何向公民提供公共服务的趋势的逻辑。目前，《公民宪章》的思想已在欧盟普遍使用，其管理思想在欧盟成员国中间互为传播。公民宪章政策的采用不仅仅是公共行政追求卓越的表达形式（如作为提供最佳服务标准的工具），而且是改进服务质量的一种战略。因而，这并非仅仅是实践问题，而是关键的理论问题，即如何重新定位、思考并确立公民与公共服务之间的关系。
范式转变：从公共行政到新公共管理
传统的公共行政范式遭到了外部环境越来越严重的挑战，管理途径（managerial approach）应运而生并迅即扩展至各国公共部门改革之中。实际上，不仅在欧洲，在全球范围内，公共行政正面临着变革或再造。奥库安（Aucoin）认为，在发展中的政治与工业化行政国家的政府里，正在发生的变革所重新强调的是“公共管理组织设计。”（注：P.Aucoin，Administrative Reform In Public Management：Paradigms，Principles，Paradoxes And Pendulums，Governance，1990，3：115—137.）公共管理似乎成为实现公共部门现代化最有吸引力的解决办法：即提高公共部门组织既有效率、又富效能地应对动荡环境的能力。换言之，所实施的改革项目具有双重目的，一方面，要确保公共服务拥有合适的人员、结构和组织来开发与提供政策与服务，另一面，也要确保公共服务尽可能有效率、有效能地运作。
要给这种新范式下定义并非易事。新公共管理是一个广泛用于描述行政改革与变革项目的新术语。然而，它只是宽泛地使用，并有着不同的定义，有时也只是用于描述行政改革现象的另一种术语而已。对于什么是新公共管理，并没有明确的或一致的定义。究竟何谓新公共管理，或其过程如何，人们仍然莫衷一是。
新公共管理充满着争议，且有着不用的称谓。波利特（Pollitt）称之为“管理主义”（managerialism）（注：C.Pollitt，Managerialism And The Public Service：Cuts or Cultural Change in the1990s？，Blackwell，Oxford，1993.），胡德（Hood）将整个新公共行政实践归类为“新公共管理”（NPM）（注：C.Hood，Beyond the Public Bureaucracy State？Public Administration in the 1990s，Inaugural Lecture，L.S.E.，1990.）。而在法国，贝洛北特—弗赖尔（BelloubetFrier）和蒂姆斯特（Timsit）将其表述为“经由市场化机制，从独裁主义行政（monocratic administration）到理想化行政（transfigured administration）的过渡。”（注：N.Belloubet-Frier，G.Timsit，Administration Transfigured：A New Administrative Reform？International Review of Administrative Sciences，1995，59：531—568.）同样，还有学者在管理科学的传统范围内使用该术语，将它与公共选择理论联系起来。这种思想与兰（Lan）和卢森布鲁姆（Rosenbloom）的观点非常接近，他们视之为新型的“以市场为基础”的行政的出现。（注：Z.Y Lan-D.H Rosenbloom，Public Administration in Transition，Public Administration Review，1992，52：535—7.）或正如奥斯本（Osborne）和盖布勒（Gaebler）所说的“企业化政府”（注：D.Osborne-T.Gaebler，Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector，Plume，London，1993.）。总之，从公共服务的角度来看，新公共管理的基础在于强调市场机制或“无论是在最富裕的西欧国家还是最穷的非洲国家的行政改革，最重要的假设似乎都是一样，即公共部门组织取得更佳结果的最好或唯一方式就是采取某种形式的市场化机制来取代传统的官僚制。”（注：G.Peters，The Future of Governing：Four Emerging Models，University Press of Kansas，Kansas，1996，21.）
服务供给：从官僚模式到服务模式
在欧盟，几乎所有成员国都在为提高服务质量的政策领域进行不懈的努力，而且大多数国家都发起了服务供给与服务标准方面的特殊行动或改革。
应该说，公民宪章（Citizen Charter）运动的集大成者非英国莫属。早在1991年，公民宪章运动就作为“提高公共服务标准并使之对使用者需求与愿望更具回应性”的十年计划由英国首相所发起。它的实施是与其他改革相联系的，如“下一步行动”计划（Next Steps）、效率评审、政府签约外包和市场检验。“公民宪章”适用于所有公共服务。公民宪章尤其强调了公民有权得到高质量的服务（注：The Citizen' s Charter：Raising Standards，Cabinet Office，HMSO，London，1991.）。在比利时，1991年大选暴露出政治家与公民存在的鸿沟之后，内务与人事部出版了《公共部门顾客宪章》（Public Sector Customer Charter）（1992）。该宪章的明确目的就是提高政府和公共福利的合法性，其最终目标在于改进公共利益。而在质量管理具有悠久历史和传统的法国（1992年就已经引入），政府也出版了《公共服务宪章》（Public Service Charters），服务宪章的战略目标在于改善行政服务和这些服务使用者之间的关系。1993年，葡萄牙通过了《质量宪章》（Quality Charters），标志着政府对公共行政质量的强化，这也是政府为了在日益缺乏公共支持的公共行政制度中提高信任度所进行的精心尝试。1997年，在“给公民提供一个更好的政府”的项目倡议下，爱尔兰政府也开始了“优质顾客服务行动”（Initiative of Quality Customer Service），目的在于改进服务标准。此外，为了回应改进服务质量和公民与行政之间关系的需求，意大利也通过了《服务宪章》。出于同样的目的，在名为“公民质量”（Quality for the Citizen）的项目之下，希腊的《公民宪章》也成为一项与上述政策或行动有着相同目的的特殊行动。同时，芬兰政府引入公共政策中关于服务宪章的逻辑，也是基于顾客导向的途径以求取得公共服务的质量。西班牙极权主义倒台之后，也明确提出了改革的标语，即“公民第一”（Citizen First）。
因此，我们可以得出这样的结论，上个世纪90年代是《公民宪章》大发展的历史时期。大多数欧盟成员国都设计并实施旨在提高服务提供质量的政策。尽管在制度基础或所提出的补偿机制方面有着差别，但其战略目标却是一致的。各国服务宪章都具有共同的理念，即事先界定需要达到的服务目标。此外，《公民宪章》政策的背景就是设计公共服务供给以及顾客使用服务的原则。英国在这个方面具有一定的代表性，这些原则主要包括：
*服务标准化原则
*信息及其公开性原则
*顾客选择与协商原则
*礼貌与帮助性原则
*做对事情的原则（put things right）
*物有所值原则（value for money）
实践证明，公民宪章是一项使公共服务更为回应顾客的重要行动，它既为组织提供了提高绩效的动力，也提供了手段。当然，在服务宪章的实施中，各国都规定着明确的制度保障，如顾客的知情权、申诉权、选择权、平等权等，而公共服务提供部门则有义务保证信息公开、陈述政策理由、提供顾客服务指南以及作出决策解释等。
换言之，在我们的时代里，人们比以前任何时候都更加公认，公共服务的目标及存在的理由就是服务于公民——即顾客。随着公民宪章理念的广泛接受，公民不仅仅被视为投票者（voter）或纳税人（taxpayer），而且被视为具有需求和期望的顾客。《公民宪章》就是顾客授权制定服务标准的公共文件。《公民宪章》贯彻的就是关于服务质量的“顾客至上主义者”（Consumerist）途径的思想，这种思想构成了超越“官僚家长式作风”（bureaucratic paternalism）的新的行政原则。通过《公民宪章》而获得的公共服务提高了对公民的回应性、透明度和责任感，服务的开发或未来取决于其达到公民需求的能力而不是使公民与公共服务官僚化的能力。公民宪章的浪潮与分权（deregulation）和去官僚化（de-bureaucratization）政策有着密切关系，在此意义上说，它又是更宽泛的行政改革的一部分。由于存在着分权和行政简化的趋势，欧洲许多国家已将《公民宪章》制度化，以应对公民的复杂需求，并以此来改善公共服务与公民之间的关系。
价值定位：从规则导向到顾客导向
从以上意义看，威尔逊的政治—行政二分法，韦伯的官僚制理想型态以及泰勒的最佳方式等思想都已过时。关于公共服务组织和职能的传统行政理论正面临着挑战。现代行政议程不仅覆盖的范围大，而且对公共部门的职能，特别是传统的服务提供模式提出了挑战。新公共管理改变了公共组织“被动地做好自己该做好的事情”的观念。霍弗伯特（Hofferbert）从公共政策及公共管理改革的角度指出，“最发达的工业国家开始对政府行为的管理价值进行重新定义。”（注：R.Hofferbert，The study of Public Policy，Bobbs-Mecrill，N.Y，1974，199.）一般而言，这种趋势可以描述为从公共官僚制向企业化行政模式（而又不同于企业）的过渡。新公共管理强调采用企业化观念，并宣扬一系列与绩效评估和测量相关的技术与方法以及与生产力（productivity）、效益（profitability）、竞争力（competitiveness）和质量（quality）等价值观。显然，企业逻辑主导着当今行政文化（效率、效能、质量）的核心价值观，虽然它并没有取代传统行政的合法性（legality）、公平（impartiality）及公正（equality）等价值观。
然而，值得一提的是，公共改革议程所带来的这些变革主要还是起因于从顾客（使用者、公民）的观点来看待公共行政。无论是欧洲，还是美国、加拿大和其他发达国家，改革项目的核心都是围绕着公民的需求。因此，著名行政学者巴泽雷在其《冲破官僚制》一书中明确指出，公共行政顾客导向（Customer-driven）的提出，是我们能够从所有改革政策中获得的最伟大思想（注：M.Barzelay，Breaking Through Bureaucracy：A New Vision For Managing In Government，University of California Press，Berkeley，1992.）。公共服务正按照顾客导向的方向发生变化。如果我们还记得社会学家默顿（Merton）所说过的：官僚爱好者就是“从不会忘记任何约束行为的规则，因而无法帮助其顾客的人，”（注：R.Merton，Bureaucratic Structure And Personality，Social Forces，1940 18：563.）那么，这种“革命”将具有重大意义。正是在此意义上，格雷厄姆（Graham）和菲利普斯（Phillips）断言，在1980和1990年代，公共行政最切实的发展也许就是“顾客服务的革命。”（注：K.Graham-S.Phillips，Citizen Engagement：Beyond The Customer Revolution，Canadian Public Administration，1997，40：263.）
新公共管理赋予了顾客在公共服务制度评价和评估中的特殊地位。公民所需求和所缺乏的成为评判公共行政决策的主要标准。公民导向使得公民在现代公共行政中越来越被当作提供者服务的主要仲裁者（arbiter），被视为完全的社会行为者（social actor），成了行政改革政策所考虑的核心，而过去他们常常只是在行政现代化过程中起着被动的作用。这种转变体现了公共行政与公民之间关系的重大变化。
显然，这种重新定位是源于公共服务中严重的“民主赤字”（democratic deficit）或“信心危机”（confidence crisis）。公共信任已成为各国政府关注的核心问题之一。近年来，由于公共信任的不断下降，公共行政的合法性受到了质疑，在新型全球化经济、知识经济的历史时期和需求充满多样性、复杂性与未知性的时代，尽管公共服务的官僚组织仍具有很多优势，但公共行政在回应公民需求方面也体现出明显的惰性和无能。这种情形又导致了公民与公共服务相互关系中的“信任赤字”（trust deficit）。从服务供给的官僚型态、规则导向的行政到更具回应性与顾客导向的行政，这种反复重新定位的主要原因就是由于公共信任的不断降低。
公共行政与公民之间关系的改革或者说公共服务提供方式的急剧改进的时候已经到了。对于市民社会来说，服务方式的重大改进是欧盟国家许多改革项目的主要特点。恢复对政府的信任也是许多行政改革的一个战略目标，应该这么说，这既不是一个技术问题，也不是一个仅仅与公共服务形象相关的问题，而是人们需要从行政的观点、通过采用《公民宪章》等形式明确地表述服务标准来解决的一个多层面的关键问题。
纵观公共行政的发展历程，原来的官僚制度逻辑从来没有规范公民和公共服务之间的界面，而在管理途径中则不然，这正是服务宪章的根本所在。这些都表示了官僚文化向基于顾客需求与期望并使之满意的文化的转变。因此，有学者认为，《公民宪章》是国家与适应后现代动荡的市民社会之间新型契约的工具（注：Hoggett-R.Hambleton，Decentralization and Democracy，School of Advanced Urban Studies，Bristol，1987）。官僚行政和官僚程序主要涉及的是服务范围，而不是服务质量。《公民宪章》则关心的不是服务总量而是服务质量。《公民宪章》已成为改进服务质量及在质量低劣的情况下维护顾客地位的恰当工具。从某种意义上说，质量低劣比高标准服务的成本更大。恢复公民与公共服务之间的信任关系不能建立在官僚制基础之上。《公民宪章》是国家与市民社会之间信任的保护工具。在欧盟国家中，这种关系不是基于官僚模式而是企业模式来再造的。《公民宪章》体现了公民与公共行政之间一种新型的企业化互动关系，这种关系重新界定的不只是公共行政技术，还有公共行政的特点、范围、职能和结构。这是将这种关系置于公民—政府关系的核心地位而进行的再思考。人们无可否认，当今公共行政已经发生了巨大变化，而这种变化正是始于公民与公共服务之间关系的重构。