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在过去20年间，范围广泛的自由市场改革已在中国全面的经济增长中产生迅速的利益。然而，1978年后的农村政策已受到相反影响的困扰：国家承认面临市场改革的农民日趋严重的困境，但拒绝接受农村移民为城市社区的正式成员。然而，中国领导人如今正在农村不断深化土地改革计划。改革者希望，这么做能推动小块农田合并成面积更大和更有效率的农业用地，与此同时鼓励效率很低的农民放弃土地，离开农村，并通过在中国急速发展的城市出卖劳力帮助促进健康的工业增长。
正如1944年的论著《大转变》(The Great Trahsformation)的作者卡尔·波拉尼(Karl Polanyi)可能预测的，这个过程的发生不是一帆风顺的。虽然波拉尼所描述的是18世纪英格兰的圈地运动以及随后的社会危机、经济危机和政治危机，许多共同的主题目前已在中国自己的大转变中得到呈现，包括不断恶化的贫富差距、不断增强的期待以及农村不断恶化的冲突和暴力。
然而，农村目前的危机只是正在中国城市日趋恶化的更严重和更难对付的危机的前兆。中国的经济改革者已创造了清华大学的孙立平所称的“分裂的社会”(cloven society)。新的有钱人和有权者现在住在门禁森严的别墅和现代公寓大楼内，享受在财富、权力和权利等方面与不断膨胀的农村穷人和城市一贫如洗者的队伍截然不同的生活——城市一贫如洗者的队伍包括住在棚户区的数百万农民工以及为了给新的房地产开发项目让路而被迫从市中心迁出的人数不断增加的城市失业者和低收入居民。这是正在形成的第二个危机，它不仅仅是一个有关基础设施和收入的危机——基础设施和收入是城市生活的硬件。由于千百万农民在中国城市寻找一个永久住所，这也是一场争取身份和权利的斗争——身份和权利是使城市社会可运行的关键软件。这些“城市权利”包括法律地位以及伴随的获得工作、教育、卫生服务、保险和社会福利费的权利。
虽然这第二个危机无疑将与冲突和对抗的范围和强度的不断增加有关，但它的结果所需的不是无休止的纷争或者政权的垮台。中国无序的改革过程可能见证新的、更自由的法律制度和社会制度的问世。使移居者变成具有同等权利的城市居民，并让社会团体能组织和表达其自己的利益，这么做既能改善政府有效地进行管理的能力，也能最大限度地减少对稳定和经济发展的长期威胁。
可是，其他结果也是可能的。国家可能拒绝允许自由的制度创新，并采取一种专制社团主义(authoritarian corporatism)的现代形式，而政治领导人可能通过专制社团主义的这种形式寻求把社会能量引向民族主义目标——巴林顿·穆尔(Barrington Moore)所警告的“从上而下的革命”。或者，中国可能染上拉美病，其特征是两极分化的城市社会、日趋激烈的城市冲突和未能兑现的经济承诺。事实上，尽管政府积极地努力使自己变得反应更迅速和适应性更强，鉴于如今社会分裂和社会冲突的增长速度，设想出现这最后一种结果可能比设想出现其他结果更容易。
苦难的农村
由于收入增长停滞、过分的税费使农民负担加重以及地方政府人员过多、负债累累和不能为农民家庭提供适当服务，中国的农村地区目前已深深地陷入危机之中。地方官员中间滋生的腐败与这些因素结合在一起，激起农民的组织水平以及抗议和暴力的程度的日趋升级。这种危机不是新出现的，但目前达到了一个新的规模和强度。在中国社会科学院2004年一项对中国109名第一流的社会学家、经济学家、经理人和法律专家的调查中，73%的被调查者确定，农业、农民和农村的“三农问题”是中国所面临的最紧迫的挑战。加上诸如腐败等其他问题，农村的严重混乱导致一半以上被调查者认为，在未来5年或者10年内，爆发一场全面的危机是“可能的”或者“非常可能的”。
小规模和低效率的农业以及乡镇企业的相对衰落有助于农村与城市收入差距的不断扩大。如今农村的平均年收入停留在仅仅317美元，而城市与农村之间的收入差距已从1980年代中期的1.8:1增至2003年的3:1。从2000年至2003年，按绝对价值计算，42%农村家庭的收入下降了。此外，根据2004年7月政府的一份报告，2003年，生活在每年大约75美元的官方贫困线以下的农民数量增加了80万人，这是自1978年开始经济改革以来农村绝对贫困人口第一次出现年度净增长。与此同时，农民在获得较少服务的同时承受着不成比例的税收负担；根据国务院发展研究中心的数据，如果计人权利、服务和税收，城市与农村的收入差距剧增至5:1到6:1。
并不令人吃惊的是，有组织的农村抗议有增无已。抗议活动的参与者从数百人到数千人不等，抗议形式从逃税、封堵公路和铁路到袭击或者绑架官员，甚至发生骚乱。即便如此，农村抗议以及政府对之作出反应的性质限制了仅仅农村冲突就能威胁政权稳定的可能性。正如中国社会科学院的俞锦荣（音译）(Yu Jinrong)所指出的，当农村居民参与集体的活动和抗议时，他们往往寻求与中央政府的官员联合起来对付地方官员，而不是寻求广泛的系统变革。俞锦荣认为，如今的农民不是富于革命精神的“毛泽东的农民”。他们寻找合法的政治组织来保护合法的经济利益，此外，他警告说，压制农民的期望和组织具有重大政治风险。
在过去若干年里，北京对农村问题高度关注，并已采取措施解决这些问题。中央政府尤其在减少农民税收负担方面已获得一些短期成就——通过打击非法的地方收费以及把收费转成更透明的税收。中央政府也与地方政府分享数额更大的中央收入。中央政府为农村不满的表达建立了更安全的宣泄管道，对地方官员的胡作非为进行制止，向农民解释政策，出钱安抚抗议者，并允许进行村级选举（但中央政府同时也把相当大的税收和财政权力转移到更高的镇一级，使之不受选举影响）。
然而，这些措施也在中国公民中间造成一种他们具有“法定权利”的强烈感觉。农村居民在其抗议中日益提及这些“权利”——对中国政治的未来来说，这是一种潜在的重要发展。而且，尽管政府在就地处理、制止或者安抚潜在的农村威胁方面获得了成功，领导层并不认为这种措施能为三农问题提供一种真正长期的解决办法。
大圈地
中国许多重要的决策者和社会科学家认为，农村危机的解决办法在于采取一种更激进的方式：将土地改革、工业化和城市化结合起来。国务院发展研究中心主任王梦奎认为：“太多的人口和太少的土地使大规模生产变得困难，因此是农民增加收入的最大问题。”他断言，小块农田合并成更大农田以及农民向城市流动将大大有助于解决农村问题，而且，作为城市化一种额外的利益，“大量农民工〔将〕提供廉价劳力，从而有助于提高中国企业的国际竞争力。”有影响的政府顾问、北京大学教授潘维也认为，北京应该鼓励农民迅速地加快向城市中心迁居，并建议说，中国应该在未来30年间另外开发100个拥有500万或者更多人口的城市——或者通过建造新的城市，或者通过扩大现有城市。
已经是大规模的从农村向城市的迁移正在加速进行。这部分地是由非法土地占用以及农田转换成工业和休闲用地推动的。2003年11月，国土资源部报告了16.8万多起非法占地案件，比前年全年高出一倍。根据国家统计局的数据，从1996年至2003年，中国损失了670万公顷农田，比1986至1995年之间损失190万公顷高出2.5倍。这种趋势正在继续加快，仅在2003年，损失的农田就有大约253万公顷，或者占全部农田的2%。根据《2004年中国农村经济绿皮书》的数据，每当1亩（约为0.07公顷）土地被转换成非农业用途，就有大约1到1.5个农民失去自己的土地。根据官方统计资料，大约3400万农民或者从此完全失去土地，或者拥有不到0.3亩土地，而土地转换用途的新高潮几乎无疑表明这个过程的加速发生。
在2004年期间，政府在阻止农田转成非农业用途方面获得了一定成功，但是，农村占地模式的一种更持久的、合法的、或许规模更大的变化即将发生，而这一次变化的动力是中央政府努力使农业合理化和提高农村收入。已于2003年3月生效的里程碑式的《农村土地承包法》是实现这个目标的最新手段。根据1978年后的家庭责任制，土地仍归村庄所有，而使用权由村领导人分配给个体农户。缺乏可靠的土地占有期以及村领导人经常使用“重新调整手段”（即在农户之间重新分配土地）抑制了对土地的改良、土地使用权在农户之间转让以及商业化的规模农业的出现。《农村土地承包法》要求在农民与村庄之间签订书面合同，并规定土地占有期为30年。这部法律包括农民有权向其他人转让土地权利的明确规定。此外，为了使潜在的购买者相信他们的土地使用权将得到尊重，除了在特殊情况下（例如自然灾害），这部法律禁止“重新调整”土地。毫无疑问，《农村土地承包法》的实施将是前后不一致的。可是，中央政府似乎致力于完成这项任务，几乎无疑将继续加强土地使用的立法。事实上，议事日程可能扩大到制定简便的抵押法规以及推动以家庭为基础的使用制度向以个人为基础的使用制度转变。这两项措施将极大地加快土地使用权的转移。
土地改革如果获得成功，将加快中国国内的大规模迁移。可是，无论是非法土地占用还是土地改革，其影响都将并不局限于移民速度的加快。“流动人口”的构成也将受到影响。许多以前挤上火车前往城市寻找更高收入的人事实上是为家庭的赚钱努力增添一份收入，因为他们的妻子、丈夫或者父母在他们外出后继续务农。如今越来越多的人举家迁移，身后没有留下土地或者房屋，而前路并无保障。
中国最著名的商业和经济杂志《财经》曾把最近地方官员与房地产开发商合谋大肆占用农村和城市的土地称为一场新的“圈地”运动，有意识地把这种占地行为比作18世纪英格兰的那种固然加快城市化进度但非常具有破坏性和十分狂暴的圈地过程。可是，对许多农民家庭来说，根据《农村土地承包法》进行的合法土地转让将具有类似的混乱结果。如果不能同样保证中国的移居者被吸收成为城市社会具有充分权利和能生产的成员，农村改革是不完整的。
明日更大的危机
加速中国城市化是在解决一个社会和政治问题的同时，造成另一个可能是更严重的社会和政治问题。在小块农田上耕作的贫困农民的问题变成从事危险工作的贫困移民的问题，这些移民具有很少权利，而且实际上不享有社会保障安全网络。中国城市景观的规模已经是令人畏惧的：166座城市的人口超过100万（美国9座），而城市正式居民（即不计入移民）已有5亿。城市人口增长已经达到年均2.5%（印度为0.8%)，而政府预期，从2004年至2020年，将有3亿人迁往中国的城市和城镇。因为大多数中国农民工仍然保留他们在老家作为农民的身份或者个人地位，他们不能获得城市服务、社会保障和有效的法律保护。这个问题可能恶化，除非下一代失去土地——无论是通过非法占用还是通过某种土地使用权交易制度的合法运作——的移民被授予能使他们完全融入城市社会的权利和利益。中国农民工目前的困境使我们约略地看到了必须克服的障碍。
没有城市户口（登记注册）的农民工不能参加正规的劳动力市场。一旦他们找到工作，他们根据中国劳动法律应有的权利往往受到侵犯。他们的工资被扣留数月或者数年。政府估计，中国1亿农民工被拖欠的工资已达到120亿元。必需的安全条件往往得不到满足。根据《中国青年报》的报道，仅仅在一个城市区域——深圳和珠江三角洲周围地区——工业事故每年使3万多工人失去手指。这种伤害的标准补偿是每个手指60美元，但许多雇主拒绝支付任何补偿。根据政府官员的说法，近70%的农民工没有任何形式的保险。而且，大多数人住在市郊棚户区，那儿的整个地段往往在很少预先告知的情况下被清理和拆毁，并且得到很少补偿或者根本没有补偿。
儿童以及与农民工一起流动的其他弱势家属受到这种模糊不定的地位的太大影响。目前的流动人口包括大约300万14岁和14岁以下的儿童。根据2004年的一份政府报告，怀孕的女农民工及其子女的死亡率约为全国平均水平的1.4至3.6倍。在流动的8至14岁儿童中，大约15%没有上学。大多数上学的儿童为了在不合标准的临时私立学校入学而支付高昂学费（往往高达100美元或者更多）。与交纳学费以及承担全家对未来的希望有关的压力已造成许多学生自杀甚至杀人。虽然与农民工有关的问题的引人注目已有一段时间，迅速加快的天地因势以及随之举家迁移的增多造成与家属有关的特殊问题，这些问题即使在本质上不是新的，就规模而言也是新的。而且，虽然农村的服务也是贫乏的，中国城市的下层阶级将更强烈地感到不公平，因为他们目睹新富翁每天享受的利益。
在理论上，即使城市化的倡导者也懂得，正如国务院官员王梦奎所指出的，“城市化需要制度创新。”迄今为止，所作的努力局限于保护移民不受某些最恶劣的虐待的伤害。2004年3月，总理温家宝在一份重要的政府报告中宣布，政府“将在3年内基本解决建筑业工程费用和农民工工资的拖欠问题”。劳动和社会保障部说，今年它将责成建筑公司和制造公司向数百万农民工提供医疗和人身保险。此外，中央政府已鼓励市政当局让移民获得更多和更便宜的公共教育，然而，与大多数措施的情况一样，这项措施没有伴随指定用途的中央拨款。作为国家和党支持更广泛地维护城市穷人的权利的第一个标志，全国人民代表大会中的改革者目前正在起草一部法律，这部法律对中国国内移民来说相当于一部“福利权利法案”。
改革的障碍
尽管舆论鼎沸，出台的规章也不少，但实际的进展是有限的，而不断增强的权利意识与采取行动实现这些权利的能力之间的差距正在不断扩大。最明显的问题是资金，或者，正如一群中国学者在一本重要新著《中国城市发展报告》中所指出的，是“谁将为中国城市化买单”的问题。这些学者的答案是简单的：城市工业。可是，与移民经济关系最大的建筑业拒绝按时履行其现有的义务，更不用说承担额外的开支。由于地方政府从建筑业获得利益，而官员依据建设和开发获得名声——更不必说广泛存在的贿赂和腐败——忽视违法行为的动机仍是强烈的。
南京大学的潘泽泉在《战略与管理》杂志上认为，对移民的普遍歧视不仅仅是一种目前已受到攻击并且已被纠正的固有弊病；相反，这种歧视建立在有意识地设立的制度和政策的基础之上，往往是被“制造”和“复制”出来的。虽然在某些领域已取得进展，但潘泽泉认为一场日趋激烈的斗争正在进行之中的论点听上去是可信的。对移民的歧视无疑有利于那些在城市中已经享有权利的人，并使他们感到心安理得。强有力的当地身份以及对来自农村的“外地人”——一个总是被用于移民的称呼——的偏见增强了物质利益。东部城市居民经常向西部来访者解释说，外地人“素质低”，并说，他们觉得与国内移民的共同之处不及与外国人的共同之处。在衣着光鲜的城市年轻人中间，“你真农民！”的说法作为一种开玩笑地表示厌恶的方式，已开始广泛地传播开来。
鉴于敌对的利益和文化，缓和移民困难的措施往往遇到障碍并不令人感到意外。尽管北京市官员最近下令公立学校招收农民工的子女，并减少强加于他们的歧视性学费，许多学校继续借口招生额满将移民子女拒之门外，而事实上，一项由北京市教育局进行的调查证明仍有空额。流动人口的成员甚至在死后也面临歧视。在泸州最近一起事故中，城市燃气管道爆炸造成7人死亡。城市居民的家属得到1.7万美元补偿，而农民工的家属得到5000美元补偿。虽然他们都在这个城市生活、工作和死亡，移民仍被列入农民一类。一个认为这种差别合理的官员声称，“在农村生活费用较低。”
虽然中国领导人继续把农村问题看作这个国家的最大威胁，2004年一项由中国社会科学院进行的调查显示，移民是这个1978年后的时代的经济上的重大损失者。在被问及哪8个群体从中国经济改革中得益最大时，一个著名专家小组只是在一个问题上得出一致意见：“农民工”的境况比其他任何群体更差。他们之中最不幸的人属于政府重要研究人员张小山所描述的一个新阶级——“三无”阶级：没有土地，没有工作，也不能获得国家收入保障。
未来：自由主义的，法西斯主义的，抑或恶劣悲惨的？
概括地说，农村和城市的双重危机15年后可能产生3种结果：自由主义的、专制社团主义的（或者法西斯主义的）和修修补补的。这些结果没有一种是预先注定的。然而，我们将认为，中国目前至少正在试验性地探索实现第一种结果的方式，虽然社会变革的速度和战胜根深蒂固的利益集团的困难最终或许使第三种结果变得最有可能。
向自由主义结果前进将看到村级选举制度得到巩固并且至少扩大到镇一级。土地改革将继续进行，但与土地改革配套的是相应的和同时的城市改革。城市改革的目的是保护城市的新来者和第二代移民，并允许他们在从事建筑和道路清扫之外就业。在城市地区，户口制度（已经修改）将被取消，而所有在某个特定地区生活和工作的人都能同等地获得服务。对法定权利以及实现这些权利的手段的认识将形成。个人无论地位如何，最终将被允许组织成不受国家直接控制的团体，以维护他们的利益。
在大多数这样的领域，你都能看到变化。村级民主——事实上是不完善的——为农村带来更大责任。在全国范围内，建设法律制度的进程，尤其是培育一种“权利和责任”的文化，已经获得更广泛的进展。虽然前面的路比已经走过的路仍然更漫长得多，国家似乎准备支持一种司法制度，这种司法制度将被用于作为地方政治进程一部分的利益调整，而不但仅是主持正义。中央政府在其自己的控制省市政府的斗争中强调“法治”，从而有助于法律意识的形成。而且，农民正在作出响应。国务院发展研究中心报告说，比例越来越大的正式的请愿信和抗议信引述法定权利和法律保护作为申诉的依据。
在城市，国家容忍——即使不是鼓励——少数新的独立社会组织的出现。2003年1月，本杰明·里德(Benjamin Read)在《中国杂志》上撰文分析了城市住房协会的发展。这些协会把注意力集中于获得高级房地产开发项目的管理的控制权以及改善服务质量。这些团体利用政府最近所宣传的有关财产和消费者保护的某些“权利”的观念。它们阻止了房地产开发商收买政府的尝试，而且，除了对疏忽的或者腐败的开发商提出索赔，它们正在其成员中间推广一种共同的身份感。虽然里德警告说，这些团体是否能维持其目前的自治性仍有待于观察，但它们所提供的这种诱人证据说明，一些特定和创新的利益调停团体可能成为更持久的社会机构和政治机构的基础。然而，就其本质而言，这些新的协会突出了中国的富人与穷人之间收入和社会权利的差异——在移民居住的棚户区，这种公开的组织和代表是不会被容忍的。它们也不可能成功地在贫困的城市居民中间出现——这些居民为了给新的开发项目让路，被迫从较为陈旧的闹市区建筑内迁出。然而，尽管里德提出了告诫，这一切意味着实质性地走向一种更自由的未来。
不幸的是，其他社会和政治的可能性也是显而易见的。诸如迈克尔·利登(Michael Leeden)和贾斯珀·贝克尔(Jasper Becker)等观察家认为，中国远不是正在变得更自由，而是已背道而驰，走向法西斯主义。判断向这个方向前进的基准可能包括：社会统一地变成国家所支配和控制的等级森严的组织；解决社会冲突的机制是行政的而不是司法的；从战略上利用反资本主义的和反外国的言辞；军方严重介入宣传和社会工作。
事实上，这在很大程度上是对当今中国要素的描述。然而，利用所有这些特征来描述中国这个国家正在变得不那么准确，而不是更正确。私营企业的增长相对说来比国有企业更迅速。新的自我组织的团体的迅速出现使国家来不及有效地笼络或者取缔它们。传媒已变得更生气勃勃、更独立和更商业化，而对什么能报道的限制正在空前地减少。法律体系正在变得更坚实。而且，随着军方缩小规模和职业化，它正在使其自己远离其社会经济职能。在大多数关键的方面，中国目前正在放弃专制社团主义，而不是相反。
然而，第三种发展轨迹也是可能的，这就是中国“拉美化”。拉美化的中国可能无法建立能够适当地处理中国新的社会危机的制度。社会变革的速度和社会冲突的迅速增多可能超过国家作出反应的能力。政治领导人可能习惯于与企业精英和社会精英的同流合污的关系。一个非永久的穷人阶级可能从事一场与享有特权的少数人的持续而经济代价高昂的低水平斗争。对许多中国的学者和政府官员来说，拉丁美洲式的社会和政治问题目前是中国可能面对的一个明显的参照系统，如果中国不能在最近的将来扭转社会趋势。
尽管中国正在走向一种更适合和更自由的未来，在中期内急转直下地走向失败事实上或许同样是可能的。某些指标已经指向这种结果。中国共产党政法委员会2004年的报告发现，2003年全国范围的“社会动乱”事件或者“群体性事件”上升14.4%，增至5.8万起。参与这类事件的人数上升6.6%，达到300万人。在城市，“流动人口”犯罪占到“全部犯罪的80%”。来自许多城市地区的证据表明，避免中国社会的拉丁美洲化以及陷入低水平的阶级斗争所需要的将不仅仅是目的在于缓和移民最大痛苦的局部措施——这将需要使移民变成享有充分权利的公民。
速度的紧迫性
中国领导人十分关注本国的农村危机以及城市与农村的生活质量之间日趋扩大的差距。他们所提出的解决这些问题的方法——目的在于促进大规模迁移和迅速城市化的土地改革——有可能加速第二个危机的到来，在一场争夺权利和权益的斗争中使移民家庭与根深蒂固的城市利益集团对立起来。这些城市利益集团本身就是强大的势力，包括市政官员、房地产开发商与建筑业的联盟以及一个新的城市富裕阶级和现有的城市穷人和失业者的队伍。然而，许多迁移的农民——一些人已习惯于投票选举村的领导人，而且现在得到了政府提供新的保护的许诺——在迁移到城市时带来了一种新的“权利意识”。他们对公正待遇以及获得诸如保险和卫生保健等利益的期待如果遭到忽视，只会对政府造成危险。
虽然中国领导人正在努力解决困难而熟悉的农村冲突，他们并不那么善于应对即将出现的城市的社会挑战。中国的体制确实具有非凡的力量，尤其是在个别地区进行注重实效的经济和政治试验、接着在全国范围推行成功方法的习惯做法。完全可能的是，正如在波拉尼所描述的英格兰发生的那样，自由化的临时解决办法可能成为更持久的制度。可是，由于政府的计划需要对中国农村地区进行以市场为基础的“圈地”以及若干亿移民有可能在未来20年内迁居城市，北京正在进行一场与时间的赛跑。