关于行政机关居间裁决诉讼性质的研讨，本文主要内容关键词为：行政机关论文,性质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政机关居间裁决的含义和种类
行政机关居间裁决，是指行政机关在其主管的某一领域，以第三者的身份对民事争议进行裁决、处理的活动。通常情况下居间裁决有行政机关的裁定或决定，一般还以正式文件的形式下发，当事人逾期不履行又不起诉，即产生强制执行的后果，由作出裁决的机关主动执行或申请人民法院强制执行。如《中华人民共和国土地管理法》第13条第1款、第4款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”
行政机关在其主管的行政管理的某一领域，以第三者的身份对民事争议进行调解或仲裁，不属于这里所说的居间裁决，如《中华人民共和国海上交通安全法》第46条规定：“因海上交通事故引起的民事纠纷，可以由主管机关调解处理，不愿意调解或调解不成的，当事人可以向人民法院起诉，涉外案件的当事人，还可以根据书面协议提交仲裁机关仲裁。”
按现代社会对国家权力的划分及我国宪法的规定，对民事案件的审判权由人民法院行使，行政机关对民事争议的居间裁决权须来自法律、法规的授权。从目前我国法律、法规授权的情况看，行政机关居间裁决大致有以下种类：第一，有关自然资源或智力成果方面确权的裁决，包括对土地、草原、山林、矿产、水资源等所有权和使用权的确认和对专利、商标、著作权的确认。第二，有关损害赔偿方面的裁决，主要是由于一方当事人侵犯了另一方当事人的人身、财产等方面的权利，行政机关在处理纠纷时，裁决一方当事人赔偿另一方当事人的经济损失。第三，有关合同关系的裁决，如《中华人民共和国专利法》第57条规定：“取得实施强制许可的单位或个人，应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方商定；双方不能达成协议的，由专利局裁决。”
二、关于行政机关居间裁决案件诉讼性质的历史考察
行政机关居间裁决案件具有两个方面的特征：一方面裁决所针对的对象是民事争议，行政机关是以第三者的身份对当事人之间争议的民事法律关系作出裁决；另一方面当事人之间的这种民事法律关系由于行政机关的裁决而介入了行政法律关系。行政机关以正式裁决的形式作出的行为是一个有法律效力的具体行政行为。这种具体行政行为不仅确定了当事人之间的权利义务关系，而且具有强制执行的效力。问题是如果当事人不服行政机关所作的居间裁决起诉到人民法院，那么这种诉讼是属于行政诉讼还是民事诉讼？当事人是应以行政机关为被告还是以原争议的对方当事人为被告？单行法律、法规在授权行政机关作出居间裁决时一般都没有明确这些案件的诉讼性质，从司法实践中的作法看大致可以分三个阶段：
第一阶段：在《中华人民共和国行政诉讼法》实施以前，确切地说在1991年7月11日最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）试行以前，司法实践中对这类案件长期是作为民事案件由民庭受理的。明确作出这一规定的至少有三个法律文件：一是1987年7月31日最高人民法院“关于人民法院审理案件如何适用《土地管理法》第13条、《森林法》第14条规定的批复”，其中指出：“当事人之间发生的土地、林木、林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府处理，当事人对人民政府处理不服的，可以向人民法院起诉。此类案件虽经人民政府作出处理，但其性质仍属民事权益纠纷，人民法院审理此类案件仍应以原争议双方为诉讼当事人。”“此类案件依法起诉到人民法院，由民事审判庭受理。”二是1988年8月20日全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会针对最高人民法院关于“治安案件当事人对公安机关的赔偿裁决不服的，是否有权向法院提起诉讼”的询问，答复如下：“根据民法通则的规定，赔偿损失、负担医疗费用属于民事案件的范围，当事人应享有向法院起诉的权利，对公安机关的调解不能达成协议或者对公安机关的裁决不服的，可在一定期限内向人民法院对造成损失的一方当事人提起民事诉讼。”三是1990年4月19日司法部发布的《民间纠纷处理办法》，该办法规定基层人民政府处理公民之间有关人身、财产权益和其他日常生活中发生的民间纠纷，作出处理决定后应当制作处理决定书，并规定：“基层人民政府作出处理决定，当事人必须执行。如有异议的，可以在处理决定作出后，就原纠纷向人民法院起诉。超过十五日不起诉又不执行的，基层人民政府根据当事人一方的申请，可以在其职权范围内，采取必要的措施予以执行。”
第二阶段：《行政诉讼法》施行以后，最高人民法院于1991年6月发布的《意见》明确规定行政机关居间裁决案件作为行政案件由行政庭受理。该《意见》第4条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”第7条规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”从我国立法体制看，全国人大常委会对法律所作的解释属于立法解释，其效力高于最高人民法院所作的司法解释；但从我国司法实践的情况看，一般认为最高人民法院的解释明确了行政机关居间裁决案件的性质，实践中依最高人民法院的规定，各级人民法院也确实将行政机关居间裁决案件作为行政案件由行政审判庭受理和审理。
第三阶段：行政机关居间裁决案件，被分为两类性质不同的案件，通过不同的途径解决。1991年12月2日司法部“关于适用《人民调解委员会组织条例》第9条第2款有关问题的通知”中指出：“经商最高人民法院，现明确以下几点：（一）基层人民政府就民间纠纷作出的处理决定，是基层人民政府根据当事人的申请，对当事人之间民事权益争议依照事实和法律作出的处理决定。（二）当事人对基层人民政府处理决定不服的，可在法定期限内就原纠纷向人民法院提起民事诉讼。”这一规定由于与最高人民法院的《意见》第4条、第7条的规定不一致，曾一度引起实践中对基层人民政府就民间纠纷所作居间裁决案件定性的混乱。接着，1993年9月3日最高人民法院发布《关于如何处理经乡（镇）人民政府调处的民间纠纷的通知》，该通知明确指出：“民间纠纷经司法助理员调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔，如果一方直接向人民法院起诉，或者先请求乡（镇）人民政府处理但不服处理决定而向人民法院起诉的，人民法院应当作为民事案件依法处理，以原纠纷的双方为案件当事人。”根据这一规定，联系最高人民法院关于行政机关居间裁决案件的其他规定，可以看出目前司法实践中对行政机关居间裁决案件有两种作法：一是当事人对基层人民政府就民间纠纷所作的居间裁决不服的，以对方当事人为被告就原纠纷向人民法院提起民事诉讼；二是当事人对行政机关就民间纠纷以外的其他民事纠纷所作的居间裁决不服的，以行政机关为被告向人民法院提起行政诉讼。
三、对行政机关居间裁决案件诉讼性质的认识
笔者认为，行政机关居间裁决案件应统一作为行政案件纳入行政诉讼的范围。理由如下：
第一，行政诉讼的根本目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，我国《行政诉讼法》也原则规定公民、法人或者其他组织认为侵犯其人身权、财产权的具体行政行为属于行政诉讼受案范围，那么当行政机关的某类具体行政行为直接影响或可能侵犯到相对人的人身权和财产权时，就应当纳入行政诉讼的受案范围。行政机关的居间裁决属于具体行政行为，一经作出即确立了当事人间的权利义务关系，有可能侵犯一方当事人的合法权益，给相对人的人身权、财产权造成损失。而且，一些法律、法规还授权行政机关在作出这种裁决时可以采取强制措施或保全措施，甚至赋予行政机关对这些裁决的强制执行权。因此，对相对人权益的影响很大，应当将其纳入行政诉讼的受案范围，以使受到该类行为侵害的合法权益获得法律救济。
第二，居间裁决是由国家行政机关依法运用行政权作出的行政行为，具有法律效力，只有该行政机关或比它更有权威的上级行政机关或人民法院才能将其撤销或改变。在依法定程序将其撤销或改变以前，该裁决是具有法律效力的裁决。如果将此类案件作为民事案件依民事诉讼程序处理，虽然可以解决双方当事人之间的纠纷，但不能撤销行政裁决，从而出现行政裁决与司法裁决并存的局面，造成法律效力上的冲突和双方当事人各执一词的情况，有可能使纠纷更加激化。而将行政机关居间裁决纳入行政诉讼的范畴，由人民法院对裁决的合法性进行审查和裁决，就能够从根本上解决这一问题，彻底解决当事人之间的纠纷。
第三，行政机关居间裁决民事纠纷作为一种管理手段，从建国以后一直存在于实际社会生活之中。行政机关居间裁决领域的扩大，居间裁决作为一类案件的出现是随着改革开放的进程，由于社会经济生活的发展，行政管理领域扩大，专业性增强而必然出现的行政权力扩大的结果。行政权力扩大是客观现实的要求，我们必须正视这一现实，当行政权力扩大到司法领域时，司法领域继续保留对这一部分行政权力的最终审查权亦属必要。
第四，近年来司法实践中的趋势是将基层人民政府对民间纠纷的裁决与其他居间裁决，在诉讼性质上区别对待，这种作法极易导致司法实际部门在操作上的混乱。因为民间纠纷的含义、范围在立法上并不明确，绝大多数民间纠纷属于本文第一部分分析的第一类或第二类居间裁决的内容。如仍将其与其他的裁决区别开来，这无疑是给司法部门出了道难题。
第五，居间裁决与行政机关对民事纠纷所作的调解不同。行政机关以第三者的身份主持对民事纠纷的调解虽然也制作调解书，调解书也发生一定的法律效力，但调解体现了对当事人意志的尊重，贯彻了当事人的意志；而居间裁决则体现行政机关的意志，进而体现国家意志，具有强制执行的效力。这类案件起诉到人民法院，人民法院首先要审查的是其体现行政机关意志的合法性，而不是对其中体现的当事人的意志进行审查。
反对将居间裁决案件作为行政诉讼案件对待的一个重要理由，是如此则行政机关可能“消极怠工”，为避免当被告而不行使或少行使居间裁决权。笔者以为要解决这一问题首先必须分析行政机关的“消极怠工”行为是否使相对人丧失权利救济的途径，是否构成行政失职。将民事争议的裁决权依法授予某些主管行政机关一般并不是因为这类民事争议没有其他的救济途径，而是由于行政管理权的扩大，或出于案件专业性等考虑。因此，只要单行法律、法规在授予行政机关居间裁决权的时候直接或间接规定如果行政机关不对此类民事纠纷进行处理，相对人仍有其他救济途径，如可以直接向人民法院提起民事诉讼，行政机关不行使裁决权并不意味着行政失职，那么行政机关是否行使居间裁决权本身就是行政机关自由裁决范围内的事项，于行政机关、于当事人并无不利。如果法律、法规规定行政机关的居间裁决是当事人申请司法救济之前的必经程序，则行政机关在相对人申请居间裁决时不为裁决意味着行政失职，那么行政机关不能“消极怠工”；否则，相对人可以提起要求其履行法定职责的行政诉讼。
四、对行政机关居间裁决案件如何判决
行政机关居间裁决事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院应当判决维持，对此法律已作了明确的规定。但行政机关居间裁决有误，特别是对平等主体间的赔偿争议所作裁决的赔偿额有误，人民法院如何判决？能否直接作出变更判决确定具体的赔偿数额？对此大致有三种方案可供选择。
第一，人民法院作出撤销判决，撤销行政机关所作的裁决，同时判令被告在一定期限内重新作出行政行为。其理由是，依《行政诉讼法》关于判决的规定，对一般合法性审查的案件，人民法院要么维持，要么撤销。这一方案的不足之处是可能造成重复诉讼。因为人民法院作出撤销判决后，虽然可以同时判决行政机关在一定期限内重新作出具体行政行为，但如何作出具体行政行为，特别是如何确定赔偿数额，人民法院的判决并不能明确规定。这样对行政机关重新作出的具体行政行为，当事人可能仍然不服，从而造成重复诉讼。
第二，人民法院针对案件的具体情况和当事人应当承担的赔偿额，直接作出变更判决，明确当事人之间的权利义务关系。其理由是，处理平等主体间发生的民事争议的裁决权本来就属于法院司法权的组成部分，只是由于现代国家行政管理领域的扩大，才由国家通过立法的方式赋予某些行政主体对部分民事纠纷行使裁决权。当人民法院发现该裁决有误时，可以撤销该裁决，而撤销该裁决后，由于人民法院对民事纠纷本来就有管辖权，因此仍可以根据事实和法律直接对民事纠纷作出判决。这一方案的依据是权力分立的理论。因为从权力的来源看，人民法院对民事纠纷有管辖权，这样可以解决变更判决无法律依据的问题。但是人民法院对民事纠纷有管辖权与法院对某一个具体的民事纠纷有管辖权并不是一回事。现代社会依据民事权利由当事人自由处分的原理，在诉讼中奉行不告不理的原则，在无原告起诉的情况下，人民法院对某一个具体的案件并无管辖权。原告对居间裁决起诉，而人民法院的变更判决有可能使某一个第三者承担义务，即使让与原告有民事纠纷的对方当事人作为第三人参加诉讼也不能从根本上解决这一问题。
第三，作为行政诉讼附带民事诉讼处理，即原告就裁决的合法性对作出裁决的行政机关提起行政诉讼的同时附带对民事纠纷的对方提起民事诉讼。这一方案避免了上述两种方案的缺陷。因为将裁决的合法性作为行政诉讼提出，适用维持或撤销判决，同时将民事争议作为附带民事诉讼提出，这样既可以解决判决的依据问题，又可以一次性解决相关的纠纷，减少诉讼成本，符合现代社会对诉讼效益的要求。
笔者赞同第三种方案，认为这种方案符合诉讼理论和司法实际，并切实可行。存在的问题是我国目前尚无立法对行政附带民事诉讼作出规定，操作时缺乏依据。可以说这是司法实践对立法提出的新课题，我们期待着立法的回答。
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