中央和地方财政关系改革探索，本文主要内容关键词为：地方财政论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代国家是由多层次的政府构成的，不同级别的政府履行着不同的经济职能，反映到财政分配关系上，就是要确定各级政府在整个财政活动中的地位和作用。这就涉及到如何在政府间进行事权的划分，如何确定各级政府的财政收入和财政支出，并使各级政府在分配中构成一个有机的统一体。这些问题的存在，促使各国政府努力探索中央和地方财政关系的最佳组合，以使国家的财政资源得到充分利用，提高政府的办事效率。所以，处理中央和地方财政关系，是研究财政体制的起点，也是财政体制的核心问题。
一、西方国家中央和地方财政关系的共性特征与启示
西方国家的市场经济是成熟的市场经济。在这些国家中，中央和地方的财政关系经历了一系列历史性的变化。在它们的演变和进化过程中，一方面反映市场经济条件下中央和地方财政关系的共性特征，即解决中央和地方财政关系必须遵循一定的规律和法则，另一方面，各国在选择中央和地方财政关系的具体模式中又显示出特殊性。这些国家在改革和完善中央和地方财政关系时，都能依据本国的客观现实，包括生产力发展水平，人文地理环境，社会文化背景等。在西方，尽管有的国家的政体是中央集权制，有的是联邦制，但在财政体制上都统称为“财政联邦主义”。从理论意义上讲，财政联邦主义国家的地方政府相对拥有较大的独立性，这是适应市场经济发展的必然结果。我们从以下三个方面来分析和考察财政联邦制下中央和地方财政关系的总体特征。
第一，西方国家各级政府间都有明确的事权和财权划分，并以法律形式体现出来，在较长时期内保持稳定。以公共产品为起点分析，西方的公共产品论认为，公共产品依照受益区域的大小，可区分为全国性的公共产品和地区性的公共产品，并且地区性的公共产品还可以继续划分，这就为西方财政体制的划分提供了主要理论依据，即全国性公共产品由中央政府提供，范围大小不同的地区性公共产品由不同层次的地方政府提供，几个地区共同受惠的公共产品主要由有关地区联合提供等。依此，西方财政在各级之间将收入和支出都加以明确划分，保证各级财政都有独立的收入和支出，履行各自的职责。由于各级财政的职责划分明确且相对固定，因而各级财政有权依据自己所担负的职责决定自己的具体支出数额。然后，各级政府在财政分配活动过程中，依据自身支出的需要，以支定收，组织财政收入，编制独立的预算，自求平衡，出现赤字，则自己弥补，而上级政府并不承担下级财政弥补亏空的任务。因此，西方财政是真正分级的财政体制。西方财政的独立性还表现在各级政府财政活动法制化，法律为各级政府财政活动范围提供了基本准则和依据。
第二，各级财政拥有自己独立的收入来源。西方国家在授予各级政府财政权利时，通常表现出一定的灵活性，允许地方财政在一定的限度内独立决定或取消、停征地方税，发行和偿还地方公债。一方面，由于劳力和资本具有流动性，个人将迁移到公共支出和税收最能反映其偏好的区域，资本也将流入公共支出与税收组合能有利于其获得最大收益率的地区。劳力和资本在各地的流入流出，将诱使相同偏好的人聚居在一个地区，使不同地区能最为适合当地居民的偏好而确定出本地区的税收水平，获得最佳的财政规模。由于各级政府都拥有自己的独立财政收入，因而，依靠自身取得收入占据主要地位。尽管中央对地方的补助额也大，但各级政府有自己的税种，各征各的税，各有各的收入。
第三，西方国家不管采取何种政体，都能确保中央财政的领导和制约地位，保证了国家财政是一个完整的统一体。不过，西方财政体制之所以能形成一个完整的统一体，得益于法律手段和经济手段的运用。西方各级财政和预算是对议会负责的，因而，中央财政依靠行政命令安排和指挥地方财政的活动受到很大控制。为此，各级财政活动的协调，主要是依赖于法律手段和经济手段来进行。也就是通过全国性的立法，规定中央和地方各自应承担的职责、收支范围，从而在划分各自活动范围的同时形成有机统一体，而又可以依赖法律去加以修正等，来使各级财政间的关系适应已变化的政治经济和财政环境。另外，西方的转移支付制度，使得上级财政可以依据这些补助来实现在一定程度上引导和协调下级财政活动的目的。而下级政府所承担的事业和项目的经费来源，除了税收等自有收入外，就是上级补助，并且上级补助所占比重甚大，所以，上级财政的影响是强而有力的。
西方国家处理中央和地方财政关系的成功做法，给我国的改革带来了如下有益的启示：
⒈明确划分中央和地方的事权，并予以法制化，这是处理中央和地方财政关系的基础。事权的划分是整个财政体制建立的基石，只有明确用宪法或法律规定中央和地方的事权，才能保证各级政府各司其职（财政职责），各有其权（财政权利），各得其利（财政利益）。西方国家财政体制的实践反复证明，各级政府间的事权划分越清楚，政府间的收支矛盾就越少，资金使用效率就越高。
⒉一种较成熟的财政体制是中央财政和地方财政在很大程度上彼此相互独立，收支自求平衡，财政体制呈现出对称性的特征。当地方所拥有的财政能量非常有限，且缺乏弹性，与其不断增加的支出责任的需要很不对称时，转移支付制度成为平衡地方财政收支的重要制度，同时，转移支付制度更重要的是作为一种经济手段，对地方的财政活动进行控制和引导，共同促进中央和地方财政这一完整体系有序运行。所以，从他们的经验来看，中央对地方控制的途径，并不是由中央包揽一切，而是实行合理集中财源后，然后再分配的办法，放手让地方干预更多的经济事务。
⒊重视中央政府在财权、财力上保持绝对优势。中央财政在宏观调控方面的责任和权威是得到普遍承认的。这是因为，在现代社会化大生产条件下，在国际政治经济形势复杂多变的情况下，国家必须掌握足够的财权财力，中央必须具有足够的宏观经济调控能力。
二、我国中央和地方财政关系存在制约因素的机理分析
就当前的状况而言，中西双方中央和地方财政关系的最大差异，就在于两者地方财政独立程度不同。没有地方财政的真正独立性，就无法建立起稳定的财政体制。财政体制不稳定，就没有稳定的财政分配活动，从而没有稳定的政府行为规范。我国多年来财政改革反复证实了这一点。为什么多年来，我国一直很难建立起稳定而规范的中央和地方财政关系呢？这是因为有内在于经济的一些因素，制约着这一关系改革的发展进程。
从经济因素来看，企业拖累是一大制约因素。在西方，公共企业只占整个社会企业很小部分，它的运转依托于私人经济，因此，西方在划分各级财政关系时就相对简单，不存在从整个社会再生产的角度考虑企业分属于各级政府的问题。在我国，直接掌握、控制和安排社会再生产活动的仍是各级政府的主要经济职责。这样，在划分政府间的事权时，不得不将隶属于行政机构的国有企业进行划分以归属各级政府，然后据此划分收入和支出，这与市场经济的统一性、竞争性和开放性是相违背的。在没有科学地按市场经济内在运行规律划分事权的情况下，若硬赋予地方财政以独立的地位，则独立的地方财政只能意味着经济上大大小小独立王国的出现，地方政府直接控制的企业将导致地区封锁和地区壁垒等“诸侯经济”现象的出现。
制约这一关系的另一因素就是利益震荡。公共企业在西方国家是不以盈利为目的的，其存在是为了弥补市场机制运行中固有的失效，是限制在私人经济所允许的范围内。由于各级政府所掌握的公共企业，对于本级财政是不提供或者只提供较少的利润收入，这使得各级财政之间基本不存在因企业隶属关系而引起的利益冲突，只保证财政体制的稳定。我国长期以来，各级财政的收支是与所隶属企业的效益捆在一起的，企业利润成为财政收入的主要来源，因而，企业隶属关系的变动和经营效益的状况，直接影响各级财政间分配关系的稳定。同时，由于企业利润是财政收入的主要来源之一。所以，各级政府为了加快本地经济的发展，都力图掌握尽可能多的企业和投资，这直接决定各级财政对财政收入的争夺，从不感到满足。在这种不稳定的财政分配关系上，是难以建立起稳定的财政体制的。
从财政收支的角度看，我国各级政府的财政支出均包含盈利性投资支出。在当前财政体制下，“边际增量分成”使政府可从收入增量中多留一部分，它突出和强调利益激励机制的功能。而地方政府为了显示政绩，倾向于投资兴建价高利大的项目，而对那些难以显示政绩，又具有长期效益的项目，如公共基础设施、教育等，则缺乏投资的积极性，这种投资结构的倾斜与偏差，加剧了地方经济发展的不平衡和区域经济结构的不合理。另外，地方经济要发展，主要看政府能掌握多大的建设资金，这就不能不导致各级财政争夺建设资金，希望从全国统一收入的财政中多分得一点，这种对国家既定财力的争夺，直接引起各级财政间分配关系的不稳定。从财政收入看，我国财政收入的承受者是企业，个人则承担着较少的税收负担，也就是说，财政收入与个人利益并非直接发生作用，决定了个人无法以纳税人身份去监督政府财政支出的使用。而西方税负的最终着落点是个人，这样，中西双方个人对各级财政收支规模约束能力的差异就很明显，而这又进一步影响双方地方财政的独立性。
三、我国中央和地方财政关系的改革趋势
西方国家中央和地方财政关系的共性特征给了我们有益的借鉴，为我国今后的改革指明了基本方向，即我国中央和地方财政关系的未来走向是建立起真正独立的地方财政，同时确立中央财政的权威地位，改变以往中央财政依靠地方财政来谋求平衡的资金向上流动而为资金向下流动的格局，使通过转移支付制度可形成地方财政依赖自身财力及中央转移支付实现预算平衡的二重机制，并使政府的财政活动法制化。另一方面，在推进中央和地方财政关系的改革进程中，必须结合我国的国情，重点解决制约关系发展进程的关键因素，为理顺政府间的财政关系铺平道路。同时我国财政关系的改革必须与经济环境相适应，与整个经济体制改革同步进行。依此，笔者认为，我国政府间财政关系的改革须分两个阶段进行：
⒈过渡阶段。这一阶段的特点是着重提高中央的财政能量，增强地方财政的自身收支平衡能力，转变部分政府的职能，使各级政府从争夺共同财源中解脱出来。
（1）规范国有企业的财源划分，进一步理清所得税和企业利润在各级政府间的归属问题。企业所得税的改革，较可行的思路应是要经历由共享税到中央税的转变过程。最终划入中央税，一是符合国际通行的做法，使我国税制改革进一步与国际接轨；二是所得税作为一种理想的税收杠杆由中央掌握，有利于发挥它的“自动稳定器”和“相机抉择”的作用，贯彻国家的宏观经济政策和产业政策。而在过渡时期列入共享税，有利于增强地方的财政收支平衡能力，鼓励其理财的积极性。对于企业上交的利润，可视不同时期国家财力状况，在不同级别政府间按比例划分，并分别上缴不同国家财政，进一步理清其分配渠道。
（2）进一步深化财政收入改革。其目标是使中央财政逐步摆脱目前很大程度靠地方财政上解收入过日子的困境，基本能靠自己的收入满足自己的支出和补助地方财政的需要，而地方财政收入也逐步转到主要靠自己征税取得。这里值得一提的是，确立个人所得税成为主体税种并居于主导地位对规范我国政府间的财政关系具有深远的意义。因为该税种地位的确立意味着我国财政收入主要来源于个人纳税，使国家利益和个人利益直接联系起来，则个人可以纳税人的身份监督政府财政支出的使用，对各级财政收支规模产生约束能力，这又可进一步影响地方财政的独立能力。
（3）政府要从盈利性的投资中脱身出来。这一转变的关键是，政府盈利性的投资将让渡给企业或个人，而其职能向履行公共财政转变。政府职能的这一转变，可缓解目前财政紧张的局面，将政府的目光转向重点建设，更主要的是由此可避开各级政府间在收入和支出的争夺上利益冲突的焦点。
⒉规范阶段。这一阶段的特点是地方财政真正独立，中央政府主要运用经济手段和法律手段调控地方的财政活动。
这一阶段的举措是随着各方面改革的深入，经济环境的改善，以及中央财力和政府间接调控的加强，而逐渐加大地方政府的财权，分清各级政府的职责和事权，此时，应着手调整税制结构，使得地方的税制结构能适应当地经济环境变化的需要，为履行地方政府的职能提供必不可少的财政收入。与此同时，各级政府的财政活动实现法制化。具体地说：（1）地方政府有明确的职责和支出范围，据此安排自己的收入，自编预算，自求平衡。由于这一阶段，政府间事权界定明确，地方政府已有自己真正的税权，有开征和停征地方税的权力，并被赋予发行债券的权限和相关的限制条件，但发行的债券要纳入国家的宏观调控管理体系。（2）中央对地方财政的干预和控制，则是依靠其掌握丰裕的财力，通过规范化的转移支付制度影响地方的财力行为，以贯彻中央的宏观政策意图。（3）对放给地方的权力要用法律规范下来，使地方所得到的权力透明度高、稳定性强，以保证地方财政从长远利益出发，有效运用这一权力，增加地方合理运用其权力发展地方经济的内在动力。同时，对地方的行为也应该有法律上的制约，地方政府的责权利的界定都应用法律规范下来，以增加对地方政府行为的外部约束。
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