印度PPP基础设施项目审计的基本实践_公共部门论文

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      一、审计覆盖范围

      审计覆盖范围是决定审计成效的前提。按照要求，审计项目伊始，印度政府审计人员即需要区分被审计单位所采用的政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnerships，以下简称PPP），然后明确相关风险点，并进一步实施审计程序。印度主计审计长公署通过《基建项目PPP政府审计指南》明确，两类PPP项目必须接受政府审计：一是制度化PPP模式，即以公私合营形成的实体公司所承接的项目，如海德拉巴和班加罗尔国际机场项目等；二是签约型PPP模式，即建设—运营—移交（BOT）；租赁—运营—移交（LOT）；建设—拥有—运营（BOO），或建设—拥有—运营—移交（BOOT）；设计—建设—融资—运营（DBFO）或设计—建设—融资—运营和持有（DBFOM）；以及运营特许经营（OC）等形成的项目建设。

      二、审计监控要点

      为使PPP审计更加规范化，且更富有前瞻性，印度主计审计长公署列出所有PPP基建项目审计的六个共同监控要点：（1）政府方面和私营机构签订有效法律合同；（2）合作关系长期有效并且私营部门保证所提供公共服务的质量；（3）公共部门向私营部门转移设计、建造和运营项目的风险，但仍保留全部提供公共服务的职责；（4）私营部门自行解决项目完成所需资金，同时可取得公共部门赋予的收入权或可行性缺口基金等财政补助；（5）公共部门根据项目的需求量、预计年收入等要素决定私营部门取得运营收入的年限；（6）“物有所值”原则是公共部门采取PPP模式的基本标准。

      三、审计介入方式

      有关PPP审计的具体介入方式，印度国家主计审计长公署通过《基建项目PPP政府审计指南》明确三点指导性意见：一是介入时间，即在对私营经济合作伙伴的选择、PPP项目形成、PPP项目审批阶段，政策措施落实审计即应介入。其过程将经历：特许经营权合同的签订、项目建设、项目运营、特许经营期满剩余资产移交政府等。二是监控重点，即按重要性水平确定关键节点：（1）PPP项目的投资总量，其中含公共部门对项目的财政补贴承诺等；（2）PPP项目的特许经营期限长度、建设完工时间节点等；（3）项目运作中其他可能出现的风险评估结果。三是审计阶段，即按PPP运作阶段特点确定审计监控阶段，并高度关注项目运行期阶段的工程成效（见下表）。

      四、审计工作流程

      

      流程正确影响结果正确。印度《基建项目PPP政府审计指南》根据PPP项目的生命周期及其特征，将审计流程明细化，列出十四个操作步骤，以此保证工作结果的正确。这十四个步骤是：（1）对项目的形成和审批过程合规性的审计；（2）对特许经营权及其期限确定恰当性的审计；（3）对公共部门和私营部门风险平衡配置合理性的审计；（4）对PPP项目财务风险程度的审计；（5）对政府可行性缺口基金（VGF）补贴发放恰当性的审计；（6）对使用者收费的确定合理性和执行合规性的审计；（7）对整个项目成本真实性的审计；（8）对社会资本合作伙伴的选择和评估过程公开透明性的审计；（9）对PPP项目建设过程的质量达标性测试审计；（10）对公共部门对建设过程的监管到位性审计；（11）对项目商业开发过程及实际收益与预期对比审计；（12）对项目运行维护和发展过程对公共收益满足程度的审计；（13）对项目“物有所值”的审计评价；（14）是政府向私营部门移交PPP项目时点资产评估价值的审计。

      五、审计绩效评价

      为避免不同PPP项目模式和评价体系因差异大而引起的定量指标与审计标准对比上的不方便，印度主计审计长公署允许对不同PPP项目采取以“定性评价为主，定量为辅”的审计评价方式，即以一系列标准化的开放式提问反映绩效评价，如“是否与……政策相符”“如不相符合，是否及时采取措施纠正”等。印度《基建项目PPP政府审计指南》列出PPP审计的十二项绩效评价指标：（1）PPP项目的实施是否能够使公众更便捷地使用社会设施，并且政府可以不必巨额对外借债和巨大投入；（2）有无产生技术领先、建设创新和成本降低，促进消费者满意度；（3）PPP项目的实施是否单纯引起私营部门在公共领域的垄断，而未给公众带来看得见的好处；（4）公共部门是否存在或有负债以及未来承诺，并且是否计提了减值准备；（5）如果减少政府投入来降低成本，是否可以做到不依赖于私营部门，并且同时保证项目质量；（6）能否通过调整或限制私营部门的使用者收费来保质保量完成服务并确保公众利益；（7）所授予的特许经营期是否与私营部门所承担的风险成正比；（8）特许经营期的设置是否与收回全部项目成本相符，投资回报率是否可接受并符合约定，关于特许经营期的延长或终止的合同条款设置是否符合公共利益；（9）从公共财政的角度看，公共部门和私营部门的收入分成是否合理；（10）私营部门合作伙伴的选择过程是否公开透明，并且存在适当竞争；（11）有无通过独立第三方的鉴证来保障公共部门的经济和财务利益；（12）有无机制能够动态跟踪消费者满意度，保证服务质量，保障消费者权益等。

      六、审计重大风险控制

      《基建项目PPP政府审计指南》对PPP项目的各类风险作了细化，要求给予严格审计监控：（1）项目可行性风险，即PPP项目合作方是否选择最合适的项目实施形式；（2）前置条件风险，即PPP项目合作方是否拖延完成项目的前期准备工作而影响到整体进度；（3）财务风险，即PPP项目融资以及还本付息的难易程度；（4）建设风险，即PPP项目的建设成果是否达到预期目标；（5）运营风险，即私营部门在执行双方签订的运营、维护和发展合同时是否未履行或未充分履行合同条款；（6）需求风险，即PPP项目的实际需求与可行性分析是否存在差异；（7）收入风险，即当PPP项目运营收入下降时，私营部门是否过高收费影响公众利益；（8）不可预计风险。即自然灾害等不可抗力影响工期和质量等；（9）终止风险，即PPP合作方因破产等原因终止项目的风险；（10）剩余价值风险，即PPP项目合同期满后剩余资产的归属风险。

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