英国促进青年就业的措施及对我国的启示，本文主要内容关键词为：英国论文,启示论文,措施论文,青年论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
青年就业是国际社会普遍关注的社会问题。2000年联合国千年首脑会议上，各国元首和政府首脑做出了庄严的承诺：为青年提供工作机会。然而青年就业的状况不容乐观。2006年10月30日，国际劳工组织发布了《全球青年就业趋势报告》。报告指出，当今世界正面临着日益严峻的青年就业危机。2005年全球青年失业率为13.5％，同期全球总体失业率为6.4％。在就业市场中，青年所面临失业的风险比成年人更大，青年失业的比例是成人失业比例的3倍。据估计，2005年在全球5.48亿青年就业人口中，约有1.25亿人每天的收入不足1美元，3亿人每天的收入不足2美元。
作为联合国千年首脑会议的后续行动，联合国秘书处、世界银行与国际劳工组织于2001年成立了联合国青年就业网络（YEN），力图推动政府、企业、工会、青年及其他利益相关方携手合作，共同探寻解决青年就业问题的有效方案。青年就业网络在分析各国青年就业状况和总结相关促进就业经验的基础上，提出了解决青年就业的四大优先原则（4E）：提升就业能力（Employability）——加大青年人的教育和职业培训力度，提高投资的效果；机会平等（Equal Opportunity）——给予男女青年同等机会；培育创业精神（Entrepreneurship）——开创管理企业从而为青年提供更多更好的工作；创造就业机会（Employment Creation）——把其作为宏观经济政策的中心任务。
在西方发达国家，伴随着工业化和社会的整合，青年就业问题很早就受到政府和社会重视。不少国家为扶持青年就业制定了一系列长效办法，实施了相应的政策和项目，取得了一定的成果。其中，英国促进青年就业的措施在欧洲影响较大，效果较好。下面就以英国为例，对其扶助青年就业的措施进行剖析，为我国青年就业扶持工作提供参考。
一、提升就业能力的措施
1.为促进就业立法
1909年英国国会制定的《劳工交换法》（Labor Exchanges Act 1909）被认为是为就业服务立法。1944年国会通过了《残疾人就业法》（The Disable Person Employment Act），将残疾人就业交由劳工交换所负责。1948年国会又通过了《就业与培训法》（Employment and Training Act 1948），该法将劳工交换所改为就业交换所，并授权劳工部发布全国就业信息，指派就业委员会委员举办成人就业培训，保障就业安全，辅导劳工异地就业等。劳工部设置的监督就业的机构包括：就业政策司、就业服务司、军役征募司、训练司、青年就业及残疾人员司等。地方设置就业服务工作机构的主要职责之一就是为青年提供就业服务。1964年英国国会制定《工业训练法》（The Industrial Training Act 1964），授权劳工部成立工业培训委员会，加大劳工培训工作力度。1973年国会又修订了《就业与培训法》，该法较之过去有较大的调整，设立了人力服务委员会、人力研究处、公立培训中心、失业保险处等部门[2]。
2.资金支持
除中央财政正常年度拨款外，英国还针对失业高峰期，采取专项筹款用于促进就业的做法。如1998～2002年的5年“新政”促进就业计划，共筹集了35亿英镑用于促进就业。
此外，政府还通过补贴就业或减免企业税费的方式来鼓励青年就业。英国对雇用25岁以上的长期失业青年6个月以上（其间每周工作30小时以上）的雇主，给予每周750英镑的培训补贴费。对自营就业或找到稳定工作的50岁以上的长期失业者给予直接就业津贴，条件是每周工作30小时以上。为鼓励企业多雇用人员，还采取减免企业税费等措施。
3.教育与培训
提高青年就业能力综合政策的核心内容包括教育、职业培训、核心技能（包括识字和算术）、劳动力市场服务、工作经验、劳工权利意识以及职业健康和保障。英国政府出台了教育法案。该法不仅对职业教育和职业培训进行了规范，而且对非教育机构开展职业指导做出了规定。此外，1973年的《就业与培训法》也包括了对非教育机构开展职业培训和职业指导的相关规定[3]。
教育系统的核心任务就是不断提高青年的就业能力。就业能力首要的是识字能力。英国在消除文盲的方面取得了很大成就，人均识字率和受教育程度相对较高。在职业培训、劳动力市场服务和工作经验获取、劳工意识培养方面，英国均走在世界前列。英国政府早在1983年就开始实施青年培训计划，对16岁左右的中学毕业生和青年人进行职业培训。该计划仅实行3年就约有100万离校青年参加。英国要求所有年龄介于14～16岁之间的中学生必须接受至少5天的企业教育。他们还开发了一个职业培训项目，包括三个核心部分（企业家精神、创业技能和岗位认证学习），帮助青年学习企业登记和管理的有关技能[4]。
英国公众普遍认为，大量青年失业应归因于学校教育与现实社会的严重脱节。为此，20世纪70年代在英国政府推行的一系列青年职业培训计划中最重要的是青年机会计划（YOP）。该计划始于1978年，其目的在于为19岁以下未就业的青年提供适合于他们个人需要的职业技术训练和工作实践，并帮助每个青年尽可能实现就业。青年就业计划的主要任务是使青年获得与就业有关的知识和技能；掌握具体职业领域的技术技能；获得职业选择方面的指导。1983年9月，英国开始实施青年培训计划（YTS），为所有18岁以下未接受全日制教育的青年（不论是否就业）提供职业培训的综合性计划。该培训计划特别强调培养青年的核心技能。1983年，继续教育处制定的《青年培训计划》中详细列举了5种核心技能，即计算技能、通讯技能、解决问题的能力、信息技术和灵活的动手能力。为了帮助青年人实现从学校到工作的平稳过渡，英国政府于1993年制定了现代学徒计划。政府对于这一计划给予一定的资金资助，将建立在传统手工业基础上的学徒制度向一些新兴行业扩展，并把学徒培训和国家职业资格制度结合起来，使学徒培训的质量评价有了可靠的依据。这一计划于1994年在14个行业中试行，1995年扩展到15个行业部门。现代学徒制度力求从根本上解决学校职业教育脱离工商企业实践的弊端，成为英国青年在全日制学校之外获得国家职业资格的重要途径。此外，为了促进青年就业，英国在这一时期对教育行政管理体制也进行了重大改革。1995年6月，英国政府宣布教育部与就业部合并，组建教育与就业部（Department of Education and Employment，简称DFEE）。原就业部的就业服务、培训、企业教育指导职能被转移到新的教育与就业部，两部的合并为青年人提供更多的就业机会[5]。
4.将教育与产业相联系以促进就业
将教育培训机构和产业相联系的创举可以使学生通过地方企业提供的实践机会和直接指导来发掘创业机会。英国的“Graduate Enterprise Program”计划是一个全国性的项目，它主要以大四学生为服务对象，无论哪个专业的四年级本科生都有机会在地方企业获得工作室或者得到工作安排。这一计划使学生了解了很多小企业的现实情况，并且帮助学生发掘自己的创业潜能，进行人生定位[6]。
5.就业服务体系
英国就业服务体系包括135个地方局和1300多个基层服务中心，为失业者提供“一对一”服务及“一站式”服务。英国人力委员会下属的职业辅导中心每月两次主动为青年失业群体提供就业市场的最新资料和求职信息。
6.促进失业青年尽快就业
英国颁布了一项针对青年长期失业者的新政策“新契约计划”（New Deal），规定失业6个月以上的青年可选择：补贴就业（每周60英镑），环保工作队的工作（6个月）、自愿性部门雇主提供的6个月工作或者全日制入学或培训以获得正式技能资格。这四种选择都包括每周一天的培训，就业服务部门还负责提供寻找工作的咨询服务。英国政府重新审视现有的失业补助金无差别的给付方式，开始对青年失业群体领取资格条件加以限制。如果失业者拒绝接受任何一项政府提供的可供选择的工作安排，那么其领取失业补助的资格就将被暂时取消。这样做的目的是重建青年人的“工作道德”，在人们的思想中去除吃失业补助的“依赖文化”[7]。
二、推动机会平等
研究显示，对特定青年群体来说，获得工作机会和持续就业比较容易。一般来讲，完成教育、具有较好社会经济背景的青年能够顺利实现从学校向工作的过渡；但经济条件差、受社会排斥的青年则面临更大的困难。总体而言，受歧视性政策、结构性障碍和文化偏见等因素影响，女青年比男青年更难获取和保持就业机会。政府应当制定和评估新的针对性政策，确保女青年在进入劳动力市场及其整个工作生涯中享有平等的机会。
1.性别平等
英国政府一直致力于解决职业隔离问题。20世纪70年代，英国出台了禁止就业中的性别歧视和种族歧视的法案；20世纪90年代，出台了禁止就业中歧视残疾人的法案；2004年，又出台了两部反就业歧视法案，即禁止就业中的宗教歧视法案和禁止就业中的同性恋歧视法案。2006年英国政府制定了禁止就业中的年龄歧视法案。此外，20世纪70年代还出台了就业保护法案。从保护工人权益的角度，反对雇主对工人的不公平解雇，帮助已就业人员依法保住就业岗位。
英国机会平等委员会的报告指出，劳动力队伍的性别隔离不仅加剧了报酬和机会的不平等，而且不利于雇主获得生产力提高所必需的关键技能。英国正在制定一项国家战略，以确保消除职业隔离，同时还将开展后续研究，调查青年难以获得短期技能培训的原因。此外，英国还建立了“女性企业战略框架”，帮助营造鼓励女性创业的环境，并集中关注四个核心领域：企业支持服务、融资渠道、护理和保育以及从接受救济到自我雇佣的转变。据相关部门调查显示，女性创业的比例已有所提高。
2.对失业青年的帮助
英国新未来基金为求职困难、年龄介于16～34岁之间的失业青年提供支持和帮助。英国工会联盟和工业联合会欢迎外来移民工人根据新的移民管理政策合法进入英国，并支持开展“工作度假计划”，允许英联邦的青年公民到英国工作最长可达2年。
三、促进青年创业计划
相对于庞大的失业群体来说，现有的工作岗位还是太少了。因此，从根本上解决青年就业问题需要创造出更多的就业机会来。促进青年创业不仅解决个人就业问题还会带动更多人就业。1983年，英国王子基金（The Prince's Trust）启动了青年创业计划。该计划的主要内容是动员企业界和社会力量志愿为18岁至30岁的失业、半失业青年提供创业咨询以及资金、技术和网络支持。与其他国家的青年创业项目相比，英国王子基金开展的青年创业计划有以下三个鲜明特色：
第一，提供发展债券式的创业启动金。针对青年创业获得创业启动金难这一问题，英国的青年创业计划提供发展债券式的创业启动金。这种资助方式不同于银行贷款或者小额信贷，因为青年在申请资助时不需要任何财产抵押和担保，而且手续简便。但它也不是无偿的创业赠款，青年要支付利息（利息通常低于银行利息），并要按规定分期还款。当然，如果青年人确实经营困难或者经营失败，也可以减免或者延期还款。这种独具特色的资助方式在英国取得了较好的效果。在参与创业计划的青年中，创业两至三年内还清贷款的比率达70％。重要的是，这种资助方式有利于创造健康积极的经济环境并促进社会长远发展。它帮助青年人树立责任感——“我必须经营好我的企业，还上贷款，让基金去资助其他人”，同时，青年人在这一过程中也学会了企业管理和经营等技能，锤炼了企业家素质。
第二，提供一对一的创业辅导。为青年创业者提供一对一的创业辅导，由创业导师陪伴青年创业，这是青年创业计划的显著特色，也是该计划取得成功的关键。每一个参加青年创业计划的青年，在创业的头三年里，都会有一名创业导师指导。这些创业导师通常由经验丰富的企业家或职业经理人志愿担任。每个导师平均每个月花费四至五个小时的时间对青年进行具体指导，他们的联络方式可以是见面，一起实地走访企业和客户，也可以是打电话或发电子邮件。创业导师不仅为青年提供经验、专业知识、技术、网络方面的帮助，更是青年创业者的朋友、师傅和向导。他们不图名利、志愿奉献，赢得了青年的信任，也保证了青年创业计划的成功率。这些创业导师在上岗前要接受专业培训，在上岗期间要接受项目管理人员的跟踪和监督，以保证创业辅导的质量和信誉。
第三，扶持弱势群体。青年创业计划的扶持对象是失业或半失业青年，特别是少数族裔青年、残疾青年和有过违法犯罪行为的青年。根据2001年的项目统计，在接受帮助的青年中，13％是少数民族青年，13％是残疾青年，9％是有过违法犯罪行为的青年。这种倾斜政策是根据英国的特殊社会背景而制定的。目前英国18至30岁的青年人有1020万，其中失业人数超过38万。与此同时，英国有6.5％的人口是少数族裔。在获得同等教育甚至更好教育的条件下，他们的失业几率比白人大两倍。另外，适龄劳动人口中有18％存在健康问题或者身有残疾。残疾人的失业率比其他同龄人要高两倍多。对于有前科的违法人员，90％的人在被释放后没有工作或培训机会。因此，青年创业计划以扶助弱势青年为重点，旨在培养他们的就业和创业能力，帮助其自立和自强[8]。
四、英国创造就业机会的努力
英国对那些将一份全日制工作分割为两份半日工作的公司给予补助，并以此作为鼓励措施，增加就业岗位。同时，针对25岁以下、失业6个月以上的青年人，英国政府提供了三种就业机会，他们或到政府给予工资补贴的雇主处工作；或参加由自愿性组织提供的工作；或参加包括城市绿化、环境保护、清洁等岗位在内的公益性工作。
1997年5月布莱尔执政以后，英国教育和就业大臣布兰凯特来实施新政计划，提出一个耗资56亿美元的就业计划[9]。
1.对实行私有化以后而暴富的公用企业如航空、能源、电力、电信、煤气、铁路和自来水公司征收“暴利税”，用以资助18～25岁青年的就业和职业培训经费。
2.政府提供补助。向每个失业6个月以上的青年提供4种可以选择的就业或者接受培训机会，以每周60英镑补助维持一份工作。如果拒绝政府提供的就业机会，将首先被扣发两周的津贴，第二次停发四周津贴，第三次将被永久取消津贴资格。通过这一措施，青年进入一个为期4个月的“入门”期，借助其他帮助和培训，可以找到工作或做好求职准备。每个青年都有自己的顾问，顾问通常来自公共就业服务部门，在整个计划内作为他们的联络人。如果在入门阶段未能找到工作，他们可以作如下选择：补贴性就业、全日制教育和培训，志愿工作，“环境小组”的工作。
对自主就业感兴趣的人员可以通过“就业选择”实现自己的目标。每种选择都提供每周至少1天的培训，如果就业选择活动结束后，失业者还没找到工作，则进入“后续阶段”，他们还能获得顾问的其他支持。参加活动后，青年就不能继续依赖津贴。这个被称为“权利和义务兼容”的计划于1998年1月，在10个“探路”区试点，1998年4月向全国推广。到1999年11月，共有391500名青年参加了此项计划，58000多位雇主（包括360位全国性雇主）签名支持这一计划。到1999年11月，178980多名青年通过计划找到了工作，（157640人从事补贴性工作，21340人从事非补贴性工作），63200人参加全日制教育和培训，25400人从事志愿工作，24300人在“环境小组”工作。
这项“从福利到工作”的做法的目的是帮助人们从失业走向工作。工党希望通过公用服务私营化征收“意外之财”税来保证实施新政计划所需资金。这个计划有时也叫“从福利到工作”计划，其假设是最好的脱贫和摆脱福利依赖的办法是有报酬的工作。
在英国，还有公共就业服务规划和管理创业计划，包括雇员补贴计划。1994年，“开始工作”试点开始，1997年得以推广。现在补贴岗位已经成为针对18～24岁的年轻人的新政战略的一个要素。根据这些计划，雇主可以得到补贴，但必须雇用长期失业者和年轻人，期限为6个月。公共就业服务还负责“试工”计划，在这个计划中，雇主对长期失业者试工三周的雇主开支。1998～1999年，15000人参加了试工计划，其中9000人随后被安置了工作。另外，还通过工资补贴和减税促进家庭服务就业，如家庭保洁。目的是要促进低技能的人就业，并打击非法打工。一项对试工计划的评估表明，它对长期失业者的就业起到积极的促进作用，该计划还鼓励进入全日制和永久性工作[10]。
五、对我国的启示
第一，推动教育体制的全方位改革，大力发展职业教育。青年失业的原因之一是在接受全日制教育时没有掌握社会企业需要的技能，究其原因有我们教育体制的问题。我们的教育体系中过多强调了知识和学科的完整性，强调学生掌握知识的数量，而对于企业所需要的技能的培训则在教学中强调甚少，造成学生的知识结构与社会的需求脱节，最近的一些本科生的“回炉再造”现象应该说是这个问题的一个反映。解决这一问题的途径之一就是大力发展职业教育，开发“工学结合”型的课程体系，使学校教育特别是高等教育与企业实践紧密结合，培养毕业后就能上岗的应用型人才，缩短学生从学校到工作岗位的过渡时间。
第二，加强促进就业的立法，尤其要加强针对促进青年就业的立法。具体来说应当包括劳动培训法律、平等就业法律等。要成立专门的机构负责定期举办青年就业培训，保障青年的就业安全，辅导青年异地就业等。针对青年就业问题中存在的性别歧视、地域歧视、年龄歧视等制定相应的法规，确保青年在就业过程中的合法权益得到保障。同时，通过法规或政策鼓励企业尽可能地接纳失业青年，把解决青年就业问题由单纯的“政府管”变成政府与社会“共同管”，把青年就业问题的解决与企业的效益挂钩，推动企业积极参与解决青年就业问题。
第三，积极营造全社会的创业氛围，以创业带动就业，从更高的层面解决青年就业问题。当然，青年创业是有风险的，一般来说青年创业成功的比例也不过百分之二到百分之三，但即便如此，以一个成功创办企业的青年雇佣五个青年员工计算，也可以解决百分之十到百分之十五的青年就业问题。而且创业本身是一种积极向上的社会现象，成功创业的青年可以给更多的青年树立榜样，有助于形成积极进取的社会风气。可喜的是一些组织和机构已经开始行动，比如中国青年创业国际计划（YBC）已经设立启动基金，为一些有发展潜质的青年创业项目提供资金支持，而且成立高水平的创业导师团，为创业青年进行义务的咨询与指导等。
总之，解决青年就业问题是全社会共同关心的问题。从国家的角度看，应该采取综合且连贯的措施，制定、完善相应的法律法规，提供就业服务与失业救助，出台更多的鼓励企业吸纳青年失业者的政策，在全社会范围内形成解决青年失业问题的“合力”，调动一切可能的资源来解决青年失业问题。从企业的角度看，企业应该树立社会服务意识，在满足自身经济效益的前提下把解决青年失业问题作为企业的社会责任来履行，把企业的发展建立在整个社会前进的基础之上。从青年自身的角度看，要不断努力学习科学文化知识，提升自身的人力资本水平，同时要勇于实践、开拓进取，以积极的态度面对人生的挑战。