美国的农业政策对中国农业发展的启示，本文主要内容关键词为：农业政策论文,美国论文,中国论文,农业发展论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F33/37 文献标识码：A 文章编号：1000-8462(2006)05-0824-03
“三农”问题一直是我国经济建设中的焦点之一，各级政府、经济学家、经济工作者从政府投资、金融政策、土地流转、税费减免、农业结构调整、农村劳动力转移、发展现代农业、加速推进城镇化等多个方面进行了深入研究，采取了许多措施，也取得了实际效果。但是，由于我国农业基础差、农业人口基数大、农业人均资源占有量少、农业技术水平低，解决“三农”问题既是焦点也是难点，不是一蹴而就的事情。因此，借鉴美国政府解决农业问题的办法与措施，对我国“三农”问题的解决应有所启迪。
1 美国扶持农业发展的主要政策
作为一种农业，美国目前的农业主要以市场为基础进行商业运作，辅以政府支持。由于农业的经济效益比二、三产业差，与其它产业相比，美国政府对农业的支持很大，主要体现在高额的农业补贴。美国对农产品的补贴可谓源远流长，已经有70年的历史了。早在1933年罗斯福“新政”时期，美国政府就颁布了《农业调整法》，开始对农业实行保护政策。后经历届政府的完善，形成了以农业支持与保护为主旨的联邦农业政策体系。但是，巨额农业补贴导致的沉重赤字负担给联邦政府带来巨大财政压力和舆论压力。美国政府于1985年和1996年两次颁布农业法案，开始市场化方向的农业改革。但是，出于美国全球战略和国内选举的双重考虑，2002年5月13日，美国总统布什签署了《2002年农业安全及农村投资法》（简称美国新农业法），该法案决定在1996年农业法的基础上，增加对农业的投入和补贴。根据美国农业部门估算，按照1996年农业法规定，2002年到2007年6年期间的各项农业补贴约为666亿美元，2002年颁布的农业法在此基础上又增加了519亿美元，总计6年达1185亿美元（表1）。
表1 美国农业部估算的农业补贴支出／亿美元
Tab.1
Agriculture department of the USA calculates the outlay of subsidy in agriculture
注：美国农业部通过商品信贷局的支出，不包括食品券计划等。
2 美国新农业法的主要内容
新农业法对农业的补贴包括十个方面，分别为：商品计划（即对产品的补贴）、生态保护、贸易（即出口补贴）、营养计划（即食品消费补贴）、信贷、农村发展、研究、森林、能源和杂项（表2）。美国农业补贴实际上分为两类，一类是基础设施建设，一类是产品或商品补贴。由于商品计划的实际支出额与相关产品市场价格的变化有关，无法事先精确测定，信贷和杂项也有不确定性，因此表2中的商品计划、信贷和杂项是估测数。商品计划居首要地位，占总增加补贴支出的56%。其次是生态保护，新增加补贴支出占总增加额的33%。就政策支出的性质而言，商品计划项目中既包含有绿箱政策支出，也包含黄箱政策补贴。生态保护、营养计划、农村发展、研究、森林、能源、对新农民的信贷等项目属于绿箱政策。贸易支出项目、商品计划属于黄箱政策。新农业法由原来的以绿箱为主转变为以黄箱补贴为主。
表2 美国新农业法增加补贴的主要内容／亿美元
Tab.2 The main contents of increased subsidy in new agriculture law of the USA
注：*为美国农业部门的估测。
2002农业法案补贴的具体方式和方法分三种类型。第一类称为“营销援助贷款和贷款差价支付”(Marketing assistance loan and loan deficiency payment)。农业法案中对各种产品规定了新的贷款率(loan rate)，这是每一单位（一般是蒲式耳）农产品做抵押可以从国家获得的贷款额（表3）。贷款率在作用上相当于我国的保护价格，因为农民可以按照贷款率水平，将产品抵押给国家，获得贷款收益。如果市场价格低于贷款率，农民就可以放弃抵押产品，而不需要偿还贷款。而如果在抵押贷款以后，市场价格变得高于贷款率，那么农民还可以将已经抵押的产品要回出售，并偿还贷款及相应的利息。这就是“营销贷款援助”政策。由于在历史上，常常发生市场价格长期低于贷款率的情况，农民要钱不要产品，导致美国联邦政府（具体执行机构是商品信贷公司）大量积压库存。为了解决这个矛盾，又采取了变通措施：当市场价格低于贷款率的时候，农民不必将粮食抵押给国家，而是继续拿到市场上去出售；对于市场价格低于贷款率的部分，国家予以补贴。这样做，市场价格仍然由供求关系决定；国家没有库存，减少损失；而农民的收入也保持在贷款率水平上没有减少。这就是所谓的“贷款差价支付”。在实际操作上，市场价格的确定因地、因时、因质量而不同，是由美国农业部确定的，主要的根据是市场供求情况，相当于代表性市场价格，但是在称呼上不是市场价格，而叫“贷款偿还率”(Loan repayment rate)。从以上可以看出，“营销援助贷款和贷款差价支付”与当年的生产产品类型、数量和市场价格直接相关，因此属于黄箱政策范畴。
表3 新农业法确定的贷款率
Tab.3 The loan rate of the Act of 2002
农民可以获得的第二类产品补贴是“直接支付”（或称直接补贴Direct payment），即所谓的“不挂钩补贴”，也是延续原来农业法的做法。直接支付额为“支付率”(Payment rate)与该产品的支付面积和支付单产之乘积。新农业法确定的直接支付率如表4所示。
表4 新农业法确定的直接支付率
Tab.4 The direct payment rate of the Act of 2002
农民有可能得到的第三项产品补贴是“反周期支付”(Counter-cyclical payment)。反周期是防止周期性价格波动之意。单位产品的反周期支付由两个价格之差决定：①目标价格，农业法中对各种产品的目标价格水平做出了明确规定（表5）；在理论上，这个价格被认为是较为理想合理的价格。②“有效价格”(Effective price)。新农业法中对有效价格的界定是：当市场价格高于贷款率时，有效价格等于全国平均市场价格与直接支付之和；当市场价格低于贷款率时，有效价格等于贷款率与直接支付之和。全国平均市场价格与直接支付之和（即有效价格）等于或大于目标价格的情况时，不进行反周期支付，因为这时农民的收益已经达到或超过了目标价格。反周期支付的存在，在理论上使得农民的实际所得之和为目标价格。“反周期支付”措施的实施与“贷款差价支付”的作用有点重叠。其实，只要确保反周期支付的预算，完全可以不需要贷款差价补贴这一措施。
表5 新农业法确定的目标价格
Tab.5 The object price of the Act of 2002
3 美国的农业政策对我国“三农”问题的启示
3.1 农业的基础地位和粮食安全不能动摇
中国是世界上人口最多、粮食消费量最大的国家，更是一个曾对饥荒有过伤痛记忆的国家，国际国内环境要求我们将农业的稳步发展和粮食安全作为一项长期的政策坚持下去。因此，我国应继续延伸现有的政策，加强对农业基础设施的建设与生态环境的保护；同时参照美国的农业政策，应用WTO的“绿箱政策”与“黄箱政策”加大对农产品特别是农产品商品的补贴，以促进我国的农业结构调整，提高农产品的商品率和优质品率，增强国际竞争力。
3.2 必须跳出农业来解决“三农”问题
不管是从美国的现代农业还是从我国农业的现实看，对于人均拥有生产资料很少的中国农民来说，对农产品的价格进行补贴固然可以帮助他们脱贫，但未必能够帮助他们致富。因此，从长远来分析，我国农业要实现现代化必须解决三个矛盾：
3.2.1 农业人口多与农业集约化生产之间的矛盾。现代化农业要求规模化大生产，以提高劳动生产率，实现规模效益，而我国现有农民8亿，人均耕地只有1.5亩，农民从农业耕作中所获得的收益在现有的资源条件下只能解决温饱，而且随着经济的进一步发展，城乡收入差距会进一步拉大，农业效益递减也是一个整体趋势，这不是中国独有的现象。要实现农业的集约化经营，必须大量减少农村人口。
3.2.2 农业人口梯度转移与城镇化建设滞后之间的矛盾。近年来，是加强城市化还是城镇化建设的争论较多，其实质是关于农民与市民的安置方式的争论。从经济规律来看，从农民转变成市民不是一步能够到位的，是个梯度转移的过程。它需要能力与经济实力作支撑，或者，农民是不能适应城市生活的。大城市的居民在积攒了足够的知识、能力或财富后向特大城市或发达国家转移，以寻求更多的发展机会；中小城市或城镇的居民在积攒了足够的知识、能力或财富后向大中城市转移，以寻求更大的发展空间；农村人口中的中年农民可以通过提供劳务挣得部分非农收入以提高其生活水平，并积蓄资金以培养子女接受教育；部分农村年轻人在接受了一定的教育后在城市谋职，直接变成市民；不能接受高等教育的年轻人大部分在接受一定的技能培训后能通过亲朋在城市或城镇就业，在开阔了眼界、增长了见识后不愿再回到农村。因此，要承接农业人口转移，城镇与城市都必须大力加强基础设施建设，扩容提制，为我国的人口包括农业人口的梯度转移提供支撑，以提高城市与城镇的吸纳能力。特别是要更多地建设符合农村需要的小城镇。
3.2.3 落后的生产力与现代化农业生产之间的矛盾。农业要现代化，不仅要实现制种、栽培、收割等生产环节的现代化，而且要实现销售和市场的信息化。因此，政府应补助资金以加强现有农民的农业实用技术培训，同时国家要建立农产品市场供需和价格等信息体系，全国联网到县，及时发布农产品市场销售与价格。农民的数量减少后，土地要及时流转，将土地通过挂牌拍卖租赁权的方式集中到农业技术水平相对较高、机械化程度相对较高的农业生产者手中，特别是要鼓励农业专业技术人员租赁土地进行专业化的大规模生产，政府提供贴息政策信贷支持，使农业生产逐步形成规模化经营。
3.3 中国经济发展的根本出路在于大力发展第二、三产业
美国人均耕地1.61ha；仅次于加拿大（人均耕地2.14ha），是我国人均耕地（仅有0.1ha）的16倍，却用约2%的美国人口（约占世界人口的1.1‰）生产了世界约20%的粮食。美国农业劳动力素质高、生产技术水平高、劳动生产率高，为什么还需要高额农业补贴呢，其中的原因在于美国确保其全球战略利益的长远考虑。美国作为世界大国，也是世界最大的农业现代化发达国家，其生产水平、产量、出口量均位居世界前列，使其具备了对全球农产品贸易进行主导和调控的能力，加之农产品作为人类最基本的需求的特殊重要性，而成为美国制约战略对手的重要手段。中国作为世界上最大的发展中国家，目前考虑农业发展的立足点主要是国内的稳定与安全，在国际上不受别国制约，农产品大量出口还是个长期的过程。农业毕竟是个投入产出率低的产业，即使是美国这样的农业发达国家，农业也是个需要补贴的产业。因此，从我国农业的资源、基础、技术、人口等因素分析，我国富民强国的出路还在大力发展第二、三产业。
收稿日期：2006-01-17；修回日期：2006-05-12