基于地方政府财政科技支出功能的绩效评价体系构建
武文风，尹 璐，张崇康
(山西师范大学 经济与管理学院，山西 临汾 041004)
摘 要： 现有财政科技投入绩效评价指标体系未能从政府职能角度将中央财政与地方财政的目标区别开来，因而无法准确反映地方政府财政科技支出的具体功能和实效。本文从地方财政职能出发，在确定地方财政科技投入目的的基础上，尝试构建以财政科技支出规模和财政科技支出结构为投入指标，以带动效应、引导效应、持续效应和服务效应为产出指标的评价指标体系，可有效诊断地方财政科技支出实效，促使地方政府合理调整财政科技支出规模与结构，提升财政科技支出绩效。
关键词： 地方政府科技职能；财政科技支出；绩效评价
进入21世纪以来，全球科技化和信息化高速发展，科学技术已成为经济和社会发展的新引擎，我国顺势提出创新驱动发展战略。在此背景下，从中央政府到地方政府，财政科技投入规模越来越大。伴随着财政投入规模的扩大，财政科技投入绩效评价工作变得愈发重要，引起了多方关注。其中评价指标体系是绩效评价工作的重要方面，虽然学术界对其进行了深入的研究，但是，现有地方财政科技投入绩效评价体系不能充分反映地方政府财政科技投入的目标，尤其是存在着中央财政和地方财政等多个研究层面混用一套评价指标体系的现象，削弱了评价指标体系的功能，进而妨碍了科技领域地方财政职能的有效发挥。因此，构建凸显地方政府财政科技职能的绩效评价体系势在必行，也是对财政理论的理解运用与丰富。
一、现存财政科技投入绩效评价的偏颇
目前学者对财政科技投入绩效评价的研究成果颇丰，主要从宏观层面(国家)、中观层面(地区)和微观层面(项目)三个层面展开，聚焦财政科技投入的评价思路、方法和评价指标体系构建。然而，现有绩效评价体系难以有效衡量地方财政科技投入的效果，主要问题表现为四个方面：
第一，评价指标体系没有直接反映地方政府财政科技投入目标。地方财政科技投入的绩效评价应该紧紧围绕地方政府科技职能的发挥来进行。然而，国内学者在对地方财政科技投入进行评价时，大都从市场经济的内在要求、绩效评价的独特性及绩效评价中普遍存在的问题出发构建评价指标体系。比如从市场经济内在要求出发，袁志明、虞锡君[1]构建了5个层次的评价指标体系；基于绩效评价的内涵及其独特性，丛树海、周炜、于宁[2]构建了适用性更强的公共财政支出绩效评价指标体系；以财政科技投入绩效评价中的问题为聚焦点，张世慧、宋艳[3]在建立创新环境与能力建设和创新活动资助两个维度的评价指标体系的基础上，着重指出评价指标体系在评价过程中的具体实施步骤。这些研究没有充分体现财政科技投入的目标，偏离了地方财政科技投入的初衷，甚至连地方政府财政科技投入的目标究竟是什么都没有交代。
第二，未能明确体现中央财政科技投入和地方财政科技投入的功能差异。科技产品作为一种外溢性较强的准公共物品，有全国性和地方性之分，且功能有别。从中央财政的角度来说，科技资金更多投入到以基础研究、共性前沿技术研发等公共科技活动为主的全国性公共物品领域。[4]而地方财政科技投入是在识别当地科技创新短板的基础上，提升地方自主创新能力和效果的关键，因此，地方财政科技投入应该立足于本地区的发展，更多投入到能够提升本地区自主创新能力的竞争性领域，即本地区的特色产业，旨在形成本地区不可复制的特色产业结构和产业链，提升本地区的科技竞争力，激励当地企业进行自主研发并对其进行补贴，同时弥补中小企业在信贷配给中的不足。[5]所以从公共经济学的视角出发，中央的投入更带有普遍性，而地方的投入更具有针对性，两者最终投入目的存在明显差异，也就导致在这两个不同视角下构建的指标体系侧重点应该不同。而现有研究却没有将国家和地方财政的关系厘清，比如谭秀阁、杨建飞、王珏和付空等在研究我国财政科技支出效率评价时，建立了技术成果、学术成果和经济发展三个维度的产出体系，在实际运用中首先测度了一段时期内我国总体的绩效，进而又用同一套指标体系测度了我国各省份的效率，即用同一套体系评价具有差异的国家和地方财政科技投入效果。[6，7]这套评价体系更倾向于对财政投入到公共科技活动带来效应的考察，更适用于对国家层面绩效的考核，而对地方财政科技投入绩效的考察而言，其针对性和指导性不足。
第三，不能反映地方财政科技投入不同时期主攻方向的动态变化。地方财政科技投入侧重点应该是随着本地区经济社会情况发展而变化的。例如，在产业结构调整过程中，随着产业结构的关键问题发生变化，地方政府的工作重心应根据变化实际对财政科技支持方向进行调整，使财政科技扶持重点得到转换，使产业结构制高点进一步明确，促使科技经济发展实现有效循环。评价体系应该体现这种主攻方向的变化，而这种变化必须通过评价指标体系的功能结构才能反映出来。但现有的研究虽然也从时间序列分析角度进行了大量的动态研究，比如袁志明、虞锡君和黄科舫从直接效益、间接效益维度构建指标体系并实证分析了某地区一定时间区间内财政科技投入的实际绩效[8]，但这些研究主要是对投入效果进行的综合评价，无法体现上述要求。
第四，难以衡量财政科技支出结构及其变化对地方财政科技职能产生的影响。现有的财政科技投入绩效评价体系以财政科技投入的规模作为投入指标，反映的是投入相对量和绝对量的变化对科技投入绩效的影响，却不能反映财政支出结构的变化对最终绩效的影响。当然，也有少数学者研究财政投入结构，比如王金妹、黄敬前和刘欢以基础研究、应用研究和实验研究为支出结构，运用多元回归方法分析各类支出对科技活动产出的影响程度；[9]刘琴运用灰色关联方法分析了江苏省财政科技投入效率，并从研发机构的政府拨款、规模以上工业企业的政府拨款、高等学校的政府拨款的执行部门角度提出财政科技投入结构优化建议。[10]虽然这些研究涉及财政科技支出结构对产出效率的影响，但并未从地方财政科技职能角度研究支出结构变化对财政功能的影响，因而也不能有针对性地为地方政府财政科技投入调整提供有效建议。
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二、地方财政科技投入绩效评价体系优化设计
(一)地方财政科技投入绩效评价的出发点
从投入来看，本评价体系确定为地方政府切实掌握的财政科技支出[注] 地方政府的科技投入包括人力、物力和财力三个方面，其中资金投入是主导。人力、物力等其他配套措施都需要资金来保障。 ，具体包括财政科技支出规模和结构。把财政科技支出规模纳入评价体系，是因为它可以反映地方政府在一定时期内对当地科技支持的强度；把财政科技支出结构纳入评价体系，主要是从科技支出结构看地方政府在科技领域的主攻方向及其变化，并考察这种变化导致的结果是否与地方政府的出发点相一致。
不幸的是，越南的大象正在缓慢灭绝之中。与1980年的500头相比，现在仅剩不到50头大象了。如今，只有拥有象群的人还保留着这种传统，还在与大象保持互动。其实，我也正在跟一位越南民族学家共同撰写一本关于这个主题的书。
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(3)持续效应，反映在多方投入下地区科技经济持续增加产值和利润的可能。地区科技经济发展过程并不是分散的、片段的，而应该是在地方政府一次性投入或后续追加投入下形成循环经济效应。在此框架下，绩效评价的重点应考察政府投入的到位情况，以及在政府投入的带动下社会各资金投入的到位情况，还应体现在大项目中政府与各合作方的资源储备和到位情况。
(二)地方财政科技支出绩效评价体系的构建
1.绩效评价体系的宏观建构。地方财政科技投入绩效评价体系不仅要体现改善当地科技环境和提升本地区科技竞争力的程度，而且应该体现被测区域浓厚的地域特色，必须使本地区的特色产业优势得到突显，并能反映本区域配套资金和配套措施是否落实到位，体现财政科技投入对当地经济和社会发展的引导带动程度，以及对其他主体投入和后续资金的启发诱导程度。因此，新构建的地方财政科技投入绩效评价体系在宏观上包括投入和产出两个方面。
与意大利许多其他产区一样，威尼托产区有着相当悠久的酿酒历史。早在千年前，威尼托的葡萄种植及葡萄酒酿造就已经开始。到了中世纪，随着中心城市威尼斯商业的蓬勃发展，这里主导了意大利的葡萄酒贸易。
地方财政科技投入绩效评价的出发点有两个：一是衡量地方政府财政科技投入的目的是否达到，实现程度是多少；二是通过科学的绩效评价系统更好地督促地方政府合理分配科技资金以实现支出目的。两个出发点聚焦到地方政府财政科技投入的目的，即实现地方政府的财政科技职能。
从产出来看，紧紧围绕地方政府财政带动、引导、持续和服务四大功能的发挥，具体化为带动效应、引导效应、持续效应和服务效应。[13]
五台一带矿区矿体大多赋存于上太古界五台超群金岗库组含铁岩系地层中，少数产于五台群铺上组文溪段中部的绿泥片岩中，如五台柏枝岩铁矿。岚县铁矿产于上太古界吕梁山群袁家村组含铁岩系中，相比五台群含铁岩系略靠上部，变质程度相对高，属绿片岩相；左权一带铁矿分布在太古界下赞皇群(相比五台群含铁岩系靠下部)石家挡组中上部黑云斜长片麻岩、斜长角闪岩中[10]，如左权后南冶铁矿。
“由于健康需求的迫切性和多样化，我国特殊食品市场潜力巨大。”中国营养保健食品协会秘书长刘学聪说，随着中国居民生活水平和健康意识增强，人们的观念正在从吃得饱、满足基本生理需要，向均衡营养摄入、利于身体健康的方向转变；从有病治病向无病预防、提高健康质量转变，这些都将促进特殊食品产业迅猛发展。
基于上述问题，从地方财政科技投入目的出发，针对地方特定发展阶段构建一套适合地方政府财政科技投入绩效的动态评价系统，是提高地方财政科技投入绩效有效性评价的现实选择。
(2)引导效应，是地方政府对本地区的特色产业进行科技资源投入或财政政策投入，对本地区的资源流向起引导作用，使财政资金的示范作用得到充分发挥，更好地推动本地区特色产业的跨越式发展，形成本地区不可复制性的特色产业结构和产业链。
在市场经济条件下，地方财政科技的职能为资源配置、收入分配、经济稳定和工作服务[11]，其中以资源配置职能为主[12]，以收入分配、经济稳定和工作服务职能为辅。地方财政科技资源配置职能是指地方政府为实现优化本地区科技资源配置的目的，通过财政科技支出活动，引导社会科技资金流向，对科技市场存在的缺陷进行弥补。地方财政科技收入分配职能是四大科技职能中最基本的职能，地方政府把财政收入分配到科技领域时，除了大幅度地扩充地方财政科技支出数量以振兴当地科技外，更重要的是合理分配财政科技支出的使用流向，改善本地区科技发展的不平衡。地方财政科技经济稳定职能则是地方政府通过对科技领域稳定的资金投入，加快各类科技产品的转化，切实保障本地区经济的可持续发展。地方财政科技工作服务职能的发挥旨在促进本地区科学技术协作，培植能够促进创新能力的科研环境并使其中蕴含的协同作用得到稳步提升。通过以上职能的发挥，地方政府实现提升地方创新能力和创新绩效的终极目标。从地方财政科技四个职能出发，把地方财政科技支出的目的归结为四大功能的发挥，即带动、引导、持续和服务功能。带动和引导功能突出体现地方财政资源配置的职能；持续功能和服务功能分别体现地方财政经济稳定和工作服务的职能；分配职能则是通过地方财政科技资金的投入来体现。地方政府对科技领域的投入，将地方财政收入分配职能的触角延伸到科技发展各个薄弱的环节，使地方财政的分配职能更加行之有效。
(1)带动效应，旨在提高当地社会资本对科技领域投入的集中程度，使科技投入资金的供给规模和供给结构得到扩大和改善。一个地区的科技进步除了要依靠地方政府财政科技投入以外，还要依靠地方财政科技投入吸引多渠道的民间资金加入。因此，对带动效应的评价要能够识别当地政府对本地区科技资源配置的调控能力，包括地方政府对科技领域的投入对多渠道的社会资本向科技领域集中的引导程度，以及本地区科技资源配置效率的提升程度。
(4)服务效应，即通过建立科技可持续进步机制和科技资源共享平台，优化科技进步的环境，实现科技进步要素的积极互动，在互利互惠中提升本地区的科技竞争力。地方财政科技投入目标并非只是促进本地区短期内科技领域的发展，还应立足长远，通过一系列财政政策的推进，建立促使本地区科技领域进步的长效机制，稳步增加科技资源配置共享平台数量，最终实现科技发展由资金推动型向机制推动型转变。
2.绩效评价指标的微观确认。在评价体系宏观框架下，对投入和产出指标进行微观确认。
投入的具体指标分为两个维度。一是地方财政科技支出规模，即地方财政科技拨款和地方财政科技拨款占地方财政支出比例。前者主要反映地方财政科技投入总量，后者主要反映地方财政科技投入强度。二是地方财政科技支出结构，基于当前统计口径和数据的可得性，将财政科技支出结构指标分为基础研究支出、应用研究支出、技术研究与开发支出等8个指标[14](表1)。
围绕地方财政科技四大功能的内涵，并总结现有衡量地方财政科技支出绩效的常用指标，梳理出4个维度11个指标的产出体系，具体指标见表2。
(3)持续效应指标包括资金到位及时性、资金到位率、科技项目立项数量(派生的新合作项目)和投资项目未来三年可能产生的产值或利润增加值。其中资金到位及时性和资金到位率反映项目合同确定的资金及时到位情况；资金到位率则是实际拨付金额除以计划拨付金额而得；科技项目立项数量(派生的新合作项目)和投资项目未来三年可能产生的产值或利润增加值反映有限度追加投入形成的持续性增长功能。
(2)引导效应指标包括地方特色产业产值、地方特色产业企业增加数。这两个指标集中反映地方财政对资源流向的导向作用，即是否促进了本地区特色产业的发展，是否提高了本地区的竞争力。
(1)带动效应指标包括大中型工业企业技术开发经费中企业自筹、社会配套资金的投入和通过科技贷款贴息获得的贷款资金。其中大中型工业企业技术开发经费中企业自筹反映的是在政府财政科技投入的带动性作用下，市场资金流入科技产业的功能；社会配套资金的投入反映带动作用下社会对本地区科技活动的参与程度；通过科技贷款贴息获得的贷款资金反映带动作用下金融机构等对科技活动的活跃程度。
(4)服务效应指标包括地区资源配置共享平台新增数量和地区竞争力提升度。两个指标共同展现服务功能下共享平台的增加数量和地区竞争力的提升程度。
表 1基于地方政府财政科技支出功能的绩效评价体系投入系统
表 2基于地方政府财政科技支出功能的绩效评价体系产出系统
3.评价体系的应用
(1)评价体系的独特功能。与现存的地方财政科技支出绩效评价系统相比，新评价体系可以实现两个独特功能，即同时针对两个内容进行评价。第一，以地方财政科技规模为投入指标，分析一定时期内地方财政四大科技功能发挥的强弱，判断是否与当地经济发展阶段相吻合，比如在产业转型阶段，判断地方财政引导功能是否发挥明显。第二，运用灰色关联方法分析地方财政科技支出的结构与地方财政四大功能之间的关联度。[15]在此研究框架下，分为四个子系统，分别分析带动、引导、持续和服务效应四个子系统下各个支出成分的贡献度，并进行排序。在当地经济发展的特定阶段，地方政府若要强化财政科技的引导功能，可以有针对性地对此功能贡献度高的支出成分加大投入(图1)。
图 1评价体系应用图
(2)评价体系的价值。本评价指标体系弥补了现阶段地方财政科技投入绩效评价体系的不足，更能体现以下四方面的价值：一是能够充分体现地方政府四大科技职能，并能考察一定时期内四大功能发挥的具体情况。例如在地区产业转型阶段，运用本套指标分别测量地方财政科技支出的带动、引导、持续和服务效应，观察地方财政科技投入的引导效应是否发挥明显，是否对整个本地区的资源流向起到引导作用，如果在经济转型阶段引导效应不明显，就应分析出现问题的成因。二是通过分析财政科技支出结构与四大功能之间的关联度，为地方政府财政科技支出结构的调整提供建议。三是通过对比不同地区财政科技支出结构与四大功能之间关联度，探寻其差异背后的原因，进而提升地方财政科技支出的绩效。四是该评价指标体系具有开放性，各地区可根据不同发展阶段灵活运用本套指标体系，增强评价体系的地区适用性，实现由静态指标体系转向动态指标体系的转变。
(3)评价体系应用的注意事项。财政科技支出作为一项科技活动，其结果存在滞后现象，当期的财政科技支出一般不会在同期看到成效。因而，在后续应用指标体系时，要结合具体情况和运用科学的方法确定合理的滞后期。另外，地方财政科技支出绩效评价是一个复杂的系统，在定量分析得出结果的基础上，要结合本地区财政工作的实际情况综合考量绩效，将定量分析和定性研究结合起来。
本文在厘清地方财政科技资源配置、收入分配、经济稳定和工作服务职能的基础上，从投入和产出角度建立了充分体现地方财政科技功能的评价指标体系。其中投入系统充分体现了地方财政科技的收入分配职能，产出系统的带动和引导效应体现了地方财政科技的资源配置职能，持续效应体现经济稳定职能，服务效应体现工作服务职能。运用本套评价体系旨在研究一定时期内地方财政科技功能发挥的具体情况，并分析各大效应与具体支出结构的关联度，从而为更好发挥地方财政科技职能提供具有可操作性的方案。但本文只是从理论上对地方财政科技支出绩效评价指标体系进行构架，其中关于指标选择的合理性、是否需要发展新的指标以及方法选择的合理性等尚待验证。因此，在后续的研究中，需要结合地区实际情况并通过进一步的实证分析筛选具体指标，在运用中不断优化评价指标体系。同时考虑到绩效评价的复杂性，尤其是近些年来我国更是颁布了许多政策来促进科技发展，而其中有些因素是无法量化的，所以没有考虑在内。在今后的研究中可以从这个角度出发，继续完善评价指标体系。
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On the Construction of Performance Evaluation System Based on Local Fiscal Science and Technology Expenditure Functions
WU Wen-feng， YIN Lu， ZHANG Chong-kang
(School of Economics and Management ,Shanxi Normal University ,Linfen ,Shanxi 041004,China )
Abstract : The existing financial science and technology investment performance evaluation index system does not distinguish the central financial function from the local financial function. The system can not fully reflect the specific functions of local government financial science and technology expenditures and effectiveness. This article starts with local fiscal functions. To determine the purpose of local financial science and technology investment, the article attempts to build an investment target based on the scale of financial science and technology expenditures and the structure of financial science and technology expenditures and build an evaluation index system with output effect, guidance effect, continuous effect, and service effect as output indicators. The aims are to diagnose the effectiveness of financial science and technology expenditures, to urge local governments to rationally adjust the scale and structure of financial science and technology expenditures and to improve financial technology spending performance.
Key words : local fiscal science and technology functions； fiscal science and technology expenditures； performance evaluation system
收稿日期： 2019- 05- 09
基金项目： 山西省软科学研究计划项目(2017041011-1)
作者简介： 武文风，女，山西临汾人，山西师范大学经济与管理学院讲师，硕士生导师，经济学博士。
尹 璐，女，山东济南人，山西师范大学经济与管理学院硕士研究生。
现有的轮机模拟器分油机系统采用客户端/服务器模式，上位机服务器完成船舶轮机系统的所有仿真模型与运算逻辑，李世臣等[3]完成包括分油机分离过程、分离筒转速、供油加热器和供油泵等系统建模。下位机设备作为通信板卡通过以太网接收上位机通信数据并解析响应，实训人员将下位机的操作数据实时上传至上位机。这一特点严重依赖上位机服务器的性能，任何一个模块单元功能的实现，只有通过与上位机联机才能完成。另外,如果需要增加新的控制系统节点，必须对上位机仿真模型进行大量修改才能实现。
张崇康，男，山西运城人，山西师范大学经济与管理学院教授，硕士生导师。
[19] John M. Van Dyke, “The Disappearing Right to Navigational Freedom in the Exclusive Economic Zone”, Marine Policy, Vo1. 29, No. 2 (March 2005), p. 121.
中图分类号： D67
文献标识码： A
文章编号： 1001- 5957( 2019) 04- 0032- 06
标签：地方政府科技职能论文; 财政科技支出论文; 绩效评价论文; 山西师范大学经济与管理学院论文;