从意愿到行动：中国地方环保局的机构能力研究，本文主要内容关键词为：环保局论文,中国论文,意愿论文,能力论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着工业化进程加快，我国的自然环境遭到史无前例的破坏，2000年世界卫生组织评出的全世界污染最严重的20个城市中，中国有16个[1]；有学者估计，中国的大气污染已严重危害人体健康[2]。为此促使国家环境保护总局（SEPA）采取了一系列具有创新意义的环境监管手段，以此向世人表明中国政府治理环境污染的意愿和决心。
但是，根据《环境保护法》的规定，中国环境保护工作由各级地方政府负责。中央政府的环境监管意愿很难落实，其中最主要的原因在于地方环境保护局（以下简称地方环保局，EPBs）接受国家环境保护总局和当地政府的双重领导。尽管地方环保局在业务上受国家环境保护总局指导，但在预算和人事上受当地政府的领导和控制，因此地方政府对环保工作的投入是全面平衡地方工作和各个职能部门的结果。实际情况往往是地方政府官员把当地经济发展放在首要位置，较少考虑对企业进行环境监管；地方环保局在与同级的其他政府部门争夺预算资源中，往往处于弱势，因此缺乏把环境监管的意愿转变成环保行动的资源，从而使环境监管执法举步维艰。
最近的研究表明，改善地方环保局的机构能力（包括增加运行经费和提升人力资本）可以帮助克服目前存在的监管执法障碍[3—7]。但令人遗憾的是，学术界对这一问题鲜见深入和系统的探讨。
笔者试图深入分析地方环保局的机构能力及其对降低污染的影响。定义了潜在机构能力和实现机构能力的概念，利用收集到的数据分析地方环保局的机构能力，具体开展以下三方面的研究：地方环保局的潜在机构能力与实现机构能力的地区差异；探索潜在机构能力与实现机构能力之间的关系；计算地方环保局机构能力对当地污染防控的影响。
1 机构能力
有关机构能力的讨论多见于国家能力（state capacity）和制度分析（institutional analysis）的文献中，但是这2 类文献都不太关注潜在能力与实现能力的分别[8]。事实上，在分析问题时，恰恰需要强调这二者的区分， 因为只有这样才能把政府的监管意愿和实际的监管成效区分开来。
早期国家能力的研究多关注实际能力。Skocpol Theda认为， 国家能力是国家实现官方目标的能力，该能力尤其体现在克服强有力的社会集团利益或者经济形势困难的阻碍，国家能力的实质是国家意愿与持相反意见的社会集团相抗衡的能力[9]；也有学者认为国家与社会之间主要还是合作关系，而不是对抗。如Howitt Arnold认为，国家的“管理能力”（management capacity）可以划分为以下三方面：界定问题，发展并评估政策用于解决问题，以及运作政府项目[10]。应当说，尽管Howitt和Skocpol在政府与社会的关系问题上意见相左， 但他们都把关注的焦点放在“政府实际在做什么”，而不是“政府可能做什么”。
事实上，“政府可能做什么”就与潜在能力密切相关。在Christopher Lindley看来，机构能力包含2个维度：选择目标的能力及采取行动以达成既定目标的意愿。其他一些学者指出，从概念上，行动的意愿和行动的潜力可以被分离[11]。类似地，有学者认为潜在能力与实际能力之间有时甚至没有相关关系[12]。把以上观点归结在一起，笔者认为选择目标、实现目标的潜力、现实中努力达成目标都是国家能力的必要组成部分，但它们又有区别。
从潜在机构能力和实现机构能力的测量指标来看，2003年《世界发展报告》认为实现机构能力包含以下四方面：获取信号、平衡利益、执行政策和政策学习与适应[13]。“获取信号”指的是识别需要解决的问题以及界定政策目标；“平衡利益”则是明确谁的利益会被保护从而决定在利益发生冲突时政府采取的立场；“执行政策”关注那些为实现既定政策目标采取的实际行动；“政策学习与适应”指的是在已有经验的基础上追求更好的绩效。
对于潜在机构能力，有学者指出，行动的能力与“行政储备（administrative stock）”非常相关[14]，而后者可以通过组织的人力资本和财务状况加以衡量[15]。成员的受教育程度、受雇年限和职业培训等都是行政储备的指标，其他与组织潜在能力相关的要素包括预算规模和自治程度。一般来说，更大的预算规模和更高的自治程度能够提升“组织储备（organizational stock）”并帮助组织实现其目标。
总的来说，《世界发展报告》所界定的获取信号、平衡利益、执行政策以及政策学习和适应四方面，可以被用于测量实现机构能力。与此同时，行政储备和组织储备则能用于评估潜在机构能力。
2 测量和分析中国地方环保局机构能力及其影响的方法
在完成地方环保局的潜在能力和实现能力指标体系构建基础上，将31个省、直辖市、自治区的地方环保局按其潜在和实现机构能力分别排序；用回归模型探讨潜在能力与实现能力，以及环保局机构能力与污染物减排之间的关系。在进行这些运算时，经济发展水平是控制变量。表1，2展示了潜在机构能力与实现机构能力所包含的具体指标和变量。
指标体系构建分以下几步：首先，就潜在的机构能力而言，地方环保局的预算应该是测量其财力的理想指标，但由于该信息无法获取，因此以人均国内生产总值和人均财政收入替代。除在编人员数量外，地方环保局拥有的人力资本质量用具有专业技术职称工作人员占总在编人员的比例来衡量。鉴于中国没有统一的专业技术职称认证机制，故选取地方环保局自己公布的数字。由于不同地区的认证标准和统计口径存在差异，数据会存在一些误差。
其次是关于实现机构能力的指标体系构建。显然，政府开展环境监管和执法活动的结果能够比过程变量更好地反映其获取信号、平衡利益、执行政策以及学习适应的能力。如地方环保局捕捉信号的能力强体现在更为频繁地监督检查企业的污染防治工作，但是，由于难于获取企业级环境监督和执法信息，因而用环境质量状况以及企业和家庭的环境行为的相关信息为替代性指标。就平衡利益的能力而言，比较好的衡量指标是环境纠纷解决情况，但由于缺乏解决环境纠纷的综合机制，只能利用区域内举行听证会的数量，群众信访、上访和投诉的解决比例，以及人大代表、政协委员提案被立案的比例等来测量地方环保局对公意的关注程度。至于学习和适应能力，最好的方法是测量地方环保局在监管方面的创新，类似地，用由地方环保局对环保科研项目提供资金资助的平均力度来近似测量。
再次，利用现有数据可以较好地测量地方环保局执行政策的能力。类似“三同时”、环境影响评价（EIAs）和用于限期治理的环保投入等都被作为衡量这一变量的指标，自从1979年《环境保护法》颁布以来，我国法律对全国地方环保局的职责和以上活动作出了统一的要求，但区域间实际的执法尺度却差别很大，笔者的数据和分析可以支持该论断。
最后有必要说明的是，所有数据均从《2003年中国环境年鉴》和《2003年中国统计年鉴》中获取，分析的单位则是2002年全国31个省、直辖市、自治区（未包括港、澳、台）。如果能够获取市一级或县级的数据，那么研究结果肯定会更加丰富。
显然，构建变量时必然会有测量指标的折衷和信息的损失。但只要认识到这些局限性，还是可以通过量化分析较为准确地测量出机构能力。
为了对地方环保局的潜在机构能力和实现机构能力进行整体排名，笔者首先用式（1）计算了全国31个省（直辖市、自治区）各变量（见表1，2）的标准化指数，并在此基础上利用式（2）（假设均值为60，标准差为14）得到每个地区的标准化得分。接着利用式（3）对潜在机构能力的2项变量以及实现机构能力的4项变量的标准化得分分别求平均值，利用式（4），（5）得到各地区潜在机构能力和实现机构能力的综合指数，同时得到潜在机构能力指标体系中财力和人力的得分。从现有的理论研究和实践经验可知，这些变量并没有孰轻孰重的区分，因而它们的权重都是一样的[16]。
3 讨论
3.1 地方环保局机构能力排序
地方环保局的实现机构能力与潜在机构能力存在差异，有的甚至巨大。包括河北、吉林和山西在内的13个省（直辖市、自治区）的地方环保局，其2002年的实现机构能力低于其潜在机构能力（见表3）；而包括重庆、广东和四川在内的另外13个省（直辖市、自治区）的地方环保局，其2002年的实现机构能力则超过了潜在机构能力（见表3）。值得一提的是，上海市环保局2002年在全国31个地区中最具潜力，但其实现机构能力只名列第3，比潜在机构能力低了23.90分。其原因尚需深入研究。表4为机构能力排在前5位和后5位的地方环保局。
3.2 潜在和已实现机构能力之间的关系
为了探究潜在机构能力与实现机构能力间的关系，基于完全模型Ⅰ和Ⅱ，构建了6个回归模型（表5展示了这些回归模型的运算结果）。通过回归分析，可以在统计意义上预测自变量（潜在机构能力）对因变量（实现机构能力）的影响。
完全模型Ⅰ：已实现的执政能力vs总的潜力
在统计分析之前，预测自变量和因变量之间的关系。通常认为，潜在机构能力与实现机构能力应存在正相关关系。一般而言，具有较高潜在能力的地方环保局会拥有精良的人力和装备，有利于其获取信号、平衡利益、执行政策以及学习适应。此外，笔者还试图探索经济发展程度和污染物排放对环保局机构能力的影响。一个地区产业越发展，其环境管理能力越强，用于污染物减排的资源可能越多。一个地区所承受的环境压力越大，地方环保局会更加积极地进行环境监管（有时环境压力过大可能超出环保局的处理能力，从而可能把环保局压垮）。
分析结果（见表5）基本上符合笔者的预测，也就是说， 潜在机构能力与实现机构能力在统计意义上显著正相关。模型Ⅰ—3的分析结果表明，潜在机构能力得分每增加1分，实现机构能力得分相应增加0.34分。假如把整体的潜在机构能力细分为财力和人力（如模型Ⅰ—6所示），那么人力资本对实现机构能力的贡献率为0.27分，而财力的贡献率仅为0.08分。这说明在实现机构能力问题上，地方环保局的人力资本比掌握的资金更为重要。当把经济发展程度作为控制变量进行分析时可以发现，财务状况对地方环保局实现的机构能力影响并不显著，而人力资本的影响却非常显著。
另一个有趣的发现是，工业界实施环保的能力与环保局的实现机构能力显著正相关。正如表5中模型Ⅰ—3，Ⅰ—6所示，工业界环保能力每增长1分，地方环保局实现的机构能力就平均上升0.29分，换句话说，工业发展可以推动地方环保局采取更多的环境保护行为。这一点不难理解，因为地方环保局的许多监管行为都需要企业的配合。
最后的一个发现是，污染物排放水平对地方环保局实现机构能力有较小的负面影响，但在统计意义上并不显著。
3.3 地方环保局的机构能力与污染物减排
众所周知，提升地方环保局机构能力的最终目是降低污染物排放。那么，机构能力真的有助于污染物减排吗？为了回答这个问题，笔者基于完全模型Ⅲ，构建了另一组回归模型，将前面所说的“环境压力”作为待解释的变量。预测潜在和实现机构能力都会促进降低污染物排放；同时还预测（尽管不太确定），随着工业环保能力的增长，污染物的排放也将减少。不确定是因为有以下2 个反方向的力量同时发生作用：工业环保能力增强的同时工业生产会增加，因而工业污染物的排放也会相应增多；但是，技术进步以及对污染防治更大的投入可能会对降低工业污染产生更大的正面作用。
完全模型Ⅲ：污染物排放vs执政能力
分析结果（见表6）支持了笔者的预测，在模型Ⅲ—3，Ⅲ—6中， 尽管整体实现机构能力对减排作用在统计意义上不显著，但系数的大小和符号支持以下结论：不论是提升地方环保局的潜在还是实现机构能力，都有助于降低污染物排放。地方环保局的潜在机构能力每增长1分，污染物排放就降低0.26分；当其实现机构能力增长1分时，污染物排放就降低0.14分。
然而，工业环保能力增长并不导致污染降低。模型Ⅲ—3，Ⅲ—6表明，工业环保能力每增长1分，污染物排放就平均增加0.59分，这更加说明了工业发展是一把双刃剑，它一方面可以增进企业治理污染的能力，并为地方环保局的监管活动提供有效补充；另一方面工业越发展污染物排放也越多，抵消了其对环境监管产生的正面效应，从而环境污染日趋严重。
4 结论
中国地方环保局的潜在机构能力越强，其实现机构能力也就越强；地方环保局机构能力越强，该地区污染物排放降低的幅度就越大。具体包括：
a.一般而言，潜在机构能力强的地方环保局同时也有较强的实现机构能力（当然，或多或少也存在一些偏差）。潜在机构能力每增加1分，实现机构能力就增加0.34分。假如把潜在机构能力进一步细分为人力和财力，那么人力资本对实现机构能力的贡献为0.27分，而财力的贡献仅为0.08分。因此，决策者和学者有必要更多地关注地方环保局的职工素质，因为对其投资（增加环保职业者的数量并提升其素质）对于减少污染物排放、提升监管绩效比单纯增加财力投入更有效。
b.提升地方环保局的潜在机构能力可以有效地降低污染物排放，不过实现机构能力的提升对污染物减排作用相对较小。如表5所示， 地方环保局的潜在机构能力每增长1分，污染物排放就降低0.26分；当其实现机构能力增长1分时，污染物排放就减低0.14分。
c.地区工业发展水平对该地方环保局的机构能力影响是一把双刃剑。作为政府行为的有益补充，工业发展能够让企业将更多的资源投入到环境保护中，从而有助于提升地方环保局的实现机构能力。然而，工业环保能力的提升同时也意味着更高的工业产量和更多的污染物排放。由此提出警示：现阶段经济发展对环境的破坏大于其对环境保护的贡献（如2002年的情况），要求更好地平衡经济发展与环境保护间的关系，发展清洁生产等。事实上，这也是地方环保局面临的最大挑战。
5 建议
中国是一个自然资源贫乏且环境问题极端严重的国家，如何保护生态环境与自然资源是实现可持续发展的关键。在笔者看来，如何开展全社会监管环境的制度建设，使工业发展对环境保护的贡献超过其对环境的破坏，是一个值得深挖的问题。
初步的建议是运用多种环境政策工具——行政的、经济的、法律的和信息的手段，生成正向和负向的激励机制——对企业的环境行为进行有效监管。政府现有环境监管体系的问题主要是正向和负向激励均严重不足：由于中国的投资和消费市场对企业的环境表现不敏感，单靠市场无法对环境表现突出的企业形成足够的正向激励，同时也难以促使环境表现差的企业因为追逐市场效益而主动改善其环境行为；因此需要政府创造一个社会市场，可将企业的环境表现转化为有形或无形的财富。此外，正如环境统计年鉴所反映的，政府现有的环境管理手段大多是惩罚性的，如排污收费等；但惩罚的力度不够，不足以对违规企业产生威慑作用。有必要更深入地研究企业环境行为及激励机制。
与此同时，还有一些问题也有待进一步研究，如在地方环保局机构能力存在差异的情况下，如何在全国31个省区内分配环境行政资源？另外，还需要寻找更好的指标和方法来测量环保部门的机构能力；也需要对环保机构和企业所从事的环境保护工作进行绩效评估等，这些工作都是将我国环境保护的监管意愿转化为实际行动并产生实效的第1步。
基金项目：美国环保协会（Environmental Defense）和德国技术合作公司（Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)GmbH）共同资助的中国环境与发展国际合作委员会项目。