论社会转型期我国公民政策参与，本文主要内容关键词为：转型期论文,公民论文,我国论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1003-5478(2003)05-0016-04
所谓公民政策参与，是指公民通过合法的途径和方式，以政策主体和客体的双重身份直接或间接参与和影响公共政策过程，表达自身利益要求和意愿的一般公民政治行为。公民政策参与是公民作用于政策体系的重要途径，是公民表达和实现自身利益的最直接、最有效的政治参与形式，体现着公民与政策体系关系的民主性质。因此，研究转型期我国公民政策参与的发展，推进和完善公民政策参与对于维护公民合法权益，拓展有效的公民政策参与途径，维护公共政策体系的稳定具有重要的现实意义。
一、社会转型期我国公民政策参与的社会条件
在社会转型时期，我国政治民主化、经济市场化、社会法治化进程的加快以及社会利益格局的重新分化与调整，猛烈地冲击着公民的传统观念和行为方式，增强了公民的民主参与意识、利益意识和法律意识，所有这些不仅为公民政策参与奠定了坚实的基础，而且构成了公民政策参与的社会环境条件，成为推动我国公民政策参与的动力。
(一)政治民主化促进了公民民主参与意识的成熟，为公民政策参与的发展提供了政治前提条件。
民主政治是培养公民民主参与意识的基础。我国民主政治的发展过程就是政治民主化的过程，民主政治以其民主公开的价值取向，保证政治过程和方式的民主化，它深刻地影响公民的价值观和行为方式，使公民能够依据民主理念和民主价值观从事民主活动。同时，政治的民主化过程也促进了公民的民主参与意识的成熟，这就使得公民对政治民主的社会期望值大大提高，也更加清楚地认识到自己手中的权利，希望通过政策参与来维护社会利益分配的公平与公正，向政策体系表达自己的意志愿望和对社会发展的要求，从而促进了政策参与的发展。
(二)经济市场化促进了公民利益意识的觉醒，为推动公民政策参与的发展提供了动力条件。
从政治学的角度来看，市场经济的发展为现代公民社会的培育奠定了物质基础。我国社会主义市场经济体制的确立和发展深刻地触动了原有的政策结构和经济利益结构，改变了计划经济条件下“利益一元化”、“利益无差别”格局，导致社会经济结构和利益结构的多元化，从而使我国公民政策参与的经济基础发生了深刻的变化。由于利益格局的变化，使“不同利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切希望将自己的意志输入政治系统”。[1](P11-12)所以，市场经济的发展促进了公民利益意识的觉醒，利益原则得到了社会的普遍认同，人们开始认识到追求合法利益的合理性。这为公民政策参与提供了最现实、最可靠的动力。
(三)社会法治化促进了公民法律意识的形成，为公民政策参与的发展提供了法律保障。
社会法治化建设是公民法律意识形成的基础。法治化的社会能够为公民政策参与提供合法的地位和途径，能够使公民通过法律渠道参与政策过程，向政策体系施加影响和压力，从而使公共政策方案有利于维护自身的合法权益。我国社会的法治化过程要求建立一个法治化的公共政策参与体制，在法律上明确公民政策参与的主体地位、参与方式和参与权利。即在提供法律保障的前提下促进公民政策参与的发展。
二、公民政策参与在公共政策体系中的作用
在现代民主政治条件下，公民就是通过政策参与对政策体系施加影响的方式来表达和实现自身的利益要求的，因此，公民政策参与在公共政策体系中具有重要的作用。
(一)公民政策参与有利于实现公共政策决策的民主化、科学化。
在公共政策过程中，公民的利益要求和意愿表达是公共政策决策的重要依据，政策体系只有在广泛听取、吸收社会各利益群体的利益要求的基础上对社会各类利益要求进行综合协调，才能使分散的利益要求整合为社会公共利益。而在现代民主政治中，公民在公共评议中都享有公共地位，并拥有确实影响政治体系可能做出的结果或决定的潜力，[2](P62)而政策参与恰恰是公民与政策体系发生联系的最直接和最有效的方式，是实现这种潜在影响的重要途径。由于政策参与程度的提高，在实际上已经扩大了政策体系的传导和反馈渠道。这时，除了政策系统自身开辟的专门的传导和反馈渠道外，又增加了因公民政策参与而形成的经常而多方面的政策传导和反馈渠道，这就能够比较好地做到下情上达和上情下达，使政策体系的传导和反馈系统更加完善。这无疑有利于保证政策体系正确反映社会各利益群体的利益要求，做出科学决策，及时发现和纠正决策中的失误，迅速解决政策体系和政策过程中的矛盾和问题。这样，政策体系就能够及时有效地进行功能转换，最大限度地防止决策失误。[3](P181-189)即使出现决策失误，公民也能够通过新一轮的政策参与及时予以纠正，避免因决策失误造成社会损失和社会矛盾而影响政策体系的权威。因此，公民政策参与使政策体系能够与公民建立正常的沟通渠道，正确反映各种社会利益要求，为公共政策决策的民主化、科学化提供了必要的保障。
(二)公民政策参与有利于政策体系保证公共政策的公共利益价值取向。
在当代政治哲学中，政府被广泛看成是协调个体公民利益的集体行为以便达成某种公正目的的有价值的工具。[2](P88)政府在这个意义上被视为实现公共利益和社会公正的最合适的代表者，政府应该在为公共利益服务的原则下指导公共政策过程。正如美国政策科学家詹姆斯·安德森所说：“政府的任务就是服务和增进公共利益。”(而且)“我敢肯定，倘若问到公共政策应与公共利益还是私人利益保持一致，绝大多数读者将倾向于公共利益。”[4](P222)这表明，公共利益是现代政府制定公共政策的合法性来源。作为政治系统的一种输出——公共政策应当以公共利益为基础。公共政策的所有涵义和功用应该在于实现社会公共利益。
在市场经济和民主政治条件下，公民政策参与在促进公共政策更好地体现公共利益的要求，保证公共政策的公共利益价值取向具有重要的推动作用。因为个体公民是市场经济活动的主体，公民经由各种政策参与途径表达自身的利益要求，是对政策体系制定公共政策进行选择的一种行为。尤其是在现代民主社会，民主权利就是确认所有公民为参与民主政治程序所应该广泛拥有的那些平等的权利。而这种民主权利的功能就是确保在民主决策中每个人的利益都得到平等的考虑。[2](P103)因此，在政策体系中，公民政策参与至少确认了两个为每个公民享有平等价值感所必须的条件和可能：一是在特点上或象征性上，每个公民个体作为在公共政策公共评议中值得考虑的人都享有平等的公共地位；二是公民个体拥有了确实地影响政策体系可能做出的结果或决策的潜在能力。而在一个民主的决策程序中，政策体系平等地考虑那些不对其他公民的平等价值构成威胁的不同公民的利益，这就确认了在民主政策体系中公民政策参与的平等地位。这样，在很大程度上调节了政策体系的政策过程与公民的意愿和选择之间的矛盾和冲突，从而保证政策体系的政策行为与公共利益不相背离，监督着公共政策过程始终以实现公共利益为价值取向。
(三)公民政策参与有利于实现和扩大公共政策体系合法性基础。
一般地说，合法性“意味着某种政治秩序被认可的价值，”[5](P188-189)是政治统治依据的传统或公认的准则，而得到人民的同意和支持。[6]“正当性”和“认同”是构成合法性的两个基本要素。当人民对终极权威尽政治义务时，这一权威就具有合法性。对于公共政策来讲，政策体系的合法性是公共政策体系权威的重要来源，而且政策体系的合法性是政策体系存在和持续发展的基础，其评价标准就是公众对政策体系及其政策方案的认同和忠诚程度。
在一定意义上，公民政策参与是以公民对现存政策体系合法性的基本认同为前提的，公民政策参与就是政策体系合法性的来源和根据。因为政策参与本质上就是公民通过合法的参与途径向政策体系表达自身利益要求以影响政策体系的公共政策过程。在政策参与过程中，公民已经在一定意义上直接或间接地同意和认可了政策体系的权威，并且直接显示出了公民的政策倾向，而这种政策倾向则是政策体系制定政策的重要依据。显然，如果没有公民的政策参与，就没有公民对政策体系及其政策方案的同意与认可，合法的政策体系也就不复存在了，这就是政策体系合法性的基础。而且，公民在政策参与的过程中也培养了公民在政策体系中的主体意识，而这种主体意识的提高与政策参与的扩大是互为因果关系的。因为在现代民主社会，市场经济的发展确认了公民在经济活动中的主体性，增强了公民的利益意识和参与意识，人们从自身利益出发参与政策过程，关心政策过程对自身利益的影响，并能够感受到自我价值的存在，从而增强公民对政策体系的认同感。这样，在公民权利和利益得到维护和实现的同时，又必然地反过来增强公民对公共政策体系的认同和支持，增强政策体系权威的合法性。因此，在一定意义上说，制度化、法制化、普遍化的公民政策参与，是政策体系稳定的重要标志和对政策体系合法性的实际肯定，是实现和扩大政策体系的合法性基础的重要途径。
三、社会转型期拓展公民政策参与的路径选择
公民政策参与程度高低是衡量公共政策科学化、民主化以及政策合法性的重要指标。因此，推进和完善公民政策参与对于维护公民合法权益，保障公共政策体系的稳定具有重要的现实意义。实现公民政策参与制度化、建立参与型政治文化以及推行公共政策决策听证制度则是社会转型期拓展我国公民政策参与的路径选择。
(一)实现公民政策参与制度化，是拓展公民政策参与的必然选择。
所谓“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程，”[1](P12)是对制度规范融合情感依恋获得价值认同的模式化、社会化过程。而政策参与制度化即政策参与的合法化、合理化、法制化，是指公民政策参与的制度规范，在政治社会化的过程中和人们参与的实践过程中获得价值认同的模式化和社会化过程，它是公民政策参与制度化与政策参与的政治社会化的统一。这包含两层含义：其一是把政策参与的合理要求以合法的、公民认同的法律规范确定下来；其二是通过政治社会化把公民的政策参与行动纳入规范的、合法的轨道。政策参与制度化的结果就是形成合法的、有序的、合理的政策参与秩序。制度化的政策参与对于提高政策体系的综合治理能力、补充政策体系能量、扩大政策体系的权力基础和政策资源的提取范围，增强政策体系的整合能力和政策体系的稳定性，推动公共政策决策的科学化、民主化具有重要的意义。政策参与制度化就是要把公民参与政策的过程纳入法定的规则体系中，用强制性的规则来规范公民的政策参与，实现政策参与的程序化、规范化。也就是说，公民的政策参与必须而且能够在制度规范规定的范围内实现。因此，创建科学合理的政策参与制度规范是公民政策参与制度化的前提。这就必须把我国迅速发展起来的公民政策参与纳入制度化的轨道，即在尊重宪法和有关法律对公民政治权利规定的前提下，建立政策参与的法律规范和制度体系，用法律规范的形式对公民政策参与的内容、范围、方式予以确定，用制度化形式来调整和规范公民的政策参与，使公民的政策参与经常化和秩序化，最终形成公民依法参与公共政策过程。另一方面，还要推进公民政策参与的社会化，使政策参与的理念和制度规范得到公民的普遍认同。政策参与制度化表现为政策参与制度的合法化过程、社会化过程和模式化过程。在长期的合法化、社会化和模式化的政策参与过程中，使政策参与制度和规范成为公民的一种内在价值认知，成为公民政策参与潜移默化的行动准则和行为模式，从而使公民政策参与由一种外在的强制转化为内在的心理需求。
(二)建立参与型政治文化，是拓展公民政策参与的文化基础。
制度化的公民政策参与不仅要有完备的政策参与机制和规范，而且还需要积极参与型的政治文化培养公民的自主意识和参与意识，为公民政策参与创造良好的心理条件。政治文化虽然是人们对政治的主观取向，但它深刻地影响着人们的政治行为，对形成人们的政治行为模式具有重要作用。正如阿尔蒙德所说的，“政治文化在几个方面对利益表达都是重要的。”“如果有机会的话，参与型文化更易于动员人民。”[7](P229)他认为，只有参与型政治文化才真正适合现代民主政治的发展要求，才能够为公民提供参与决策过程的机会。[8](P5)然而，在当代中国，政治文化总的来说具有一定的一致性，但同时也存在一定的差异，不同的阶层在政治认识、政治热情、政治评价、政治改革、政治自信心、参与意识等方面有不同的认识和取舍。因此，拓展公民政策参与，必须通过塑造全新的参与型政治文化，增强公民的主体意识，使公民对政策体系具有高度的政治认同意识，形成公共政策的参与意识和对公共政策的文化倾向模式。在此基础上，引导公民进一步了解政策体系，信赖政策体系，支持政策体系，提高公民政策参与的理性程度，约束非理性的情绪型参与。
(三)推行公共政策决策听证制度，是拓展公民政策参与的制度创新。
公共政策过程实质上就是公民与政策体系的政治博弈过程，其中包含了政策过程的各种成本。因此，改进公共政策决策方式，推行公共政策决策听证制度是增强政策体系与公民互动，提高公民对政策体系的支持和认同程度，降低公民政策参与成本的有效途径。所谓公共政策决策听证是指在政府决策过程中，听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见，运用民主和科学的方法，把决策变成集思广益的、有科学根据的、有制度保证的过程。[9]公共政策决策听证制度是西方国家普遍推行的公民政治参与形式，体现了民主政治的内涵和价值。由于听证本身就是民主参与决策的一种方式，是扩大决策参与、增加决策透明度和公开性的一个重要途径。因此，推行公共政策决策听证制度，通过听证程序的制度化规范保证公民平等参与公共政策决策过程，为公民政策参与提供制度化的参与渠道和个人偏好表达机制，实质上就是一种从程序性上保障公民民主参与权利，进而保证政府决策的民主性和公正性得以实现的重要手段；另一方面，推行公共政策决策听证制度可以增强政策体系与公民的互动关系和互信程度，大大降低公民政策参与的交易费用和监督成本。因此，推行公共政策决策听证制度，是拓展公民政策参与途径的重要制度设计和制度创新，无疑对于实现我国公共政策的民主化、科学化具有重要的现实意义。
收稿日期：2003-08-03