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地方财政效率问题是一国财政整体有效的重要基础。随着中国市场经济向纵深发展，尤其随着出口退税制度的改革、农业税税收的停征，地方财政收入面临着更为严峻的考验。因此，提高地方公共财政的效率，是社会主义市场经济条件下完善地方政府职能的必然要求，是中国财政体制改革中亟待解决的问题，针对这一问题的研究，对中国财政实践有着重要的意义。
一、中国地方财政现状：以湖北为例
（一）财政收支严重失衡
据统计，1995年至2005年，湖北省地方财政收入由99.69亿元增加到374.18亿元，财政支出由162.43亿元增加到774.52亿元，财政收支严重失衡。人均财政支出是反映一个地区公共服务水平的重要指标。就人均财政支出来看，2004年湖北省人均财政支出为1074.27元，全国为2191.50元，仅为全国平均水平的49％，仅是江苏省人均财政支出1744.64元的61.58％，可见湖北省公共服务水平与全国与其他省的差距还很大。（见表1）
表1 1978—2005年湖北省地方财政收支情况表
数据来源：国家统计局官方网站、湖北省统计年鉴（2004）
（二）财政收入与GDP增长不匹配
改革开放以来，湖北省财政收入从绝对量上来说呈现持续增长趋势。1978年湖北省财政收入为31.37亿元，2005年财政收入为374.18亿元，增长了11.93倍。可是，从相对量上看，财政收入占GDP的比重却是逐年下降，1998年后开始回升， 但升幅不大，2005年湖北省财政收入占GDP的比重也仅为5.77％。
（三）财政支出对GDP的贡献不足
改革开放以来，湖北省财政支出从绝对量上来说也呈现持续增长趋势，可是从相对量上看，1978年到1997年，除了个别年份以外，湖北省财政支出占GDP的比例逐年下降，1997年达到最低点，只有6.48％。直到1998年以后，我国推行积极的财政政策，财政支出规模下降趋势才得以缓解，开始明显增长。2001年湖北省财政支出占GDP的比例就达到1990年水平，超过10％，并基本维持在这个水平上。
我们知道，财政支出规模与经济发展有着正比关系，因为经济发展客观地要求道路、环境保护、社会保障等公共物品的数量相应地同比增长。财政支出不足，就难以保证这些公共物品的提供，不利于经济增长。
（四）地方行政管理支出增长速度过快
中国的行政成本是相当高的。我国的行政成本不但远高于欧美发达国家，而且高出世界平均水平25％。行政成本过高，已成为影响发展的一个大问题。
很多学者通过实证分析，得出在财政支出结构中，行政管理支出与经济增长呈负相关（曾娟红、赵福军，2005；霍景东、夏杰长，2005）。然而中国财政支出中的行政管理支出增长速度一直以来快于整个财政支出的增长速度，湖北省基本情况也是如此（见表2），湖北省行政管理支出一直呈快速增长，年平均增长速度为17.91％，而湖北省财政支出的年平均增长速度为15.71％，湖北省行政管理支出占财政支出的比重改革开放以来也呈上升趋势，占整个财政支出的比重平均超过10％，达到10.45％。
表2 1978—2003年湖北省行政管理支出情况表
资料来源：国家统计局官方网站、湖北省统计年鉴
（五）财政资金浪费严重
权威部门测算，中国政府机构（包括教育等公共部门）的能源消费约占全国能源消费总量的5％，接近全国8亿农民生活用电水平。节能潜力为15％至20％，能源费用超过800亿元， 单位建筑面积能耗超过世界头号耗能大国—美国政府机关1999年平均水平的33％①。这些情况表明，财政资金浪费严重。
另据《中国经济时报》报道，2004年我国公款吃喝约2000多亿元，公费出国约2000亿元，公车消费约3000亿元。“三公”支出占该年我国税收总额25718 亿元的27％。
2005年5月中旬， 由中国建筑工业出版社推出的《我国大型建筑工程设计发展方向》一书中，中国工程院土木水利与建筑工程学部批评一批新建大型公共建筑沦为“巨型结构游戏”。其实，财政资金浪费不仅于此，据估计因“马路拉链”，全国在市政修补上的费用开支造成的浪费就达310.8亿元②。因为市政工程中共需要天然气、污水、自来水、强电、弱电、供热等设施，如果分别申报建设，一条路至少就需要开挖6次报建、6次挖掘、6次验收，以及那些过于宏伟漂亮的政府办公建筑、不堪重负的城市拆建，这些都造成财政资金的大量浪费。
（六）地方政府债务问题严重
据国务院发展研究中心宏观经济部的研究报告称，目前我国地方债务风险已超过金融风险，成为威胁经济安全与社会稳定的头号杀手。国务院发展研究中心农村经济研究部对于湖北省襄阳，河南省鄢陵、江西省泰和三个县的案例分析反映出地方债务问题严重。其中湖北襄阳县存在负债面宽，多数乡村债务沉重等问题。襄阳县每个乡镇都负债，村的负债面，襄阳县为96％。襄阳县1998年底乡村债务为8.34亿元，2000年清查是12.5亿元，其中镇级负债3.3亿元，村级负债9.2亿元。2001年6月普查为14.1亿元，其中镇级负债4.1亿，村组负债10亿元。若按98万农村人口平摊，全县农村人均负债1435元，户均五六千元。全县17个镇都负债，镇级层次平均每镇负债2411万元。全县623个行政村，有598个负债，村级平均负债1602万元。镇村两级负债总额，平均每镇在8000万元以上。
（七）地方税收入难以补偿地方财政支出需要
在中国目前的地方税体系中，地方税税种数量不少，但是除了营业税和城市维护建设税以外多是一些税源分散、征收难度大，税源很不稳定，且收入规模也偏小收入不稳定的小税种，难以形成规模收入，没有当家的主体税种。由于缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，导致地方税收入难以适应地方财政来源的主体需要。
以湖北省为例，地方税收入占地方财力比重小，地方税的财政功能日趋弱化，见表3。
表3 1994—2003年湖北省地方税对地方财力的支撑度分析
注：（1）地方总财力，包括地方本级财力、中央补助收入和预算外收入； （2）地方本级财力是地方一般预算收入；（3）支撑度1 是地方税收入占地方总财力的比重；（4）支撑度2是地方税收入占地方本级财力的比重。
在大多数分税制国家，地方税收入一般占本级财政收入的60％—70％左右，因为这样既可以减轻中央政府转移支付的压力，又可以有效地调动地方政府加强地方财源建设和理财的积极性，促进地方经济的发展。从表3可以看出， 湖北省地方税收入占地方本级财力的比重年均为50.43％，并从1994年的56.55％下降到2003年的51.78％；对地方总财力的支撑度更低，年均仅为28.6％。地方税占地方本级财力的比例小且逐年下降的趋势，说明在地方政府本级预算收入中，地方税收入的主体地位正在丧失，地方税的财政功能正在弱化；也充分折射出我国地方税制建设、税源建设的滞后局面。
二、中国地方财政失效的原因分析
（一）财政体制的稳定性较差
近年来，随着分税制财政体制的变迁，可能成为地方税主体的税种，大多改为中央与地方共享，中央财政对于地方政府的信用程度降低。目前，增值税、企业所得税、个人所得税、证券交易印花税、资源税均属于共享税，共享税在全部税收收入中的比重最保守的估计也在60％以上，地方税体系日益萎缩。由于地方税收入过小，地方财政主要靠共享税收入或中央补助过日子，其独立性大大降低，中国财政体制的纵向分权架构呈现某种中央集权的倾向，不利于地方财政税源的长远发展。
（二）地方政府事权界定与财权高度不对称，加剧了财政风险
随着经济体制改革的深入，各级地方政府的事权逐渐明确，其调控地方经济、发展地方公共事业的作用越来越大，相应地，其支出需求也逐步扩大。而实行分税制后，我国的税权集中于中央，而事权则往往向地方倾斜，形成两极反差，恰恰违背了分税制事权与财权相统一的原则。由于中国缺乏不同级别政府之间支出责任的正式划分，因此收入资源与各级地方政府职能配套更加困难，从而形成了地方政府庞大的事权范围和有限财权之间的不对称，这使得一些层级的政府只能在资金不足的背景下履行事权。
以黄石为例，实施分税制财政体制以来，黄石经济虽然不断发展，财政收入连年创新，但是近几年来，中央、省上划收入较快，财政收支矛盾日益加剧，1998年至2003年黄石市税收收入年均增长14.18％，上划收入年均增长14.13％（其中：中央14.0％，省14.81％）。同时，地方财政支出困难，财政保障作用难以发挥。为了解决社会公共需要增长与地方财政资金不足的矛盾，黄石市财政部门除了争取中央省转移支付资金的支持外，几年来，共举债33.9亿元，其中：内债15.46亿元，外债18.44亿元，沉重的债务包袱，加剧了黄石市财政的风险③。
（三）财政法治有待加强
财政法制建设是整个市场经济体制建设的重要组成部分，健全的财政法制是科学规范、调整市场经济中的各种分配关系、发挥财政宏观调控作用的重要保障。
中国政府的财政行为，特别是地方政府的财政行为目前尚未形成法治状态，这是目前中国地方政府及其财政行为严重紊乱，浪费、低效现象难以有效克服，地方财政陷于困难的直接原因。为此，大力加强我国财政的法制建设，将地方政府的财政行为纳入法治化轨道，这对于克服地方财政困难，提高地方财政效率，对于我国市场经济体制的建立健全，确保国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步，都具有重大意义。
（四）地方债务很难控制
我国《预算法》明确规定地方政府无权举债，但实际上是谁都可以变相举债。其中重要的原因是我们在实行经济决策和财政决策分权化的过程中，忽略了分权自然难免引发举债的分权这一国际经验。世界上实行分级财政的不少国家都明令允许地方举债（中央政府大多严格管理），主导性的意图就在于与其说是“财政联邦”制下难以控制地方举债，莫不如让地方把事情端到桌面上，允许地方负债，同时也就可以有针对性地管理。
（五）干部考核体制不科学
基层财政在目前的财政体制下，实际上是“保运转”的财政。但有少数党政领导干部为了在任期内搞出政绩，硬要从财政预算中安排一些基建性支出，修宽马路、建大广场，这就使捉襟见肘的财政支出更加困难。这些事例暴露了我们的干部考核体制不科学，在任期内搞出政绩成了提拔干部的重要条件。在实际工作中，许多干部热衷于群众运动和形式主义，上级部门不切实际的考核、达标，与干部政绩效应驱动相结合，加大了基层政府的财政支出压力。
（六）行政管理机构中普遍存在的“冗官、冗员”的问题
我国总人口中财政供养人口的比例已经达到26∶1， 这样的比重显然高于国际上大多数国家的水平，存在大量的“冗官、冗员”。
三、提高中国地方财政效率的对策性思考
（一）精简政府机构
我国实行五级政府制度，第一级是中央政府；第二级是省、自治区和直辖市；第三级是地级行政单位；第四级是县级行政单位；第五级是乡镇级行政单位。政府层级过多，给地方各级政府职能的界定带来一些矛盾和冲突，同时，上下级政府之间一般都设有相同的对口部门，致使政府机构庞大，尤其是地方政府人员比例过大，财政不堪重负。
一般地说，政府行政级次少，相应的财政供养人员必然少，队伍就精干高效。此外，政府管理层次过多，管理半径太长，信息和监督成本也较高，不利于提高政府的行政管理效率。
要提高政府的治理能力和行政效率，必须转变政府职能，精简机构。政府机构的“减肥”，按照标本兼治，治本为主的思路，具体包括三方面内容：一是减少政府级次，二是减去一些不必要的机构，三是裁减冗员，重点是省以下各级政府机关。
（二）明确地方政府职能
没有政府职能范围的明确界定，就没有中央与地方政府事权与财权、税权与税种的合理划分，就无法谈地方财政效率的提高。因此，对地方政府进行科学的“定位”，以事权为基础划分各级政府的财权和税权，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心和基础，也是提高地方财政效率的前提。
从经济理论的角度看，众所周知，公共产品具有层次性，按受益范围的大小可以分为全国性公共产品或服务和地方性公共产品或服务。因此需要按照公共产品的层次性来规范各级政府间的事权与支出范围：全国性的公共产品由中央政府来提供，地方性的公共产品由地方政府来提供。一旦地方政府责任和权力具有高透明度，就会自觉地节制自身的短期行为以接受外部约束，以实现长远利益，真正提高财政效率。
（三）统筹运用预算内外财力，规范地方财政收入
不论是预算内资金，还是预算外资金，都是政府财政性资金，理应归属政府及财政部门进行集中统一管理。特别是实行分税制的财政体制后，预算外资金是地方政府可以自主支配的财政性资金，许多政府性收费和政府性基金已是地方政府公共收入的重要组成部分，应该纳入到财政预算统一分配和管理，不应该散落于政府各职能部门。必须按照市场经济条件下政府公共活动的范围和方向，重构地方政府公共收入制度，明确界定政府公共收入范围，并把其管理权限集中到各级地方政府及主管分配的财政部门，并实行的收支两条线管理办法。即将地方政府的全部收入纳入预算管理，在现有的以税收收入为主体的预算的基础上，将非税收入纳入预算管理，逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量，最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标，使政府收入、财政收入、预算收入三者统一起来。
（四）规范地方财政支出
实行分税制以来，地方财政支出过快增长，已成为困扰财政以至整个经济发展的突出问题。财政支出的有效节约，也是现实的可支配财源。因此，强化财政支出管理是振兴地方财政的一项重要任务，应按照公共财政要求建立新型地方财政支出管理机制，优化支出结构，提高财政资金的使用效率。具体方式如下：
1.依据机构职能和人数编制，建立科学的地方财政支出预算机制。
在支出预算安排上要全面推行“零基预算”，根据单位性质、特点、任务和财务因素，确定各单位的年度预算，本着既要“过日子”又要“求发展”的原则和财政支出顺序来确定预算支出比重，优化支出结构，实现由“养人”到“办事”的转变。
2.按照市场经济条件下公共财政的要求，调整地方财政支出范围。
市场经济条件下财政支出范围的确定，应以满足“社会公共需要”为标准，按照这个标准，不断优化地方财政支出结构。首先，要减少一般竞争性生产领域的投资，发挥财政资金的导向作用，调动全社会资金发展山区开发性效益农业，增加对农业基础设施建设的投入。其次，不断调整科教文卫事业费支出结构。按照社会需要和效益的原则，改变传统的由政府全包下来的做法，对能推向市场的，按照“谁受益、谁负担”的原则，逐步推向市场，开辟一些新的资金来源渠道。再次，努力加强以社会养老保险、失业保险、医疗保险为重点的社会保障体系建设，相应增加社会保障方面的财政支出。总之，要严格按照公共财政的基本要求，坚持“有所为有所不为”的原则，不断调整地方财政支出范围。
3.改进财政支出管理办法，建立科学规范的地方财政支出管理体系。
科学规范的管理办法是强化财政支出管理的必要手段。推行综合财政预算管理，不断加大单位银行账户清理以及收费票据管理力度，努力将单位的一切收入纳入财政专户管理的基础上，通过对预算外资金征集政府预算调节金，以及将单位预算内外资金相结合并通过定员、定额统筹安排预算支出指标等做法，在不断加强单位预算外资金管理的同时，也一定程度上缓解了地方财政的困难，增强了政府调控能力和地方财政资金的使用效率。
4.同时，逐步引进市场机制，积极推行政府采购制度，提高资金使用效益。
政府采购制度是市场经济国家的通行做法，通过实行政府采购，引入市场竞争机制，不仅可以降低政府采购成本，而且可以防止暗箱操作，从源头上预防政府采购中的腐败行为。地方政府首先应强化采购约束，通过编制政府采购预算，确定政府的年度采购规模，按计划采购，杜绝零星采购或无计划采购；再者应建立、完善招投标机制，选择正确的招投标方式和运作规律，建立和完善招标方式和运作规程，建立和完善专家评委库，以提高地方政府采购效益；还应建立和完善政府的采购网络体系，形成采购大市场；同时应加强政府采购人员的业务知识培训，提高队伍专业水平。
5.依据效益财政理论，建立科学的地方财政支出绩效评价机制。
建立地方财政支出的效益评价机制，是提高支出效益、规范支出行为的重要手段。对经费性支出的评价，应侧重于对支出的社会效益和经济效率的综合考核，把支出与奖惩结合起来，把财政投入与单位的目标任务和减人增效紧密挂起钩来，增强单位节支积极性。对专项支出的评价，可以把经济效益与社会效益的考核结合起来进行，建立项目评估论证和专家咨询制度。对重大财政支出建设项目，必须经过相关领域的专家进行技术可行性和经济、社会、生态等方面的评估论证、确保项目选择的科学性，以提高投资效益和项目质量。
根据中国财政管理现状，并结合国外经验，应逐步建立有关财政支出绩效评价的法规制度和工作制度体系，规范财政支出绩效评价的标准体系、操作规程和技术方法，同时，培养具有专业水准的财政支出绩效评价的力量，建立财政支出绩效评价信息数据库，有步骤地推进财政支出绩效评价工作的组织实施。
（五）加强地方财政监督
财政监督对于维护财经纪律，保障财政资金安全有效、科学运用具有十分重要的意义，因此，提高对地方财政资金的监管水平，将有利于中国地方财政效率的提高。首先，应建设一支高素质的财政监督队伍，这是搞好财政监督的关键。其次，建章立制，使财政监督规范化、制度化，提高财政监督的水平。从财政监督模式上来说，借鉴国际通行做法，中国应构建“立法监督＋行政监督”的复合型的地方财政监督制度，这种监督制度最大的特点是以法律、法规形式规范财政行为，在整个财政资金运行过程中，把财政监督贯穿于整个财政管理过程中。
（六）培育地方主体税种、健全地方税体系
培育地方主体税种、健全地方税体系，这样地方就有了稳定的财力来源，可以为地方公共事业发展提供稳定的财力支持。
注释：
① 包兴荣，关于降低行政成本与建设我国节约型政府的思考，厦门特区党校学报，2006(01)，第21页。
② 钟新，不可承受的反复拆建之重，华人时刊，第19页。
③ 黄石市财政局课题组，完善黄石市分税制财政体制的实证分析，财政与发展，2005 (02)，第48页。
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