我国地方政府债务可持续性的一个综合分析框架，本文主要内容关键词为：持续性论文,地方政府论文,债务论文,综合分析论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从当前国际上对政府债务风险的研究情况来看，借助债务可持续性的概念来评估和分析政府债务风险已成为一种新的研究趋势。通过对政府债务可持续性进行分析，可以找出当前政府债务实际运行模式与可持续性运行模式的差距，并根据这种差距确定政府债务政策调整的方向和幅度，以规避政府债务风险。
一、资产负债框架下的地方政府债务可持续性现状分析
政府债务可持续性取决于政府的筹资能力。只要政府还能举借到足够的新债务，就总能偿还旧债务，此时政府债务就还具有继续发债的空间。因此，政府债务是否还具有可持续性在很大程度上取决于政府借债筹资能力。在企业融资理论中，企业的借债筹资能力取决于投资者对企业的信心，而决定投资者信心的一个基本因素就是企业的资产净值，或者资产负债率。如果企业的“净值”为负数，则表明该企业已失去债务偿还能力，继而也会失去投资者对企业的信心，从而使企业最终失去借债能力。和企业融资的道理一样，政府资产净值提供了一个衡量政府债务可持续性的尺度，我们可以运用这一尺度判定政府债务的可持续性及债务风险状况。当政府净值为负数时，意味着政府失去了债务的偿还能力，如果不增加其资产，政府将不能满足偿还当期契约债务的责任，一旦投资者意识到这一点，政府就很难借到新债。因此，要评估政府债务的可持续性，有必要把财政、银行、企业三个部门作为一个整体，把政府资产和债务一起纳入分析框架，编制政府公共部门的资产负债表，并预测其变化方向。
正是基于上述思想，在判定某一特定时期的地方政府债务可持续性现状时，我们可以借鉴圭多提和库莫(Kudoki and Kumo，1993)提出的资产负债分析框架，构建我国地方政府公共部门的资产负债表(见表1)来进行具体分析。
(一)我国地方政府债务的现状分析
由于我国地方政府债务的情况非常复杂，并且我国地方政府的债务更多地体现为一种隐性负担，因此，在这里我们只能根据可以得到的数据，从总体上对我国地方政府债务状况做一个大致分析。
1．从债务构成情况来看，我国地方政府债务情况复杂，或有债务占比较大
首先，我国地方政府直接显性债务主要包括国债转贷资金、地方政府以“多元化融资”的名义举借的债务两个方面。其中，国债转贷资金虽然规模相对较小，2004年中央政府发行的国债中，有150亿元转贷给地方政府，不到国债总发行额的2％。但地方政府往往因此需要投入相当数额的配套资金，这就直接迫使地方政府增加了不少债务。而由于缺乏直接融资手段，目前我国地方政府以“多元化融资”为名义向国际金融组织、外国政府、国内金融机构以及国内非银行金融机构贷款而形成的债务往往分散在各个部门，没有一个统一的机构进行集中管理，从而使得这部分债务在实际运作过程中经常在财政监督之外，债务融资总量难以把握，财政部门只能被动地承受偿债责任。
其次，地方政府直接隐性负债主要包括了社会保险缺口、拖欠工资、粮食企业挂账等方面。其中从社会保险缺口来看，由于目前我国养老保险体制正在逐步从现收现付制转向部分积累制，因此在这个过程中存在着巨大的转制成本，据统计，到2002年底，企业历年累计欠缴的养老保险金高达376亿元。如果考虑到医疗、失业保险制度存在的资金不足问题，全口径的社会保险欠账规模将更大。而从地方政府拖欠工资以及对粮食企业挂账的情况来看，一方面，由于近年来我国地方财政一直在困境中运行，地方政府，尤其是县乡两级政府，往往采用拖欠的办法来“缓解”收支矛盾。另一方面，按现行政策，我国近2000多亿元粮食亏损挂账在2000—2003年的过渡期内要由中央和地方政府共同贴息，暂不还本，2004年以后进行还本付息，这将形成地方政府一项主要的财政负债。[1]
再次，地方政府或有直接负债包括地方政府担保的外国政府贷款以及国内外金融组织贷款。由于目前地方政府担保的多数项目或者是没有直接效益的基础设施项目，或者是效益不佳的竞争性项目，因此，这些由地方政府担保的贷款极易转化为政府的直接债务。如福建省的统计，全省由政府提供担保的债务占债务总额的14.4％，乡镇担保的债务占债务总额的11.2％，其中有近84％的担保债务将会转化为地方政府的直接债务。
最后，地方政府或有隐性负债包括地方金融机构的不良资产以及地方国有企业亏损和债务最后清偿两个方面。一方面，近年来地方金融机构、农村合作基金会等名目繁多的投融资组织十分活跃，这些机构非法融资、违规拆借等问题相当严重，许多贷款都成为呆账和不良资产，无法收回，地方政府往往不得不承担起这部分债务的偿还责任。另一方面，为了加快国有企业改革的进程，地方政府已经承担了部分改革的成本。虽然近年来地方政府对企业亏损的补贴有减少的趋势，但是企业的未弥补亏损却在增加，累计的未弥补亏损不仅拖累了银行，使相当一部分贷款变成不良资产，而且也因此给地方政府财政造成了很大的压力。
2．从债务总量上看，我国地方政府债务的规模已非常巨大
尽管目前我国还没有一个关于全国地方政府债务规模的正式官方统计，但据有关学者的调查结果表明，目前我国地方政府直接债务的规模已占GDP的10％—15％左右。[2]此外，对地方政府债务规模的估计，是不能将或有债务项目排出在外的，否则就是不完整的。但或有债务本身就是一个更接近于理论推测的概念，这就决定了对我国地方政府或有债务的规模，只能做非精确的估计。世界银行的报告曾估计，我国的或有债务占GDP的比例在50％以上，我国经济学界的估计则为45％左右。[3]政府或有债务的特有属性，决定了到底有多少或有债务将由地方政府财政来承担，也是不确定的。如果按6∶4的比例计算中央财政收入和地方财政收入，同时也按6∶4的比例来计算中央和地方政府应分担的或有债务，那么按照世界银行和我国理论界的估计，我国地方政府或有债务规模约为GDP的18％—20％。综上分析，我们可以将地方政府直接债务与或有债务相加，得出我国地方政府债务的总规模可能达到GDP的28％—35％左右。如果按2003年我国GDP总量为117390.2亿元，以及我国地方政府债务总规模占GDP的比例的最小值28％来计算，则我国目前的地方政府直接债务规模至少已在11739.02亿元以上，而包括或有债务在内的总规模则至少已在32869.26亿元以上(见表2)。
表2我国地方政府债务最小估计规模(截止2003年)
项 目 总 计地方政府直接债务地方政府或有债务
数额(亿元) 32869.26 11739.02 21130.24
比重(％) 100
35.8 64.2
资料来源：《中国财政年鉴》(2004)，中国财政杂志社出版。
(二)我国地方政府可用以清偿债务的资产现状分析
仅从政府债务状况一个方面还不能对我国地方政府债务的可持续性进行判断，更无法判明政府债务风险的程度。在这里，我们还要引入地方政府可用以清偿债务的资产这个因素来分析，以了解地方政府清偿债务、抵御风险的可用资源。一般来说，地方政府资产状况反映了地方政府过去长期以来的经营业绩，其所拥有的资产内容主要包括地方国有经营性资产的市场价值、地方国有非经营性资产的市场价值、地方政府所拥有的自然公共资源的市场价值等方面(见表1)。地方政府资产总量，是地方政府通过逐年的财政投入、国有企业经营以及政府的自然垄断而形成的资产总量。然而，地方政府资产总量与地方政府可用以清偿债务的资产总量并不是完全一致的。首先，在地方政府所拥有的资产中，分布于公共行政和公共事务领域的资产项目，是地方政府为履行其职能而不可缺少的，往往是不可售卖的资产。套用现行统计口径，这类资产多体现为“非经营性资产”。这类资产很难用于偿还政府债务，化解债务风险，因此，这类地方政府国有非经营性资产在地方政府未来为偿还债务而进行的资产一负债调整转换中是不应该作为考虑对象的。其次，地方政府所拥有的自然公共资源，如土地、矿产、森林等，由于在我国资源性资产迄今为止是不允许出售所有权的，只能转让开发使用权，并且随着我国经济的日益市场化，这些资源将大部分以各种形式形成资源性资产收益纳入政府公共收入体系中。[4]因此，这类资源性资产与其他地方政府资产在性质上是不同的，而且难以统计其规模，故在此也不应计入地方政府可用于清偿债务的资产总量当中。基于上述分析，目前我国地方政府真正能用于清偿债务、抵御债务风险的资产主要是指地方经营性国有资产，主要包括地方国有企业净值、地方金融机构的净值以及各类建设基金及基本建设项目。此外，在地方政府各年存有预算盈余的情况下，地方政府未来各年的基本预算盈余额的贴现值也应计入地方政府可用于清偿债务的资产当中。
从目前我国地方政府可用于清偿债务的资产总量来看，地方政府的国有经营性资产总量为地方国有企业、地方金融机构、地方各类建设基金及建设项目的总量之和。据财政部会计决算统计，截止到2003年，这个数字为31517.2亿元(见表3)。因此，目前我国地方政府清偿债务时可用的资产总量的最大值就是地方政府的国有经营性资产的总量，即31517.2亿元。应当指出，上述这种估算是静态的，也是简单的。若是把地方国有企业的资产运营风险、不良资产占权益变化等等因素都考虑进来，地方国有资产的实际规模可能还要进一步缩减。也就是说，地方政府可用来清偿债务的资产规模实际上比上述分析的现存规模还要小。
表3我国地方政府可用于清偿债务的最大资产总量(截止2003年)
项 目总 计 地方国有企业
地方金融机构 地方建设基金
及建设项目
数额(亿元) 31517.229523.8 755.3
1238.1
资料来源：《中国财政年鉴》(2004)，中国财政杂志社出版。
(三)我国地方政府债务可持续性的现状评估
如果我们以2003年的数字为基准，那么，我们根据“净值=资产—负债”的公式，可以得出目前我国地方政府净值已为负值，即31517.20-32869.26=-1353.06亿元。并且在对我国地方政府的资产和负债总量进行估计时，我们也采用了谨慎原则，按照我国地方政府资产可能的最大规模以及地方政府负债可能的最小估计规模来进行分析的。因此，一旦在今后我国国民经济运行过程中，出现地方政府的负债规模进一步增加，而可用以清偿债务的资产规模进一步缩减的情况，则我国地方政府净值的负值数额很可能进一步增加，从而导致地方政府因资不抵债出现破产。此外，从资产负债率这个指标来看，也可以得出相同的结论，根据“资产负债率=负债/资产”的公式，我们可以得出：如果只从地方政府显性负债规模来看，资产负债率为37.2％，而如果把或有债务考虑进来，从估计的总债务来计算，则地方政府的资产负债率将达到104.2％，也就是说我国地方政府今后将面临巨大的债务不可持续风险。在这里我们还应特别注意的是，上述对我国地方政府债务可持续性的评估，是从整个地方政府角度出发的，而实际上，如果从地方政府的级次来看，不同级次政府的负债在规模上是存在差异的。总的来看，越是级次低的地方政府，负债的相对规模也越大，特别是在我国最低级次的乡镇一级政府中，全国乡镇政府负债总额已超过2200亿元，某些乡镇政府负债规模超过其当年地方政府可用财力的几倍，甚至是几十倍。[5]因此，如果是单独对我国某一级次地方政府(特别是县、乡两级政府)来进行债务可持续分析的话，该级次地方政府将存在着更为巨大的债务偿还风险。
三、地方政府债务可持续性实现的动态分析框架
如果通过上述资产负债框架分析得出地方政府现行的债务运行模式是不可持续的，并不意味着地方政府就要破产了。实际上，在前面我国地方政府债务的可持续性现状分析时，我们做了一个假定：不考虑地方政府未来的收支流量状况，地方政府的收支流量状况在未来一段时间内不会改变。对于作为公共主体的政府来说，政府未来的收支流量是今后政府汲取资源能力大小的集中体现，政府未来收支流量状态的改变，将会直接影响政府负债余额的变化趋势，对今后政府资产存量也会产生间接影响。我们放弃这个假定来分析，即地方政府今后能否通过对收支流量状况的制度性调整来改变现行的政府债务运行模式，以最终实现政府债务的可持续发展。在这里，我们通过构建以政府收支流量为主变量的债务可持续性动态模型，对地方政府收支流量状况的改变如何影响政府债务运行模式来进行动态分析，并从中得出要实现地方政府债务可持续性应满足的相关条件。
设A[,0]为期初地方政府的债务规模，D[,0]为期初地方政府资产总量，A[,0]-D[,0]为期初地方政府净值，当净值为负数时则为净负债；T[,n]是第n期地方政府财政收入的总量，S[,n]是第n期地方政府财政支出的总量，F[,n]是第n期地方政府财政收支流量差额所形成的预算基本余额，即F[,n]=T[,n]-S[,n]，当F[,n]为正数时表示为政府的基本预算盈余额，反之，为负数时代表基本预算赤字额；r是地方债务贴现率(利率)。由于对于地方政府部门来讲，债务的可持续性可以表示为：未来基本预算余额的贴现值之和至少能够弥补当前政府净值为负数时的净负债，而使政府净值大于零。因此，期初政府净值可以表示为：
若将式(1)两边除以国民经济总量Y[,n]，且假设各期政府基本盈余(赤字)率相等，并且用f[,n]表示第n期政府基本盈余(赤字)率，g是经济增长率。则期初地方政府净值率或净债务负担率可以表示为：
对式(2)进行变换调整，可得：
式(3)中存在一个等比无穷级数，根据相关公式①，地方政府收支盈余(赤字)率的目标值可表示为：
在式(4)中，f[*]就是地方政府部门要实现债务的可持续性所必须保持的预算盈余(赤字)率的目标。当在现行地方政府债务运行模式下，政府的净值为正数时，只要实际预算赤字率小于可持续性目标f[*]，则地方政府就能实现债务可持续性，政府部门将不存在不能偿还最终债务的风险；当政府的净值为负时，如果实际预算盈余率大于可持续性目标f[*]，则地方政府也可以实现债务的可持续性，债务风险也处于可控制的范围之内。
从2003年我国地方政府的实际情况来看，2003年我国地方政府的净值为-1353.06亿元，GDP为117390.2亿元，GDP增长率为0.09，债务利率与GDP增长率差额为0.03，则按照式(4)，该地方政府债务可持续性指数f[*]就为0.0275，也就是说，只有在我国地方政府未来各年预算盈余率至少应高于0.278％，才能够保持地方政府债务的可持续性。然而从1998年到2003年我国地方政府的实际收支流量状况来看(见表3)，由于种种原因，如财政收入弹性低、财政负担过重、增支压力大等等，地方政府财政几乎年年都出现赤字，并且其规模还不断扩增，从1998年到2003年地方政府赤字规模已由2688.6亿元增加到7998.4亿元。因此，如果按照这种发展趋势下去，我国地方政府在未来将不存在可用于清偿债务的基本预算盈余额，相反，地方政府的债务规模将会进一步增加，这种地方政府的债务运行模式从动态来看显然是不可持续的。
表4 2000—2003年我国地方政府收支流量状况单位：亿元，％
年度
财政收入 增长率 财政支出 增长率 赤字金额 增长率
20006406.014.5
10366.714.74030.517.1
20017803.321.8
13134.626.75331.332.3
20028513.69.115281.516.36767.927.0
20039231.58.417229.912.87998.418.2
资料来源：《2005中国财政发展报告》，上海财经大学出版社。
四、结论及政策建议
从上面的分析中我们可以看出，地方政府要想改变现行的不可持续债务运行模式，调整政府收支流量的状态和规模是关键。
(一)地方政府收入体系的制度性调整
在我国政府现行收入体系的制度安排下，地方政府财力的困难所形成的地方财政“收入性赤字”，是地方政府债务大幅度膨胀的直接原因。因此，要从收入根源上，消除地方政府债务的融资风险，实现债务的可持续发展，就应当保证地方政府在收入体系的制度安排下，能够通过正常、规范的收入来源获得实现其职能所必需的资金。首先，应当在有利于中央政府宏观调控的前提下，完善我国地方税体系，并加强对地方税主体税种的建设，形成在省级以营业税为财源支柱的同时，县级以下政府以财产税(物业税)为财源支柱，使地方税收人真正成为各级地方政府收入的主要来源。其次，中央对地方的转移支付制度是实现各地区公共服务均等化的重要手段，不断减少非规范的税收返还等转移支付的力度，相应增大均等化的力度，无疑将有助于减少贫困地区和基层政府财政的赤字债务。最后，应在建立健全统一的地方政府债务融资管理体制的前提下，建立地方公债制度，规范地方政府债务融资行为。
(二)地方政府支出行为的制度性调整
我国地方政府活动范围的不合理与支出行为的不规范所形成的地方财政“支出性赤字”，是影响地方政府债务实现可持续运行状况的又一重要原因。因此，地方政府活动范围的合理化与支出行为的规范化，是缩小地方政府债务规模，降低地方政府债务不确定性所带来的风险的关键环节。从地方政府债务角度来看，规范地方政府支出行为应当从以下方面入手：一是合理界定和划分地方政府的职能范围。应按照构建市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国地方政府活动范围的“越位”与“缺位”现象。二是规范地方政府官员的行政行为，实行严格的债务投资决策责任制。为了杜绝地方政府官员随意拍板决定项目取舍的非科学做法，各级地方政府应在使用、管理债务资金时，建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目责任人应承担的管理和偿债责任。三是规范地方政府的担保行为，并且在今后我国地方政府债务融资渠道趋于规范化后，应逐步缩小担保的范围和规模。
注 释：
①当|x|<1时，无穷级数PV=a(1+x+x[2]+……)=a/(1-x)，假设其中，a=1/(1+r)，x=(1+g)/(1+r)，则PV=1/(r-g)。
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